慈善法将推进全新国家社会关系格局的建构

全国政协委员、清华大学教授 王 名

地方撷英

慈善法将推进全新国家社会关系格局的建构

全国政协委员、清华大学教授 王 名

国家社会关系一直是困扰我国社会领域改革的一个核心命题。慈善法是我国社会组织全面深化改革时代的一个重要里程碑，是在现代社会组织体制建构方面很重要的制度建设。它在全新的立法理念基础上创新了一整套新概念、新制度，以全新体制推动国家社会关系的转型。当然，在新体制的建构过程中，各级民政部门和社会组织都面临巨大挑战，尤其是民政部门任务非常艰巨，特别是在把慈善法创立的新体制作为推进全面深化改革的一个新框架的时候。民政部门的工作其实对新组织、新体制的生成具有决定性作用。慈善法为推动民政工作发展提供了前所未有的具有里程碑意义的制度安排；在一定意义上，慈善法是为民政部门立的一部法律。

慈善法是全面深化改革的一个重要突破口

全面深化改革是十八大明确的一个基本的方向，我们现在处在全面深化改革的攻坚阶段。慈善法立法初期就明确提出，要站在全面深化改革的高度来推进立法。在社会领域推进全面深化改革，一个重要方向就是推进现代组织体系的建构，即加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。一是推进政社分开。十八届三中全会提出要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开。政社分开是在社会领域推进全面深化改革、形成现代组织体制的第一阶段的重要任务，政社分开本身是一个改革的任务，但不是目标。二是，政社合作。政社合作主要是把适合于社会组织提供公共服务和解决的事项交由社会组织承担。三是分类发展。重点培育和优先发展行业内四类社会组织，成立时直接依法申请登记。其中关键的一点就是，在分类发展中，明确提到了公益慈善类社会组织的重点培育和优先发展。我认为，从全面深化改革的视角来看，慈善法这样一种制度安排属于现代社会组织体制建构的一个部分，它是整个全面深化改革过程一个很重要的环节，是一个非常重要的突破口。

理解慈善法的三个层面：制度层面、理念层面和新体制层面

理解慈善法有三个很重要的层面：一是制度层面，即它的法条、它的结构、它的具体原则和规定呈现的基本制度层面的问题，这些问题在法律条文中写的非常明确，这是可以看得见的用文字和相应的结构表述出来的制度安排。

第二，制度背后理念的层面，即贯穿在整个制度建构中的基本理念。慈善法制度安排背后有七大理念，这七个理念体现了慈善法立法方面的一些基本思路、基本定位和战略高度。

第三，整个慈善法不仅仅作为法律制度的建构，作为全面深化改革过程中里程碑性的举措，它实际上更是在推进一种新体制的建构。慈善法的基本理念和制度安排，是试图通过一种全新的立法框架来推进一种新体制的建构。这种新体制的建构，是需要在阅读、在理解的基础上来深入把握的。新体制的建构，未必是通过法律条文非常明确地表述出来的，但通过反复的阅读能够看到法律背后的一个整体思想，即通过慈善法本身来推进一种全新的国家相关关系格局的建构。

新概念与新制度是慈善法的重要创新

慈善法所用的概念、所建构的制度、各种规定从立法上讲都是创新，学习慈善法首先要掌握这些新的概念、新的界定、新的规定、新的制度安排。比如慈善信托是什么？跟公益信托的关系是什么？慈善法规定慈善信托属于公益信托，除了慈善信托之外，还有哪些属于公益信托？比如“管理费用”，在一稿和二稿中都没有提及，最终审定的时候确定了，“使用管理费用”的概念怎么界定它？学法首先就要把握新法中的一些不同用语、不同概念。

学习慈善法更要学习新制度。有些制度以前试点过，在有的地方已经开始实施，但是新法颁布后这些制度可能要做一些调整，所以在一定意义上可以把它理解成一种新的制度。比如慈善组织的登记制度，统一登记制度怎么理解？怎么定位？这个制度怎么建构？现行的社会组织登记社会跟慈善组织统一登记制度有什么区别？这个要重新定义。比如慈善认定制度，慈善法里明确的要求慈善组织在登记的时候要有认定，由登记管理机关认定，认定的标准是什么？认定的程序是什么？认定是不是要有一定的门槛？认定是不是要有一定的周期？是不是要有有效期的问题？类似这样的问题都不是原有制度能够涵盖的，它是新制度。这是具有深化改革意义的。

七个重要新理念把慈善法提高到了一个战略性的高度

慈善法在整个法律体系安排背后有一些重要的理念，我概括为七大理念。应该说这七个理念实际上是在法律起草的过程中达成的广泛共识，这七个共识其实把慈善法提高到一个战略性高度。

大慈善理念。慈善法对慈善的界定没有采用传统慈善的概念，使用的是相对宽泛的概念。在立法过程中，其实一直有两种不同的声音，一种是小慈善即传统慈善，主要针对极端贫困的弱势群体的扶危济困，主要行为主体是少数的富人，主要表现形式是捐赠。慈善法用的概念比传统慈善要大，是一个现代慈善的概念。大慈善结合了中国特殊国情，并没有否定小慈善的概念，而是分成两个层次，特别关注扶危济困的慈善和一般意义上的慈善。这是很有意义的一个探索，是一个很重要的新理念。

组织为主。慈善法法律规范的对象是慈善行为、慈善活动、慈善事业，既然是慈善行为、慈善活动、慈善事业，它的主体应该是社会方方面面，但是该法的一条主线是慈善组织。法律去规制、去促进、去支持的非常重要的主体是慈善组织。现代社会的慈善活动都是以慈善组织为主体开展的，慈善组织才是推动现代慈善事业发展的组织者，是主体。慈善法彰显了以组织为主的理念，这是现代社会组织体系非常核心的一个理念，实际上有组织法和基本法的性质。当然，其它主体也是参与和推动慈善事业的重要力量。

多元主体。慈善的主体是开放的，慈善组织是促进、规制、调整包括支持的主要对象，但同时鼓励企业、鼓励其他的社会力量参与慈善事业，包括各级政府、企事业单位，附则专门强调城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动。慈善事业不拒绝任何主体。慈善法没有用“公民”而是用“自然人”，意味着任何人都可以参与慈善事业，包括犯人、外国人、外国其他宗教主体。在这个意义上讲慈善权甚至要大于公民权，它是更广泛的一种社会权利。

深化改革。十八大提出全面深化改革，处在这个时代的立法一定要努力体现这样一种精神。从慈善法来看，各个方面都体现了深化改革，包括登记体制、概念变革（社会服务机构）、年检、税收等多种制度的安排都考虑往前推进。现行制度怎么去改革、去推进，这样一种很重要的理念体现在慈善法方方面面。

社会向善。慈善法在整个制度安排上体现了一种非常重要的价值取向，即推动社会向善。慈善在任何一个社会都是达成社会最大公约数一个非常重要的社会行动，尤其是处在我们这样一个社会转型期的国家，社会关系相对紧张、社会矛盾张力较大，慈善是比较容易达成共识的。社会向善实际上与社会主义核心价值观紧密相关，社会向善实际上就是社会主义核心价值观的一个具体体现。

规则向严。规格向严是什么概念？是约束性的法，在相当程度上具有硬法性质，它的很多规定是非常明确、是刚性的、是必须执行的。这跟原来最初立法思路有很大不同。原来这个法不叫慈善法，叫慈善事业促进法，促进法是软法，主要是要倡导和推进慈善事业法。现在的新法不完全是这样，不光强调社会向善，很重要的是对向善的行为、向善的过程特别是组织的规范作出了非常明确的规定、取向是严格的。

政府向外。政府向外是什么概念？不是说政府不作为，而是政府做该做的事情，往后退一步。政府不是慈善事业的直接行为者，而是立法、制度安排、相应规则的执行，同时也是监管主体。慈善事业交给社会，政府更主要是发挥立法、执法和监督的作用。

慈善法的七个重要理念，使得这个法真正地站在了历史的高度，我把它叫做里程碑、新时代。这样一种立法格局形成的立法制度安排在一定意义上是具有引领性的。

新体制：慈善法在建构一个全新的国家社会关系一种新体制

慈善法在建构一种全新的国家社会关系新体制，可概括成为：在信息公开、社会监督和慈善大数据基础上，依托互联网平台形成的“国家——社会”的新体制。

慈善法一个贯穿始终的核心刚性要求就是信息公开。以信息公开、社会监督和背后的慈善大数据为基础，实际上是在建构一种全新的体制，这个体制可简述为“政府管控平台、平台监管组织”。关于政府。首先是民政部又不限于民政部，其他各级民政系统也不限于民政系统，也包括其他的政府职能部门，但它体现的是以民政部系统为中心的监管主体。关于平台。在法律条文里明确地讲了有三类平台，一类平台是国务院民政部统一建立的信息平台；第二类平台是国务院民政部指定的信息平台；第三类平台是慈善组织自建网站。关于慈善大数据。无论是自建网站，还是统一平台，背后一定是有慈善大数据支撑。一旦慈善大数据形成后，它的贡献是不可估量的，包括对慈善资源供需的匹配、政府职能的转变、国家社会关系的转型都有巨大意义。相关信息通过平台进入慈善大数据的大池子，在池子里可检索任何一个慈善组织的任何信息。数据实时更新，政府的监管实际上就简单了。关于监管。要明确分工，有些职能可以交给平台进行监管，这些平台可以行使一定的监管职能，比如服务器和一些主业资质的审批、认定等职能要往下沉到平台上。平台代行政府的监管职能。什么事情政府监管？一个是重大事情，一个是违法事情。政府对平台进行管护，平台监管组织。平台监管组织主要是依法，法律规定了哪一条，你必须执行，违反这一条，你就违规了。政府往后退一步，平台下沉一步，直接面对慈善组织和慈善活动，形成一种三个不同层次的监管主体，三个不同层次的行为控制，这是慈善法出台后有可能形成的一种新的监管的体制。

在这种新体制下，国家和社会关系会发生根本变化。原来的国家社会关系是什么呢？直接由政府面对社会组织，监管更多的是行政门槛，通过登记、审批来进行监管。新体制下，门槛管控相当程度上弱化了，管控主要针对行为，行为是靠法律规制，法律规制的重要依据是大数据。通过大数据的分析，不光对过去的行为、当下的行为能够进行监控，甚至对未来的行为都能够作出预期，这样的话，平台对可能出现的问题或者已经出现的问题可以发出信号，一旦严重违规可由政府出面监管。

还有一个很重要的方面是社会监督。社会监督在慈善法有几个不同的视角，我非常推崇的是举报投诉和受理。英国慈善委员会在慈善组织监管中一直强调举报受理机制，举报以后政府才出面，不举报政府不出面。现在慈善法有两个地方讲到举报投诉和受理，这个系统真要发挥作用，一定要靠人民群众。人民群众靠什么？互联网、大数据。信息技术的发展可能使举报成为非常普遍、非常简单的一件事情，问题的关键是政府的应对能力。这么多举报来了以后，能不能受理？这要看平台能不能建立起来，能不能真正发挥作用。当然，慈善法还讲到了媒体监督、行业监督的问题，这都是社会监督很重要的方面。

（2016年5月13日王名教授为民政部机关讲解慈善法，本文据此整理）