滨州市农村低保规范化管理实践与思考

张兆杰　李海涛

滨州市农村低保规范化管理实践与思考

张兆杰李海涛

根据民政部2014年社会服务发展统计公报，截至2014年底，全国城乡低保在保对象7084万人，其中，农村低保对象5207万人，占比73.5%。但是，受当前城乡二元经济结构和农村独特的社会环境等错综复杂的因素制约，农村低保规范化管理较城市低保难度更大，问题更多，错保、漏保、骗保和人情保、关系保等现象更加严重。这些现象虽然只是极少数，却严重损害了群众的合法权益，破坏了党和政府在人民群众中的良好形象。因此，加强农村低保规范化管理，是摆在各级党委政府和民政部门面前的一道难题。

一、农村低保规范化管理中存在的突出问题

与城市低保相比，农村低保规范化管理存在以下几个突出问题。

（一）农村特殊经济环境造成的家庭收入核准难。根据民政部2012年印发的《最低生活保障审核审批办法（试行）》规定，户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件。但是，家庭收入核准却是农村低保对象认定的最大难点。原因在于：一是农村居民工资性收入主要依靠外出打工。由于工作不固定，且一般不与用人单位签订用工协议，不缴纳各类保险，情况较难核实。二是农村居民收入中占较大比重的生产经营性纯收入，多以实物为主，且种类多样，难以货币化衡量。三是农村居民财产性收入、转移支付收入以及债务与债权等较难统计核实。

（二）基层民政能力薄弱，致使乡镇人民政府的申请受理和调查审核等主体作用弱化。根据国务院《社会救助暂行办法》和民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》，户籍所在地乡镇人民政府负责农村低保申请受理和调查审核，村民委员会协助做好有关工作。但是目前，乡镇等基层民政能力的相对薄弱与工作量的剧增成为突出矛盾。虽然《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2012〕45号文件加强和改进最低生活保障工作的实施意见》明确要求，“5万人以下乡镇不少于3人，5万人以上乡镇不少于5人”。但是，即使按照这一标准配备到位，每名工作人员仅服务农村低保对象数量就达到561人。这使乡镇民政办将入户核查等更多职责交给村委会（支部）办理，自身的主体责任出现弱化。而村两委班子人员素质参差不齐、政策不熟悉、个别人员责任意识缺乏，这都在一定程度上影响了农村低保工作的服务水平。

（三）农村独特的社会环境极易造成低保审核有失公平公正。与城市相比，农村有其独特的社会环境：一是人际关系更加紧密复杂，宗族观念较强，个别村两委班子和村民代表的组成本身就是各方妥协的产物，民主评议失去原来的意义，真正困难的家庭过不了民主评议关；二是法律意识淡薄，在个别村官眼里，公开公示等低保审核必备程序形同虚设，有的不公示、假公示或者任意缩短公示时间，个别人甚至拿“吃低保”来换选票；三是随着农村低保保障标准和补助水平的大幅提高，以及医疗、住房、助学和就业等保障政策和低保资格的挂钩，低保资格含金量大幅增加，“吃低保”不再被看作是没有脸面的事情，反而成为家庭能力的象征，相互之间存在攀比心理，竞相通过各种手段骗保。加上，针对性法律制度对骗保惩戒力度较小，也在一定程度上助长了这一不良风气。

综上所述，当前在农村低保规范化管理中存在的根本问题是管理制度与农村实际状况之间的衔接出现问题，需要通过不断的实践和探索去完善。

二、滨州市农村低保规范化管理的探索

2007年，滨州市政府出台《滨州市农村居民最低生活保障暂行办法》，建立农村居民最低生活保障制度（以下简称农村低保）。2012年召开的滨州市十届人大一次会议上，市政府工作报告又提出“民生保障标准向全省东部地区看齐”的目标，并且在农村低保标准中率先实现。截至2015年9月底，全市共有低保人口14.79万，其中，农村低保人口13.23万。农村低保标准达到每人每年3420元，占上年度农村居民平均消费支出的39.31%；人均月补助水平182元，占保障标准的63.86%，在保障农村困难群众基本生活，维护和促进社会和谐稳定中发挥了重要作用。

针对农村低保管理中存在的问题，滨州市以打造“阳光低保”服务品牌为中心，以专项整治活动和长效机制建设为两翼，以基层民政能力建设为保障的规范化管理模式，农村低保规范化管理水平显著提升。在2014年山东省“阳光低保”专项整治考评验收中，滨州市取得99.5分的优异成绩，列全市17市第1名，专项整治经验做法在中央电视台《新闻联播》播出。2015年，滨州市再次代表山东省接受民政部、财政部低保绩效考评，得分列全国第6位，获“优秀”等次。

（一）开展一次专项集中整治。为彻底清除低保管理中不规范行为，自2014年2月份开始，滨州市在全市范围内开展以城乡低保规范化建设为主要内容的“阳光低保”专项行动，被滨州市委确定为全市党的群众路线教育实践活动的“五个专项治理”之一。

一方面，找准问题靶心。为做到情况明、思路清、措施实，滨州市民政局由局党组成员带队，先后两次组成10个工作组，深入10个乡镇、32个村（居）进行调研。工作组随机抽取调研村（居）的所有低保户进行走访，对所调查村（居）的所有低保对象，以及乡镇民政干部、村（居）民政助理员逐一进行问卷调查，对所调查村（居）的普通群众进行5%的抽查。同时，先后两次派出专人，到下辖的阳信县、沾化区调研，总结提炼近年来两县开展低保“回头看”工作的经验做法。对全市2012年以来通过“12349”民政服务热线、“12345”市长电话和群众来信来访中涉及的低保信访进行汇总、梳理、分析，并结合调研当中掌握的情况，形成一个个问题“靶心”，为开展好专项行动提供了政策指导。

另一方面，全面入户复核。按照市、县（区）、乡镇（街道）三级联动，多个部门协同配合的工作思路，推动形成了党委抓总、民政部门牵头、相关部门及广大群众参与的工作格局，对全市9万多户低保对象，做到100%入户复核。各县（区）、各乡镇教育实践活动领导小组抽调辖区内民政、组织、纪委等部门骨干力量组成联合工作组，扎实开展入户复核。各县（区）民政局组织机关全体工作人员，利用周末、节假日时间，采取看证件、看收入、看财产、看形象的“四看”工作法，对全县所有在保对象进行拉网式复核。在入户复核工作中坚持边复核边公示，促进专项行动阳光操作。截至活动结束，全市共入户复核低保对象99138户，退出低保7849户，10318人，占总户数的7.92%。其中，脱贫5886户，7925人，占总户数的5.94%；转入五保135户，150人，占总户数的0.14%；自然减员1362户，1575人，占总户数的1.37%；关系保、人情保466户，668人，占总户数的0.47%。专项整治活动的开展，有效消除了农村低保运行中的不规范现象，重新树立了群众的信心，也有效遏制了部分群众能进不能出、竞相骗保的势头。

（二）建立一套完善工作机制。在前期集中整治的基础上，为保障农村低保长期规范运行，滨州市逐步探索建立了一整套健全完善的工作机制。

“一门受理，协同办理”机制。出台《关于进一步加强城乡低保规范化建设加快建立“一门受理、协同办理”机制的通知》，全市91个乡镇（街道）全部实现“一个窗口、三个规范、四个做到”的工作标准：设立一个受理窗口；规范服务标准、服务内容、服务流程；做到窗口标识明显、救助政策上墙、工作职责上墙、监督电话上墙。这样进一步凸显了乡镇街道人民政府在包括农村低保在内的社会救助工作申请受理和调查核实中的主体责任，避免了村干部对困难家庭救助申请压着不报、拖着不核等问题，畅通了救助渠道。

居民家庭状况核对机制。一是出台《滨州市居民家庭经济状况核对暂行办法》，对困扰农村低保申请救助家庭审核中的收入和财产等内容、标准做出明确说明。如，核对对象家庭中，符合法定劳动年龄的家庭成员，在本地居住、无身体疾病、赡养等特殊原因，不能出示收入证明的，参照当地规定的最低工资标准确定收入；等。外出务工人员不能提供收入证明的，按照务工所在地从事行业的最低工资标准计算收入。从事种植业的农村核对对象，根据土地类别（山区、平原）分类确定种植收入范围，结合实际情况计算其家庭收入。二是市级成立了正科级民政事业单位——滨州市居民家庭经济状况核对指导中心，各县（区）也全部成立专门的核对机构；建立了与公安、人社、工商、税务、住建、住房公积金中心以及银行、保险、证券等多部门联网的核查平台。核对机构只要轻点鼠标，低保申请（在保）对象的户籍、机动车、就业、保险、纳税、住房、公积金以及存款、商业保险、证券等方面的信息便能共享，极大提高了救助申请对象认定的效率和精确度。三是针对农村实际情况，对新申请纳入低保的农村家庭，实行一名乡镇民政办工作人员配一名村级民政助理员的核对模式，这样既能把握政策，也能保证核对的真实性。

低保工作全面公开机制。把政策、流程、申请及已纳入保障范围的低保对象进行全面公开，是接受群众监督，避免暗箱违规操作的有效手段。一是低保专用公示栏实现乡镇、村两级全覆盖。以县（区）为单位按照统一样式、统一材质，安装乡镇公示栏91个，村（居）公示栏5767个。公示内容包括低保政策、办理程序、低保人员名单、举报投诉电话等。其中，低保人员名单清楚标明低保人员所在乡镇、村（居）、姓名、身份证号码和补助金额。对拟新纳入城乡低保的人员名单县（区）、乡（镇）、村（居、社区）公示时间分别不少于7天；对在保城乡低保人员名单进行长期公示。低保公示栏由县（区）、乡（镇）、村（居、社区）指定专人进行管理维护和数据更新，确保了公示内容全面、形式规范、更新及时，实现低保公开透明。二是广泛开展政策宣传。实现两级在地方报纸长期开设低保政策宣传专栏，解读低保政策，回复群众来信来函。同时，针对农村低保群体的实际，制作低保公益宣传片在市县电视台投放，刻录光盘磁带、印制政策明白纸和宣传单，以群众喜闻乐见的形式广泛宣传。三是利用“12349”民政服务热线和民政网站“民政帮您忙”平台，随时受理群众投诉，接受群众监督。

民主评议和经办人员近亲属备案机制。针对农村特定的社会环境和当前家庭收入、财产核对中的偏差，出台《滨州市最低生活保障民主评议办法（试行）》和《村（居）两委干部和低保经办人员近亲属享受低保待遇备案制度》，完善村级民主评议，避免经办人员优亲厚友或无法享受正常低保待遇的现象。在民主评议方面，按照少数服从多数原则，组织不少于7人的党员代表、村民代表，对新申请人员全部进行民政评议，有效避免了“村干部说了算”；对入户核查中有异议、群众举报的在保对象全部进行二次评议，形成有效的纠错机制；将民主评议人员的名单在村级公示栏进行长期公示，加强对评议工作的监督。在近亲属备案方面，全市346名符合低保条件的村两委干部和低保经办人员近亲属，经过备案后，落实了低保政策；组织全市791名民政系统干部职工签订“阳光低保”承诺书，承诺不违规干预低保工作，不违规办理低保，自觉接受组织和社会监督。

（三）夯实一个牢固基础。农村低保工作点多、线长、面广、量大，没有一个稳固的基层基础，没有基层民政能力建设的大发展，就无法实现管理的规范化和长效化。在这一点上，滨州市也进行了积极探索。

乡镇民政办人员全部达标。目前，全市62个乡镇（不含街道）民政办，共有工作人员236人，达到省政府“5万人以下乡镇不少于3人，5万人以上乡镇不少于5人”的要求。同时，邀请民政部政策研究中心、省民政厅社会救助处专家为乡镇民政办工作人员解读政策、专项培训，全面提升工作人员素质。

完善基层民政配套设施。按照“七有”标准改善乡镇民政办工作条件，目前，除专用车辆外，全市各乡镇民政办均有专门服务窗口，有电话、电脑、打印机、影录设备、档案橱。各乡镇“金民工程”系统全部实现与省厅联网运行，低保信息录入及时、准确。全市民政系统投入60余万元，在全省率先实现乡镇民政办网络升级改造，各乡镇民政办工作人员的办公电脑直接接入联通10M公网静态IP光纤网络，进一步提升了服务效能。

5248个村全部设立村级民政助理员。为解决乡镇民政办工作人员不足的难题，滨州市采取政府购买服务的形式在全市5248个村（居）全部设立村级民政助理员，主要负责协助乡镇民政办入户走访、核对调查、公开公示等。村级民政助理员由县（区）民政局统一培训、聘任、考核，并根据村（居）规模和考评成绩发放800～1500元不等的工作补贴，任期三年。

三、对农村低保规范化建设的对策建议

从农村低保管理的实践探索，以及结合国家、省近几年在低保工作中的目标要求来看，当前农村低保管理应该做好以下几方面工作：

（一）建立一套科学合理的指标体系。根据“应保尽保、公平公正、动态管理、统筹兼顾”的低保工作基本原则，制定一套可量化、可操作、可监督、可考评的科学完备的指标体系，是农村低保规范化管理的基础。山东省人民政府在《关于贯彻落实国发〔2012〕45号文件加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（鲁政发〔2013〕23号）中提出，民政部门要会同财政、物价、统计等部门，根据当地恩格尔系数、基本生活费用支出，或者按照上年度农村居民人均生活消费支出的30%测算农村低保标准，并建立低保标准与居民基本生活费用价格指数联动机制，动态、适时调整低保标准。这也是目前山东省各地市确定低保标准的依据。但是，根据恩格尔系数和基本生活费用支出确定低保标准则没有实际模型，缺乏可操作性；根据上年度农村居民人均生活消费支出的30%确定也缺乏一定的理论依据，人为主观因素影响较大，易造成因标准过高导致的滥保，或因低保标准过低导致的不保。因此，国家或省级层面应尽快出台一个科学合理的指标体系，使低保标准符合地方实际，发挥最大效能。

（二）建立一套完善的核查追责机制。针对当前骗保现象较多、惩处力度偏小等问题，国家或省级有关部门应积极推动建立全国或全省范围内的追责机制。在目前清退的基础上，可以通过法律途径对已发低保资金和享受待遇的进行追缴；可以将骗保人的骗保行为纳入个人诚信档案，使骗保者得到应有的惩戒，使意欲骗保者心存畏戒。同时，建立涵盖低保核查、公示、评议、审批各环节的责任清单，对滥用职权、徇私舞弊、优亲厚友、失职渎职的工作人员要联合纪检监察机关依法依纪追究责任。

（三）建立一支社会力量参与的农村低保管理队伍。按照当前减编增效的行政事业单位人员管控的思路，各地能够切实做到 “5万人以下乡镇不少于3人，5万人以上乡镇不少于5人”已经不易，再增加基层民政工作人员对于大部分地方来说已不可行，引入社会力量参与低保管理是一种有效途径。如，采取政府购买服务的形式，聘请第三方具有专业资质机构进行入户核查、收入核对、财产评估等，各级民政机构对第三方服务质量进行抽查评估、发放服务费用。这样既保证了核查质量，也有助于打消群众的疑虑，树立低保公平公正的良好形象。

（四）营造一种自力、互助、诚信的社会氛围。加大低保政策法规的宣传力度。相比五保等其他社会救助制度，低保制度建立较晚，还处于不断完善之中，新的政策法规陆续出台。加强低保政策法规宣传，有利于得到社会的理解和支持，创造良好的工作氛围。加强正确舆论引导。结合社会主义核心价值观宣传教育活动，大力宣传劳动光荣、自食其力、扶老爱幼、友爱互助等社会主义新理念，引导形成良好的社会氛围。

作者单位：（山东省滨州市民政局）