中国国家治理现代化视角下的社会治理模式转型

郭苏建

作者简介：郭苏建，教育部“长江学者”特聘教授、复旦大学社会科学高等研究院副院长、博士生导师，sguo@sfsu.edu。上海，200433



中国国家治理现代化视角下的社会治理模式转型

郭苏建

内容提要十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化，中国学界开始对国家治理模式、国家治理能力、社会治理等理论与实践问题开展了研究和探索。本文通过对治理概念的理论界定和中国现实社会治理模式的考察，阐述了国家治理体系现代化条件下社会治理的实质内涵和发展目标，提出新的“社会治理”的发展趋势就是逐步向以社区组织为主体的、社会自主管理为核心的自治管理模式转型。政府的主要职能不是行政干预和管制，以政府代替社会行动，实行政府包办，而是运用法律、法规、民主协商、社会政策来规范、引导、支持、服务社会自主管理。文章认为，进一步深化政治体制改革和实现政府功能转变，是培育和提升社会治理能力和实现治理模式转型的必要条件。

社会治理社会管控社会管理国家治理现代化

十八届三中全会提出的全面深化改革的重大问题，包括解放和增强社会活力，推进国家治理体系和治理能力的现代化，健全人民民主以及加快形成科学有效的社会治理体系，确保社会既充满活力又和谐有序。十八届四中全会提出了“依法治国”、“依宪治国”目标，把强化权力运行的制约和监督体系，建立立法、行政、司法、守法全方位的法治体系，作为国家治理体系现代化的重要内容。国家治理的实质就是协调和解决社会冲突与矛盾，推动社会良性有序发展，推动民主政治的发展，法治是国家有效发挥其上述治理职能的基础和保障。

治理的概念

任何一个问题的研究总是从一些基本概念的界定开始的。什么是“治理”？治理的概念与统治的概念不同，治理的英文词是governance，词源来自希腊语，κυβερνω[kubernáo]，意思是“steer”(steering a boat操舵、方向盘),即政府发挥掌舵人的作用。所以，“治理”与“政府”(Government)密切相关，即治理实践中扮演“掌舵人”、“协调人”角色。治理的主体，不是单一的，而是多元主体，包括政府，但主要不是政府，而是社会各个阶层的利益主体，即“利益攸关者”，这些利益攸关者包括政府、各类非政府组织、居民等。国家统治强调的是“国家利益”，作为公共权力，它代表整个政治共同体做出对全社会及其成员具有强制性约束力的决定、法律、法规等。现代政府管理或公共管理(public administration)的目标是提高政府效能和服务质量,这与社会治理的目标也有所不同。治理强调的是公共利益，作为社会各利益群体、公共部门和私人部门之间横向的协商、合作、管理、决策机制，做出涉及公共领域某些公共利益的集体决定，其性质是一种社会契约，不是统治、控制、管控的意思。因此，现代社会治理包含了各个公共和私人部门、社会治理机构和组织之间横向的、彼此独立又相互联系的、民主法治基础上的互动关系，政府是其中一个行为者，扮演自己的角色。正如俞可平教授指出的，从维护国家利益走向维护公共利益是人类政治进步的发展趋势。

因此，在治理中，政府只不过是个掌舵人，真正划桨的并不是政府。就像在球场上，裁判员是政府，但是运动员并不是政府。然而，在治理缺失的政治环境里，中国政府现在扮演了双重角色——既是掌舵人，又是运动员。裁判员通过运动员来掌控整个球场，不仅制定规则，而且执行规则。相反，在“治理”这一概念之下，除了政府是行为者之外，社会治理的主体包括其他社会组织，如非政府组织、私营部门、社区、公民及其组织以及其他公共部门。他们之间是一种横向的利益关系，政府与各主体之间具有相对独立性，并非一种行政隶属关系。这种基于民主法治基础之上的协调关系是一种互动的、网状的关系，政府在这当中所起到的作用就是协调者的作用，是一个合作者(partnership)。换句话说，政府的行为不是简单地作出一个决定，让其他行为主体来服从它。行政管控无论怎么创新，在手段上创新也好，在方式上创新也罢，在观念上创新也罢，实际上目的就在于控制、维稳。总之，government和governance的概念有很大差别。

如果从治理的角度来看，在过去二三十年中，西方治理理论有哪些新的发展呢？

1.现代治理理论认为，治理是没有“统治”的治理(governance without government)，强调政府掌舵者的角色，政府是在宏观上引导社会，而不是在管控这个社会(control)。这一理念强调政府需要转变职能，推动社会独立和自治，这就是self-governed或self-government，形成包括公共部门、私营部门、非政府组织、社区等在内的自治组织网络。强调“独立”和“自治”，不仅意味着自治的自由，也意味着自我责任。社会自治表明这些行为者之间，达成一种协作，他们在划桨、在行动，而不是让政府来代替他们来行动。政府对社会要非管制化，从具体社会事务中撤离，并在宏观上掌舵、引导、监督和服务。这就意味着政府应减少直接管制和控制，才能培养社会自治和自主性。治理是由政府和社会自治组织共同参与集体决策的社会管理和协调机制。在现代治理背景下，政府功能是管理和协调这个公共治理网络(managing and coordinating the network)，就是在各个行为者之间搭建公共治理网络，并在民主和法治的基础上管理这个网络。这样一套治理理论翻译为英文就是social governance。但是，在此过程中应该看不到政府的不当干预，也看不到行政管控社会，它通过制定法律、规则、社会政策来调节、引导社会各个行为者有秩序地参与社会政策制定和社会治理。

2.政府的公共管理以及公共服务部门不断地进行市场化。一方面，公共部门引进私营企业的管理方法。原因就是公共服务部门效率低，并易滋生官僚、浪费、腐败等问题。因此，引进私营企业的管理方法来强调角色的定位和责任制，实行我们常说的公司治理cooperate governance。“政府特许”(PPP模式，即public-private partnership)就是一个典型模式，比如，“垃圾焚烧厂”实行PPP模式。另一方面，社会服务(social service)项目开始市场化。政府社会服务项目引进了市场竞争，政府只是做出决定，指导和监督这些社会项目或者公共服务项目，其主要职能是起到掌舵人的作用，强调更多的治理，较少的统治(more governance，less government)。简单来说，就是政府将公共服务项目通过一定的契约方式分包给社会，强调消费者的选择和服务提供者彼此之间的竞争，在竞争当中向消费者提供最优的服务。这样，公共服务提供者的角色开始变化，不仅是政府，还包括通过契约方式承担公共服务职能的私营部门、社会组织、社区等。

3.强调“善治”(good governance)的概念。俞可平教授是中国研究“善治”最著名的学者，他很早就在中央党校等期刊上发表了一系列文章，就“善治”进行了探讨。在西方，good governance涉及以下几个方面制度要素：首先，提供有效的公共服务。其次，要有一个独立和有效的司法审判体系，要有一个可以落实和履行的契约以及履行契约的法律框架。“善治”的实现需要良好的法律基础。第三，要建立独立的公共审计部门和审计制度。公共项目都需要进行严格的审计，这个审计部门不是政府部门，而是依法成立并受到监督的独立审计公司。这样就不会出现政府部门互相包庇的情形，独立审计公司要对这些政府项目、经费或基金进行审计，形成一套严密的监督体系。第四，各级政府部门都要依法办事、尊重法律、尊重公民权利。第五，要有多元的制度结构，而不是一元化的制度结构。最后，就是要有新闻自由，能够有效地监督政府和这些公共服务项目的运行。总之，整个过程要形成这样一套体系，才能真正达到善治。因此，“善治”包含制度、政治和管理三个层面。从制度的层面讨论善治，就是分权化，也可以从政治的层面看，就是民主合法性，还可以从行政的层面看，就是服务型政府。此外，需要强调的是各行为者之间(政府仅仅是行为者之一)要形成横向的协调机制，在协调各个“利益攸关者”之间的相互博弈中寻求利益平衡，达到社会共治。在这一机制中，治理和公共政策是各参与者共同互动的结果，并不是单方面作出的，如果社会的各个组织能够参与社会政策的制定，他们就会自愿服从这样的决定，因为这是他们参与制定的。

比如，业主在小区拥有一处房产，所有的业主可以组成业主委员会，业主委员会召开大会通过一些章程，然后选举出一个理事会，聘请物业管理公司对物业按民主协商通过的章程进行管理。业主们以自愿的方式参与投票，同意维持小区包括建筑等各个方面的干净卫生，政府在这里起到的就是一个规则制定者的角色，其他主体不仅是规则的执行者，还可以一起参加到规则的制定中。这种治理方式的优点在于，可以有效地减少社会冲突，维护社会秩序，而且如果有社会冲突的话，他们能够通过相互之间的协商予以解决。一旦爆发矛盾，矛头便不会指向政府，相反如果政府无所不在、什么都要管，对一切都大包大揽，什么事情都管，又做不好，公民当然会对政府产生意见。

4.各行为者之间的横向协调机制。一是治理和公共政策是各个参与者互动的共同结果，不是政府单方面行动和决策，强调横向协调、共治、分享，而非垂直的上下隶属关系。政府实际上就起到一个collaborator的角色，强调政府就是一个掌舵者，以此来达到共享的目标，而这个共享目标是由各个利益攸关者之间的协调、协商、讨价还价而最后达成一定的协议，或者以协议的方式，或者以规章制度的方式，或者以某种协商形式，或者以某种社会政策的方式出现，各个社会组织之间能够自愿地服从这样一个对各方都有益并为各方接受的规则，当然它也是有法律约束力，违反规则者就会受到惩罚。因此，治理就是对自治组织的横向关系网进行宏观上的掌舵和引导，以达到各自治组织协商达成的共享的目标，增强政府的合法性和治理能力，并增强公民参与的权利，使公民能够在规范的程序中有序地参与集体行动。自治网络组织成员的互动是在由他们自己协商并通过的游戏规则下进行的。由此，他们彼此之间的是基于互利原则，不断调整、协商、协调、互相妥协的动态关系。他们共同解决社会中面临的各种问题、冲突以及应对各种各样的挑战，包括经济、社会、安全和环境等层面的挑战。

从治理理论的发展角度来看，“政府”的作用和功能跟“治理”是不一样的，政府的功能是制定出台政策或相应法规。而治理包含了各个社会治理机构和组织之间横向的、彼此独立又相互联系的、民主法治基础上的关系。这跟政府不是一个概念。全球治理也是这样，它并不是联合国一个机构来做的，对于涉及全球范围的一些重要问题，国家仅仅是一个参与者，还有各种非政府机构在参加治理。诸如政策治理、公共治理、社会治理、社区治理、非政府组织治理、公司治理等等，各种各样不同的治理有不同的主体和参与者。也就是说，社会治理的主体不是政府，而是社会，而公共管理、行政管理的主体是政府。社会治理中政府的主要功能是制定符合法律的行政命令、政策。

下面我拟用一张图表对上述论述做一个小结。表1从不同层面表示国家治理现代化条件下社会治理与传统的社会管控、社会管理的区别主要区别。

表1　社会控制、社会管理与社会治理的区别

中国治理模式转型的根本目标及新型治理模式的特点

党的十八届三中全会把民主和法治加入社会主义核心价值观念，并提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，提出“治理”新概念，而不是“管理”。这并不是简单的词语的变化，而是一个观念的突破性变化，表明习近平总书记的执政新理念。十八届四中全会更进一步提出“依宪治国、依法治国、依法执政”等新理念，标志着习近平时代的开始，一个建设“法治中国”、“法治社会”的新时代的开始。在这个民主法治的基础上推进国家治理体系和治理能力的现代化实践。

那么，中国治理模式转型条件下的“社会治理”的根本目标是什么？这个目标就是要从社会管控(social control)走向民主法治基础上的社会治理(social governance)。现代政府管理或公共管理的目标是提高政府效能和服务质量。社会治理的根本目标和出发点是建立一个开放、自由、民主、公正、平等、和谐的现代社会，使每一个公民(不是少数人)在这样的社会里有充分的自由和权利追求幸福的希望和实现这种希望的机会。社会治理的根本目标和出发点不是“社会控制”或“维稳”，而是鼓励和信任人们群众以及激励其对社会及公共事务的责任感，进而培育人民及社会的公共意识、公民意识，增进公民与社会的公共行为，并提升人民及社会对国家和政府的信任及合作。也就是说,把人民及社会的积极性调动起来，把创新思想、社会活力发挥出来，纳入公共合作的网络内，提升人民群众对党的支持信任与合作来推动公民和社会参与公共事务治理，从而增强国家的治理能力。另一方面，政府依法治国，依靠法律来规范权力运行、公共秩序、社会参与治理，也就是在民主法治基础上建立一整套规范的国家、社会、市场体系，提高国家的治理能力，提供更好的、有效的公共服务，培育和提高社会自治能力，从而达成中国这样一个大国的国家与社会的长治久安。社会治理的根本目标和出发点决定了我们会怎么思考这个问题，怎么提出问题，怎么解决问题，获得什么成果。

治理创新必须放进中国转型社会的时代背景下来理解。我国改革开放30年来发生了“三大转型”：政治上中国共产党从革命党向执政党转型；经济上从传统的计划经济向市场经济转型；社会上，从传统的“社会管控”(social control)向新的“社会治理”(social governance)转型。这就要求我们的党和政府改变传统的“社会管控”的观念和思维方式，改变陈旧的社会管控方式和手段，不断思考和创新社会管理理念、制度和方式，特别是推进社会管理的法制化和规范化，扩大和保障公民参与政治和社会政策制定的知情权、参与权、表达权和监督权。这是社会治理的实质性内容。

在当下中国，我们还处于从“社会管控”到“社会管理”阶段，“治理体系现代化”和“治理”的概念是在党的十八届三中全会上才正式提出来，在我国治理模式上，目前主要还是“政府主导型”的“社会管理”模式为主、市场管理模式、社会自治管理模式为辅，特别是社会自治管理模式最为薄弱。但我认为，新的“社会治理”的发展趋势就是逐步向以社区组织为主体的、社会自主管理为核心的自治管理模式转型。政府的主要职能不是行政干预和管制，以政府代替社会行动，政府包办，而是运用法律、法规、民主协商、社会政策来规范、引导、支持、服务社会自主管理，简单地说，就是靠民主法治，合理和有效地整合社会资源，协调和化解社会各种矛盾、冲突和问题，科学和有效应对社会风险，保障公民的各种合法权益和公民权利即“四权”。

为什么在国家治理体系现代化条件下的中国治理模式转型应该以社会自治模式为目标？在一个现代社会里，社区是社会的细胞和基本单位，自治组织是实现自我管理、自我服务、自我监督、自我教育的主体。因此，在管理主体上，必然要从政府为主体向社会自治主体转变。我们需要认真思考怎样才能建立民主参与机制和程序？怎样建立一个法律体系和规范体系？怎样才能培育良好的市民文化？怎样鼓励和培育市民的自治，让他们之间进行自我管理，自我教育，自我负责？这既是目标，但也必须具有可操作性，就是我们必须付诸在行动上。

当然我们还处于转型阶段，我们还需要兼顾“政府管理社会”和“社会自治管理”，但是只有不断地推进和加强社会治理创新，才会有序地向社会自主管理转化，不能强调社会治理能力差，一放就乱，而不鼓励发展。社会治理能力，就像“市场机制”一样，是需要培育的，但必须给它发展的机会。虽然我们不能一步到位，但是可以像经济改革一样，采取渐进主义方式逐步推进。从改革开放之初的一个经济特区到四个经济特区，再到十四个沿海城市的开放，以及到最后内陆城市全方位开放，中国经历了三十多年的改革发展过程。这样一种在共产党领导下的经济改革，采取的正是长期、有序和渐进的方式。

政府对社会事务的管理，主要是使社会管理规范化、法治化，民主化，从宏观上对社会自治组织进行引导、促进、监督并提供服务，而不是对其设置路障、行政干预、对其实行直接的行政干预，更不应采取革命时期和改革前历次运动的动员方式搞社会管理。政府的宏观管理要转变目标和功能，要以促进社区自治、自我管理为目标，保证社区事务的全部参与者的行为都依法行事。

社会自我管理有利于政府真正转变自己的职能，节约行政管理成本，提高效率，有利于“小政府、大社会”的政府管理体制的形成，有助于政府职能转变，有益于现代治理体系下服务型政府的形成。这也符合党的十七大提出的关于“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的发展方向:“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，……是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。

最后，我国应建立的新型社会治理模式应具有哪些特点？概括起来讲，首先，治理是政府与社会的集体决策，是政府掌舵和引导(“steer”)，而不是政府管控或控制(“control”)社会。其次，治理包含了各个公共治理机构之间和组织之间横向的、彼此独立又相互联系的、民主法治基础上的关系，政府是其中一个行为者。第三，“国家治理体系现代化”必须以实现社会主义民主和法治的政治制度为目标。第四，政府的功能和作用是制定出台政策或相应法规，把社会的功能和作用还给社会，把市场的功能和作用还给市场。第五，各个社会治理机构和组织实现自主管理，即自治，形成社会自治组织网络。最后，政府与社会合作、民主协商、利益协调，共同应对社会、经济、文化、环境、政治生活中存在的各种矛盾和挑战。

1.Besancon,M.,Good Governance Rankings: The Art of Measurement,Boston,MA: World Peace Foundation,2006.

2.Duit,A.,and V.Galaz.“Governance and Complexity: Emerging Issues for Governance Theory”,Governance,21(2008): 311-335.

3.CHardin,G.,Managing the Commons,San Francisco,CA: W.W.Freeman,1977.

4.John,P.,and A.Cole.“Political Leadership in the New Urban Governance”,Local Government Studies,25(1999): 98-115.

5.Ostrom,E.,Governing the Commons: The Evolution on Institutions of Collective Action,Cambridge: Cambridge University Press,1990.

6.Peters,B.G.,The Future of Governing: Four Emerging Models,2nd ed.Lawrence: University Press of Kansas,2003.

7.Peters,B.G.,J.Pierre,E.Sorenson,and J.Torfing,Interactive Governance: Advancing the Paradigm,Oxford: Oxford University Press,2011.

8.Rhodes,R.A.W.“The New Governance: Governance without Government”,Political Studies,44(1996): 652-667.

9.Rosenau,J.N.,and E.O.Czempiel,Governance without Government: Order and Change in World Politics,Cambridge: Cambridge University Press,1992.

10.Rothstein,B.,and J.Toerell.“What is the Quality of Governance: A Theory of Impartial Government Institutions”,Governance,21(2008): 165-190.

11.胡锦涛：《党的十七大工作报告》，人民出版社，2007年。

12.郭苏建：《美国住宅小区的自我管理模式及其对中国的启示》，《现代物业》2008年第1期。

13.习近平：《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，人民出版社，2013年。

14.俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》,《前线》2014年第1期。

15.俞可平：《敬畏民意：中国的民主治理与政治改革》，中央编译出版社，2012年。

16.俞可平：《国家治理评估：中国与世界》，中央编译出版社，2009年。

17.俞可平：《社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石》，《中国特色社会主义研究》2005年第1期。

18.俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

作者简介：郭苏建，教育部“长江学者”特聘教授、复旦大学社会科学高等研究院副院长、博士生导师，sguo@sfsu.edu。上海，200433

〔责任编辑：王婷〕