中国信息资源产业经济政策研究

钱明辉，黎炜祎，林法纲

(1.中国人民大学信息资源管理学院，北京　100872；2.中国人民大学智慧城市研究中心，北京　100872；3.中国人民大学法学院，北京　100872)



中国信息资源产业经济政策研究

钱明辉1，2，黎炜祎1，林法纲3

(1.中国人民大学信息资源管理学院，北京100872；2.中国人民大学智慧城市研究中心，北京100872；3.中国人民大学法学院，北京100872)

本文搜集了1986年以来中央与地方有关部门发布的信息资源产业经济政策文本,并在此基础上进行了定量研究，从政策年度发布数量、主题分布、发布主体、行业类别政策等方面对现行的中央与地方信息资源产业经济政策展开了对比分析，发现存在三方面的问题：中央政府对信息资源产业经济政策的推动性较强，地方政府的发挥空间较大；信息资源产业经济政策大多局限于税收、专项资金等领域，发展基金、信贷支持等方面的经济政策供给不足；信息资源产业经济政策的实施保障有待改善，行业经济政策的针对性和有效性仍需提升，并针对这些问题提出了优化建议。

信息资源产业；经济政策；政策文本分析

1　引言

随着信息化建设的不断发展以及产业优化升级步伐的加快，作为战略性新兴产业的重要组成部分，信息资源产业在中国经济社会发展中的重要价值日益突显。2013年国务院颁布《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，进一步提出信息消费具有良好发展基础和巨大发展潜力，是一项既利当前又利长远、既稳增长又调结构的重要举措。同时，信息资源产业的推陈出新和快速发展，需要中央和地方政府一系列产业政策的支持，特别是更具广泛性和能动性的经济政策，对促进信息资源产业的内部结构优化、形成产业实体与资本支持的良性互动关系有着更加直接的作用和效果。

1986年之后，中央和地方政府颁布了多项与信息资源产业各构成行业密切相关的经济政策，极大地促进了产业的发展进程，但也出现了政策手段较落后、政策与实践脱节、地方和中央政策互动不足、地方政策欠缺创新等问题。因此，如何在分析中央和地方产业政策现状的基础上构建健全有效的信息资源产业经济政策体系，开发切实有效的经济政策工具，形成产业实践与产业政策的良性互动，实现中央和地方政策的优势互补，已成为值得探讨和研究的重大课题。

2　文献回顾

信息资源产业是以信息资源为原料，从事信息形态的产品或服务的生产、加工、传播、提供等活动，并以此创造经济价值的国民经济部门[1]。在关于信息资源产业构成边界的讨论中，不同学者基于各自研究视角分别提出了相应的见解。一些学者提出信息资源产业是以信息内容产品的生产与服务为产业主体行为的产业群体，可分为信息产品生产业、信息数据传输业和信息资源服务业[2]；还有一些学者认为信息资源产业包括数字出版业、数字广播电视业、数字电影业、通信增值服务业、网络游戏业、内容软件业、动漫业、数字学习业、网络广告业、数据处理与数据库业、咨询与调查业等[3]。冯惠玲等则进一步提出信息资源产业包括了研究设计、数字处理、信息出版、传播服务四类行业类别，并将咨询业、调查业、传统广告业、图形设计业、网络/移动视频业、媒体广告制作发行业、应用软件业、数据库业，以及传统和数字图书、报刊、新闻出版业，传统和网络化/数字化/移动广播、电视、电影制作与发行业都纳入信息资源产业范围之内。

可见，中国学术界探讨的信息资源产业的概念与边界与国外学者讨论得较多的“创意产业”、“内容产业”具有较大相似性。创意产业涉及的行业比较多样，如广告营销、广播、电影制作、网络和移动内容、音乐、印刷和电子出版、网络游戏、喷绘、表演艺术、图书馆和博物馆、设计等[4]；内容产业则包括了传统软件、打印、音像和其他信息服务业[5]。还有一些学者则提出“创意内容产业”的概念，指出其是具有文化性、艺术性或娱乐性价值的产品创造和分销活动的集合[6]，包括了音乐和影视制作、广播电视、网络游戏、出版(报纸、书记)和文化空间(博物馆、图书馆)等分行业[7]。本研究认为，信息资源产业的产出是信息形态的产品或服务，产业最终成果的分发、销售和消费应属于信息服务业领域，不应作为信息资源产业领域来加以考量；信息资源产业既包括传统的新闻出版、广播电视等部门，也包括新兴的数字电视、网络内容、手机短信、游戏动漫等部门。因此，信息资源产业核心构成为传统及数字化出版(包含书籍、期刊、杂志、报纸、网页、广告和图形设计及制作)、广播、电视、电影业、软件内容业、数据库业、通信增值服务业、网络游戏业、咨询业等。

有关产业经济政策的专门研究中，高鸿业认为经济政策就是国家或政府为了增进社会经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施，是政府为了达到一定的经济目的而对经济活动有意识的干预[8]。一些学者认为经济政策的工具包括财政政策、货币政策和产业政策[9]，还有一些学者认为应该包括财政政策、货币政策、直接经济管制、经济制度变更[10]。综合学术界的观点，经济政策就是利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观调节等经济杠杆，调整市场环境使其向所需方向发展的政策组合。

3　政策文本选择与分析维度确定

本研究所搜集的信息资源产业经济政策文本均来源于2015年9月1日前公开的数据资料。

3.1政策文本的选择及其分布

基于对信息资源产业构成边界的认识，本研究按照产业和产业构成行业两个层面展开政策文本的搜集。在产业层面将“文化产业”“创意产业”“文化创意产业”“数字产业”“数字内容产业”“信息产业”六个关键词纳入搜索范围；在产业构成行业层面将信息资源产业主要构成行业分为“动漫”“影视/电影”“广播”“电视”“网游”“音像”“电子出版”“数据库”“通信内容”九类行业，同时考虑到中央和地方政府对信息资源产业行业形态和行业名称界定上的多样性，将“视频”“电子书”“手机报”等名词纳入搜索范围之内。本研究中讨论的产业经济政策主要包括财政政策以及与资本相关的投融资政策两类，主要从设立专项资金、设立发展基金、产业投融资政策、信贷支持、税收政策、外汇管理政策等进行经济政策文本的主题选择。

在对初步搜集的367份政策文本进行筛选后(筛选标准包括：剔除与信息资源产业不具备较强关联度的政策文本、确保政策文本不重复、政策文本中须有直接表示产业经济政策的具体措施和内容)，获得政策文本183份。

3.2分析维度的确定

本研究从以下四个维度进行政策文本的统计分析，以期对信息资源产业经济政策获得比较全面的了解。

(1)政策文本的年度发布数量分析。鉴于1986年之前中国没有此类政策出台，这方面的分析从1986年开始，分为四组，相应的分析单元为：“1986—1991”“1992—1998”“1999—2005”“2006—2015”。

(2)政策文本的主题分布分析。本研究将“政策主题分布”维度的分析单元设定为：“专项资金”“设立发展基金”“产业投融资政策”“信贷支持”“税收政策”“外汇管理政策”六类。

(3)政策文本的发布主体分析。本研究将“政策发布主体”维度的分析单元设定为：“国务院”“国务院办公厅”“国务院组成部门”“国务院直属机构”“国务院其他下属机构”“省级人大及其常委会”“省级政府”“省级机构”“较大的市”“较大的市级机构”。

(4)政策文本的行业分类分析。首先，对以信息资源产业、文化产业、创意产业、文化创意产业、数字产业、数字内容产业、信息产业这七大类产业搜集到的政策文本进行量化分析；其次，针对行业构成的政策文本进行梳理，包括“动漫”“影视/电影”“广播”“电视”“网游”“音像”“电子出版”“数据库”“通信内容”九类行业。

4　政策文本的定量分析

为了研究的便利和科学，本研究针对具体的经济政策主题设置了不同的分析单元编码表，包含了产业行业构成类别、编号、文件名、文号、发布单位、是否联合发文、效力级别、发布时间、实施时间等。

4.1政策文本的年度发布数量

中国对信息资源产业及其相关产业、构成行业的认识经历了较长的发展过程。从政策本文搜索的结果来看，改革开放初期，信息资源在国民经济发展中的重要作用没有凸显，1986年之前没有出台与信息资源产业密切相关的经济政策，政府部门有关政策主要还是侧重于相关的制造业，如电视设备生产、影视基础设施建设等方面。进入21世纪以来文件数目呈现快速增长趋势，从1999年前的26件发展到之后的157件，2006年之后中央发布的相关政策数量有所减少，地方层面发文速度和数量也趋于平稳，如图1所示。

图1　中央和地方现行信息资源产业经济政策年度分布统计折线图

比较中央和地方政府出台的产业经济政策，可以发现以下特点：第一，产业经济政策的颁布主体是中央政府部门机构和地方政府；第二，信息资源产业经济政策的中央部门机构带动性较强，2000年之前的大多数政策均是在中央部门层面颁布，中央部门和地方政府的文件出台频次呈现正相关关系，且从出台时间和政策内容上看，都显示了部门文件具有较强引领性的特征；第三，地方政府在推出产业经济政策方面的积极性和主动性日益增强，1999年之前的政策以中央文件为主，进入21世纪之后，地方政府在出台规模上明显超出中央。

4.2政策文本的主题分布

本研究对信息资源产业专项资金政策、发展基金政策、投融资政策、信贷政策、税收政策、外汇管理政策的主题颁布的年度情况进行了统计分析，如表1所示。

从政策主题年度分析的统计结果可以发现，1991年之前出台的信息资源产业经济政策主要集中在中央政府层面，出台的6件经济政策中5件与税收政策相关，另一件是有关信息资源产业专项资金的规定。从1999年开始，中央和地方政府出台信息资源产业经济政策在数量规模上有了较大增长，除了税收政策密集出台之外，中央和地方政府开始尝试通过产业投融资政策来实现对产业发展的扶持。1999—2005年，中央政府层面的信息资源产业税收政策有36件。2006—2015年税收政策数量有所下降，而投融资政策得到了较广泛的应用，一定程度上显示了地方管理机构对产业资本支持的重视以及在产业扶持理念上的转变。当然，地方政府运用最多、自主性最强的还是专项资金政策，目前相关政策已有15件，成为仅次于税收政策的第二大广泛运用的经济政策工具。

表1　信息资源产业经济政策主题年度分布统计

4.3政策文本的发布主体

当前，信息资源产业经济政策的发布主体是以国务院组成部门、国务院直属机构、省级政府部门机构三者为主，国务院、国务院办公厅以及省级政府发文相对较少。可见，在政策发布主体方面，部门主导的色彩比较浓重，现有的政策文本大多是不同部门基于自身职能发布，旨在从一些具体领域来加强对产业的支持、扶植或者调控的力度。

表2　信息资源产业经济政策发布主体统计

在信息资源产业经济政策的发布主体中，在效力级别上属于行政法规的政策有41篇，属于部门规章的有88篇，如表2所示。相关的地方政府及其机构分布较为广泛，1992—1998年，北京、浙江、江苏分别出台税收政策方面的地方文件。1999年之后，地方政府相关产业政策出台频次加强，并且政策主题不再局限于税收政策，在专项资金政策、投融资政策等方面有所强化。在效力级别上，地方政府规章共有12篇，地方规范性文件共有104篇。从效力级别角度可以看出，效力级别高的政策文件虽然相对较少，但是相应的涉及具体实践和规范的部门规章与地方规范性文件数量级相对较高，对实践中的指导规范性较强。

信息资源产业涉及多个构成行业，对跨部门、跨区域、跨级别的政府间合作要求较高。现行的183件政策文本中，有33件属于联合发文。从联合发文的主体来看，主要以中央机构之间的联合发文为主，地方政府机构之间联合发文有9件，如表3所示。值得注意的是，信息资源产业经济政策的联合发文中，一些政策还涉及到了银行等非政府部门，如前文提到的广发影字[1991]13号文件。可见，建立政府与金融机构、基金机构的合作模式，鼓励社会资本向信息资源产业的投入，在满足产业资本需求上具有较大的实践意义。

另外，在目前33件联合发文中，21件中央机构之间的联合发文都是有关产业税收政策的，9件地方政府机构之间联合发文中有8件是关于产业专项资金政策的。而中央机构和地方政府、中央机构和地方机构、地方政府之间、地方政府和地方机构等，尚没有联合发布的政策文本。

4.4政策文本的行业分类

中央和地方政府信息资源产业经济政策的行业分类情况基本一致，如表4所示。针对信息资源产业构成行业的经济政策主要集中在通信内容、电视业两类上，且税收政策占了绝大部分，涉及新兴信息资源产业如动漫业、网游业的政策很少，体现了信息资源产业经济政策以税收政策为主、以产业大类调整为主的特征。

表3　信息资源产业经济政策联合发文统计

表4　信息资源产业经济政策行业分类统计

续表

5　结论与建议

对政策文本的统计和分析表明，随着信息资源产业在国民经济中的重要作用日益凸显，中国政府正逐步加强对产业经济政策工具的开发和利用以支持其发展，但同时也表现出一些问题。

第一，有关信息资源产业经济政策的发布，中央政府应进一步增加推动性，地方政府应进一步发挥积极性和主动性。

从文件发布主体来看，中央主导和推动是产业经济政策出台的主要力量，地方政府信息资源产业经济政策自主空间上并不大，大多都是在中央政策的推动和引领下制定具体的实施标准。因此，政策如何因地制宜、如何发挥地方政府在发挥经济政策支持力度上的自主性就显得尤为重要。从发布政策的效力级别上可以看出，目前针对信息资源产业经济政策的国家层面政策以行政法规和部门规章为主，缺乏法律文件，地方层面的地方性司法文件也存在欠缺的问题。

为此，需要中央在法律和行政法规层面上进一步进行规范，明确信息资源产业的整体发展方向，在保证中央政策指导性、引领性作用的前提下，进一步重视中央政策与地方政策的良性互动，同时注重发挥地方政府处于产业发展前线的优势，促进地方政府探索产业发展规律、总结产业发展经验的积极性和主动性，鼓励地方政府积极探索。

第二，信息资源产业经济政策过于局限，部分经济政策供给不足

从搜集到的政策文本来看，不论是中央出台还是地方出台信息资源产业经济政策，政策调控面都较为狭窄，均以税收和专项资金政策为主。中央层面发布的经济政策中，税收政策、专项资金政策分别占到了政策文本总数的89%和5.4%，而在地方政府政策中相应的比例为68%和16.5%。因此，有必要拓展信息资源产业经济政策空间，积极开发有效配合、协同作用的多样性经济政策体系。虽然对于存在数字鸿沟问题的落后地区来说，突出的税收政策在支持产业发展上依然具有可施展空间，但从长远来看，信息资源产业的发展还需要注重发挥产业资本市场的巨大效力，其他金融政策和财政政策也需要陆续发布，补充目前主要以税收政策为主的政策缺陷。

第三，信息资源产业经济政策实施保障亟待加强，现行政策在针对性与有效性上仍需提升以专项资金为例，在资金支持上中央出台了相关政策文本，地方政府对之细化的同时大都扩大了专项资金的资助范围，但却缺乏较为具体的操作程序，对于政策实施的监督、政策对象使用资金情况的核查等都没有到位。另外，信息资源产业经济政策大部分都是集中在大类行业如文化产业之中，在具体的行业领域，经济政策集中在诸如通信内容、电视电影等传统行业，对于一些具有较大市场前景和辐射力的新兴行业，相关的政策支持严重不足。

对此，在政策发布中，应增加具有实际操作程序内容的规范性文件，地方政府也应结合地域实际需求，明确操作程序，并进一步完善政策落实过程中的监管措施。产业经济政策的效果需要建立在严格的审查、批准、执行、监督等机制基础上，并且需要细化具体的操作手段。

从国内外的产业发展实践来看，经济政策的有效性、及时性直接决定了产业的发展水平和发展前景。政策文本的分析表明，当前中国信息资源产业经济政策是以税收政策为主、投融资政策和专项资金政策为补充的政策体系，政策的创新和应用空间还有待进一步拓展。为此，需要积极推动信息资源产业经济政策创新，完善政策保障机制，扩大公共财政覆盖范围，形成集企业自主、政府支持、社会参与在内的金融支持格局。

[1]冯惠玲，杨红艳.信息资源产业内涵及其与相关产业的关系探究[J].情报资料工作，2011(2):10-14.

韩芸.信息资源产业及其在我国的发展策略[J].中国图书馆学报，2006，32(6):41-44.

赖茂生，闫慧，龙健.论信息资源产业及其范畴[J].情报科学，2008，26(4):481-485.

MARCUS Carmen.The future of creative industries：implications for research policy[R].Foresighting Europe newsletter，April 2005(EUR 21471).

WONGPoh-Kam.Leveraging the global information revolution for economic development：Singapore’s evolving information industry strategy[J].Information systems research，1998，9(4)：323-341.

ABADIE Fabienne，FRIEDEWALD Michael，WEBER Matthias.Adaptive foresight in the creative content industries：anticipating value chain transformations and need for policy action[J].Science & public policy，2010，37(1):19-30.

JUAN Mateos-Garcia，GEUNA Aldo，STEINMUELLER W Edward.The future evolution of the creative content industries：three discussion papers[R].Luxembourg：Oofice for official publications of the European communities(scientific and technical research series，EUR 23633 EN)，2008.

高鸿业.西方经济学[M].4版.北京：中国人民大学出版社，2007.

陈振明.政策科学—公共政策分析导论[M].2版.北京：中国人民大学出版社，2003.

[10]严强.公共政策学[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

(责任编辑沈蓉)

Study on Chinese Economic Policies of Information Resource Industry

Qian Minghui1,2，Li Weiyi1,Lin Fagang3

(1.School of Information Resource Management，Renmin University of China，Beijing 100872，China;2.Smart City Research Center,Renmin University of China,Beijing 100872,China;3.Law School,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Economic policies play significant roles on the Information Resource Industry(IRI).This paper lists effective economic policies of IRI promoted by central and local government of China after 1986，and analyzes these policies from four dimensions，that is，annual amount，subjects referred，government factor and industry style.Then，this paper points out three problems existing in IRI economic policies：the central government is more aggressive in policy-promoting，and the local government still has more policy place；the majority of IRI economic policies is limited on taxes and capital expenditure，the development funds，credit support and other aspects evidently weak；the implementation，relevance and effectiveness of the policies needs to be improved.The paper also gives some proposal to improve IRI economic policies.

Information resources industry；Economic policy；Policy text analysis

国家自然科学基金资助项目“我国信息资源产业发展政策及管理研究”(71133006),中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目“信息资源产业结构影响因素的作用机理及其管理政策研究”(12XNQ050)，中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果“基于大数据的智慧城市服务关键技术研究及典型应用”(15XNLQ08)。

2015-10-28

钱明辉(1980-)，男，浙江宁海人，中国人民大学信息资源管理学院副教授、博士生导师；研究方向：信息资源产业、品牌管理、智慧城市。

F832.0

A