中美欧有机农业对比研究

唐　轲，周　易

(1 中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京　100081； 2中国农业大学人文与发展学院，北京　100193)



中美欧有机农业对比研究

唐轲1，周易2

(1中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081；2中国农业大学人文与发展学院，北京100193)

从有机农业生产、有机食品消费、有机农业相关法律法规以及政策支持来对比美国、欧洲和中国的有机农业发展差距，通过借鉴欧美发达国家的有机农业发展经验，旨在为中国有机农业的发展指明方向。

有机农业；生产；消费；保障体系

回顾世界农业的发展历程，大致可分为原始农业、传统农业和现代农业三个发展阶段。现代农业成为当今农业生产方式的主流，它包括都市型现代农业、生态农业、有机农业、精确农业、可持续农业、信息农业、绿色农业等。在众多现代农业的形态中，有机农业有效地兼顾了环境效益、经济效益和社会效益，得以在世界各国(尤其是发展中国家)迅速发展。2000年，我国有机农业进入了规范快速发展时期，为了用不到世界9%的耕地来养活占世界20%的人口，通过对自然资源的过度利用(即高强度的掠夺式生产经营和长期巨量的化肥投入)而实现了粮食产量的持续增长，导致土壤板结退化、中低产田大量产生、水体污染进一步加剧等一系列生态、环境与可持续发展问题。根据第一次全国污染源普查资料，我国主要污染物排放量中，农业生产(含禽畜养殖业、水产养殖业与种植业)排放的主要污染物量，已远超过工业与生活源，成为污染源之首。因此，在我国开展有机农业，不但可以解决粮食的生产问题，还可以解决农业可持续发展问题。

在西方学者的论著中，有机农业常被誉为聚焦于政治地域化的关注食品安全、土地利用和公平正义的“新”环保主义的一个新领域[1]。有机农业是指按照有机农业生产标准，在生产中不采用基因工程技术获得的生物和产物，不使用化学合成的农药、化肥、生长调节剂、饲料添加剂等物质，遵循自然规律和生态学原理，协调种植业和养殖业的平衡，采用一系列可持续发展的农业技术，维持持续稳定的农业生产体系的一种生产方式[2]。从有机农业的特点来看，有机农业与传统农业相比，更强调农业生物的自然生长；减少不可再生资源的消耗；具有技术安全、生态环境安全和食品安全的特性；并且可以有效降低生产成本，提高经济效益[3]。

有机农业(农业领域最高标准的生产模式)在国外已经发展多年，在生产经营、销售渠道、认证体系和监管制度等方面相对比较成熟，而我国的有机农业发展较晚，在有机农业的生产推广、国内消费市场的培育和保障体系的建立等方面都与欧美发达国家存在一定的差距。针对有机农业在我国发展中存在的一系列问题，有必要全面了解欧洲和美国的有机农业发展概况，并在此基础上，通过从理论上对欧美发展有机农业的先进经验的学习和总结，从而科学指导我国有机农业的发展。因此，本文着重对比中国、美国和欧洲的有机农业发展概况，从而为我国的有机农业的健康发展提供一些启示，以供借鉴。

1　中美欧有机农业的生产对比

欧洲的有机农业开展较早，已经经历了70～80年[4]。近10年，欧洲有机农业的土地面积呈现快速增长的趋势(图1)。2001年欧盟国家的有机农业土地面积为540万hm2，2011年欧盟国家有机农业土地面积达到1 060万hm2，相比增加了96.3%，年均增长率为6.98%。欧洲从早期起为保护土地、环境的和原生态的发展而积极推广有机农业[5]，在客观上为欧洲有机农业的生产奠定了良好的基础。

与欧洲相比，美国的有机农业开展较晚。从美国有机农业的生产来看，自1980年以来，美国有机农作物的供应才迎来了爆炸性的增长[6]。2001年美国有机农业土地面积为93.1万hm2，2011年美国的有机土地面积为194万hm2(图1)，增加了108.38%，年均增长率为7.62%，呈稳定增长的趋势。其直接原因是公众和政府对现代化常规农业的深刻反思，以及普通民众对有机农业的认可和支持。

中国有机农业生产发展具有起步晚、起点低、发展迅猛的几个主要特点。中国有机农业的发展主要是在2000年以后，从2002年的23.2万hm2迅速增加到2011年的190万hm2，相比增长了7倍还多，年均增长率达26.32%(图1)。但我国的有机农业生产在2005、2006年达到一个峰值(230万hm2)以后开始出现大幅度的下降，还有后开始小幅回升，目前的生产基本上维持在190万hm2左右的水平。出现这一趋势的主要原因是随着中国加入WTO和中国居民人均收入的提高等综合因素的影响，使得中国有机食品的生产从2004年起出现较大幅度的上升，但在2006年出现了较大幅度的下降。由于中国于2005年颁布了有机产品国家标准《GB/T19630有机产品》，同时出台了管理有机认证市场的法律法规，由于新的认证标准的提高使得一部分原本符合有机生产标准的企业或个人退出了市场，从此中国有机农业的发展开始和国际接轨，中国的有机产业走向规范化发展道路。

图1　中美欧有机农业土地面积　　数据来源：中国有机农业面积：FBIL&IFOAM survey 2011；欧洲有机农业面积：Nic Lampkin，FIBL，2000—2013；美国有机农业面积：USDA，economic service，based on information from USD-accredited state and private organic certifiers

2　中美欧有机农业的消费对比

一直以来，欧洲的有机农业在世界上都处于领先地位，同时欧洲的有机食品消费市场发展较快。2001年欧洲有机食品人均销售额为155.61元，2011年达到382.65元，相比增加了146%，年均增长9.41%(图2)，呈稳步增长的趋势。由于近年来欧洲各国大面积生产有机农产品，同时消费者对有机食品的认知不断加强，欧洲有机食品的消费额得以稳速增长。

美国的有机农业从1990年起，进入了持续增长的阶段。2001年美国有机食品人均销售额为232.34元，2011年有机食品的人均销售额为607.2元，相比增加了161%，年均增长10.08%。在美国几乎所有的超市、连锁店都出售有机食品，2011年美国食品市场上有机食品占有率高达58%。美国的有机食品的消费额呈显著增长趋势的主要原因是美国的有机农场多为中小农场，农贸市场已发展为有机食品的重要销售渠道，有效促进了有机食品的销售。同时，投入价格上涨导致消费物价上涨，消费者对便利型产品的需求增加也加速了有机食品销售额的增长。

从2000年起，中国有机行业开始聚焦国内市场，国内市场开始稳步增长。2003年中国有机食品的人均销售额为0.23元，2011年中国有机食品的人均销售额为59.39元，相比增加了257倍，年均增长达100.22%(图2)。2010年前有机食品销售额呈缓慢发展的态势，2011年有了显著的提高，表明中国的有机农业已经由出口导向变为国内市场导向。虽然2011年我国有机食品销售额达到历年最高，但 2011年我国的有机食品销售额占全球市场的0.8%，占国内总的食品市场销售额1.01%，低于欧美有机食品销售额所占比例的平均水平。

图2　中美欧有机食品人均销售额　　数据来源：中国有机食品销售额：南京国环有机产品认证中心和全球有机农业统计年鉴；欧洲有机食品销售额：FIBL—AMI survey 2013；美国有机食品销售额：Organic Trade Associations 2011

3　中美欧有机农业的法律法规和政策支持对比

3.1欧洲有关有机农业的法律法规和政策支持

20世纪90年代后，实施可持续发展战略得到全球的共同响应，可持续农业的地位得到确立，有机农业作为可持续农业发展的一种实践形式，进入一个蓬勃发展的新时期。在此背景下，20世纪90年代中期起，欧洲各国为推动有机农业的发展，开始根据IFOAM的基本标准制定有机农业的法规。1991年，欧盟公布了有机生产和有机产品标签的理事条例 (EEC) No 2092/91。自1993年起，欧盟各国开始实施欧盟法规，以规范有机生产，并保护消费者及有机生产者的利益。2007年，欧盟有机农业产业的发展达到高峰，欧盟先后出台了三部法律，即有机生产和有机产品标签的理事条例(EC) No 834/2007、委员会条例(EC) No 889/208和(EC) No 1235/2008。2009年1月，欧洲新的委员会监管条例(EC)正式实施。新的有机条例将帮助消费者更容易识别有机产品，可以对有机产品提供更好的保障，并促进有机农业的规范发展。

在政府政策支持方面，为了保护有机农业持续稳定的发展，鼓励更多的农民加入有机农业体系，欧盟各国针对各自农业的特点和发展状况采取一系列有效的政策支持。如德国于1989年引进了有机农业的支持，有机农场从此得到政府的财政支助，即一般政府每年给农民予以一定的补贴；对有机营销的企业，政府在其开张时予以适当补贴；各类有机农业协会开展专业咨询活动时，政府按活动经费的50%予以财政补贴。从20世纪90年代初期起，政府支持在欧盟农业环境项目中得到一致认可，这种支持延续到所有欧盟国家。此外，2005年，欧盟委员会通过了有机食品和农业的欧洲行动计划，该计划提出在即信息与促进、通过农村发展计划提供财政支持和改进标准等三个领域来推进欧洲有机农业的发展。

欧洲政府不但有完善的政策支持体系，同时也重视对有机农业进行多元化补贴，它有系统规范的实施系统且补贴数额较多。具体而言，在直接收入补贴中，欧盟实施脱钩的补贴方式对具体的农产品进行补贴，即把不同市场、不同组织的大部分补贴纳入到单一(脱钩)市场的支付体系中去，在统筹规划下再分别划分，从而扩大了农产品的补贴范围；在农业环境补贴中，欧盟提出农业环境服务支付政策(AEPS)，标志着对于生产者的补贴从直接产品支付向农业生产与环境保护相结合的方向发展；在出口补贴中，欧盟是全球最大的出口补贴使用者，在全部的WTO成员的承诺额中欧盟的承诺额占接近70%。这在一定程度上保障了欧洲有机农业的行业活力，增强了有机生产者的生产决心及消费者的消费信心。

3.2美国有关有机农业的法律法规和政策支持

2000年以后，美国的有机农业进入了快速发展阶段，有机农业的重要作用更加显著。经过多年有机农业的政策探索和发展，美国的有机农业已经具备了完善的监管体系，先进的网络信息管理保障了政府对有机产品的生产和加工实施有效的监管。为有机食品生产的检查监督机构，美国农业部和认证机构对已通过认证的农场或企业实行年审制，检查之前农场或企业必须向认证机构提供最新的资料信息。对于生产者不按标准规定生产的行为和禁用物质残留存在等从源头上进行深入调查，从而提出相应的处理措施。因此，美国有机农业的先进监管体系是对美国有机生产加工的全过程进行质量控制。

在法律法规方面，美国同欧洲一样，都把解决环境负荷、更好地保护生态环境等放在第一位，十分重视有机农业的立法。美国加州于1990年率先制定了有机食品法案，该法案建立了一个合法的有机种植技术的基线定义。然而该法案不需要有机实践的检查和核实，只有在证实违反的情况下才执行[7]。随着法案的进一步修改和完善，美国农业部的农业市场服务司于2002年制定并实施了美国有机农业条例(NOP)，它可以帮助认证者和生产者使规则说明标准化，并且有效地推动了美国有机农业的产业化发展。目前，NOP对所有获得由美国农业部认可的认证机构认证的公司提供了一个可供研究的数据，并可通过如公司名称、认证机构、认证数量等关键词语进行搜索。

在政策支持方面，有机农业作为一种新兴产业，为更好地支持有机农业和组织推广有机农业模式，美国采取相应的政策支持有机农业的发展。为了促进有机农业的产业化发展，美国国会于1990年通过了有机食品生产议案(OFPA)。2001年，国会在农业拨款法案中拨款63.9万美元用于资质认定；2002年，联邦植物保险法案授权拨款100万美元，用于15个州农业部门支付小型有机食品生产和加工业者认定的费用。此外，2002年农业法案为支持有机计划的落实还提供启动补助经费，授权农业部持续为申请有机食品认证业者承担申请费用，直至2007年，又从商品信用公司(CCC)调拨500万美元建立国家有机食品资质认定费用分摊计划。美国《2008年农业法》进一步加大了政府对有机农业的支持力度，强调了有机农业存在很大的潜在环保效益，并规定要通过美国农业部“自然保护计划”对农民转向有机生产提供财政支持。针对有机产品供应短缺的问题，美国国会同意增加拨款用于实施有机农业研究、技术支持和“认证费用共担计划”。该法规定用于促进有机农业发展的支出为l.05亿美元，比2002年的新农业法规定的支出增长了4倍。总体而言，美国政府对有机农业生产的各项支持政策与欧洲国家的出发点基本一致。近些年，已经有8个美国农业机构开始和扩大有机农业项目，包括：农产品销售局、农业科学研究院、美国农业部经济研究所等。这些农业机构对有机农业的公共政策的支持，使得美国有机农业发展具备良好的政策效应，并凸显公共部门在有机农业中的潜在作用，从而促使有机行业、政府和大学联合工作来支持有机农产品的生产和销售[8]。但与欧洲的政策支持略有差异的是美国更重视有机农业的金融政策支持，即提供有机农业信贷优惠，实施支持价格；加强对有机农业信贷的支持力度；提高有机农业风险保护力度等。这些政策支持在无形中降低了农业投入成本，稳定了有机农业的生产，吸引了越来越多的农户进入有机农业生产，保护了不可再生资源，并且在大宗农产品价格下降的情况下提高了农场收入。

3.3中国有关有机农业的法律法规和政策支持

中国的有机农业经历了起步、探索和发展的过程，于2001年正式进入规范发展时期。从时间来看，中国有机农业的发展要滞后于欧美等发达国家。从实践情况来看，中国有机农业在推广中出现了许多问题，如个别企业违规使用农药、抗生素、滥用投入物质，伪造、冒用或者超期、超范围、不按要求使用认证标志，不规范使用有机产品标识标注，获证产品追溯体系不健全；个别认证机构把关不严，认证门槛较低，未严格依据认证规则和程序进行认证，对获证企业缺乏有效的后续监管措施等。因此，需要合理的法律依据和更加科学合理的有机认证制度。

在法律法规方面，1995年，国家环保局公布了《有机食品标签管理规则》。2001年，国家环保局公布了有机食品认证和管理措施。2003年，中国合格评定国家认可委员会发布了认证有机农业生产和加工的《有机认证者鉴定基本要求》。2005年，有机标准即《中华人民共和国有机产品国家标准》(GB/T 19630.1～19630.4-2005)生效。其两个最重要的规程是有机产品认证管理的监管措施和有机产品认证的实施规则。自2011年起，我国陆续修订和完善了《有机产品》国家标准和《有机产品认证实施规则》，并于2012年1月发布《有机产品认证目录》。2013年11月，新《有机产品认证管理办法》正式发布，确立了我国四位一体的统一的有机产品认证制度的建立，即实行统一的认证目录、统一的标准和认证实施规则、统一的认证标志，将对规范有机产品认证活动、提高有机产品质量、保护消费者合法权益、促进生态环境保护和可持续发展发挥积极作用。

在政策支持方面，中国的有机农业较欧美发达国家还存在一定的差距。欧洲向来重视对有机农业补贴，美国也将有机农业补贴的规定写入了有机食品法案。目前，我国还没有出台明确的补贴政策，对有机农业的补贴的力度较小，且没有形成完善的有机农业保障体系。中国有机农业的保障措施具体可为：资金直接补贴(占扶持政策的80%)，政府直接拿出专项资金对进行有机农业生产的企业、组织和农户的生产资料投入和认证费用进行补贴；技术支持(10%)，即由政府牵头，投入专项资金来组织区域性的有机农业的规划、培训、咨询以及技术推广等基础投入，建立高标准的有机农业基地；金融政策导向，即政府对于进行有机生产的企业、组织和个人在配套基建、贷款和税收方面给予政策倾斜，鼓励和支持企业、组织和个人开展有机生产；官员绩效考核，即政府将地方有机农业发展的情况纳入到地方的政绩考核中，强化地方政府对有机农业的重视程度，从而有力引导各地有机农业的发展[9]。

4　结论与启示

从国外有机农业的起源和发展来看，发达国家的有机农业历史悠久，并各自进入成熟的规范发展进程。以欧洲、美国和日本为代表的发达国家，由于其消费者对有机农业的科学认知、国家对有机农业的高度重视、政府对有机农业多方面的补贴政策和完善的监管体系等，使这些发达国家的有机农业的生产和销售维持在稳定的增长状态。通过这些发达国家开始和发展有机农业的实际情况，我们看到了发达国家在推动世界有机农业有序发展中的重要作用，但更关键的是我们要借鉴这些发达国家有机农业的发展经验，以此来解决好如下我国有机农业发展中存在的问题。

4.1加强政府对有机农业的支持

欧洲和美国通过对发展有机农业出台相关的支持政策，不断加强对有机农业的补贴，吸引了更多的生产者从事有机农业。由于转向有机农业生产最主要的动因是有机农产品可以获取更高的市场价格，从而增加生产者收入[10-12]。因此，我国要想持续发展有机农业，必须为常规农业生产向有机农业生产转换提供政策扶持。具体而言，就是把有限的财政支农资金用于关键环节的扶持和共性生产技术研发的补贴，诱导有机农产品生产形成自我发展的良性循环机制，并对宣传推广、技术创新、知识培训、品牌创建等方面给予必要的扶持，以降低有机农产品生产的风险[13]。

4.2完善有机农产品监管体系和法律法规

有机农业和有机农产品的生产涉及符合国际上有机农产品生产、经营、管理以及市场运行的标准和规则的制度体系建设和立法问题，在这方面中国较欧美发达国家还存在一定的差距。就监管体系而言，美国已经实现了先进的信息化网络管理，而我国的监管体系还处于起步阶段，技术不够先进、制度也不够成熟。我国在立法方面虽然在一定程度上参照了发达国家的模式，尤其是近年来不断修改的有机生产、管理和认证标准，2011年新的《有机产品》国家标准发布、2013年新《有机产品认证管理办法》发布，体现国家对进一步促进有机农业发展的决心。但由于我国的有机农业自2003年以后才进入有机农业的规范发展阶段，发展历程较短，且实践经验有限，因此新法的效应在短时间不会体现，需要政府、生产者、销售者和消费者等共同遵守和监督，才能实现我国有机农业的积极良好的发展。

4.3拉动有机食品的消费，积极培育国内市场

从以上的分析可以得出，欧美的有机食品消费额均呈现稳步增长的趋势。这些发达国家的销售在着力于满足国内市场的同时，也兼顾国外市场。但随着欧洲等主要有机农产品消费市场逐渐进入成熟期，单纯以出口为导向的有机农业将面临更高的市场风险。随着我国经济的快速增长，预计到2015 年，中国富裕家庭的数量将超过440 万户，仅次于美国、日本和英国，而这些家庭成员主要集中在大都市[14]，他们将是我国未来有机食品消费的主力军，因此国内有机农产品消费市场潜力巨大。但我国国内有机农产品市场仍然非常狭小，即使在这些大城市居民的有机食品平均消费量仅占食品总消费量的0.08%[15]，且国内中小城市的消费者数量较少。因此，我国应该大力培育国内市场，减小有机农产品消费对国际市场的依赖，促进我国有机农业市场的健康发展。◇

[1]DANIEL R，et al.From Farm to Table：The Organic Vegetable Commodity Chain of Northern California[J].Sociologia Ruralis，1997，37：3-19.

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[4]孙立勇.世界有机农产品生产概况及认证[J].中国果菜，2011，1：3-4.

[5]叶博，骆玉岐，刘玲.欧洲有机农业发展对我国的启示[J].农业经济，2013，6：19-20.

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[7]DAWN T.The US Organic Industry：Important Trends and Emerging Issues for the USDA[J].Agribusiness marketing report，2006，6：1-10.

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[14]安宏宇，马思默，刘文娟.2011年度中国消费者调查报告：消费新力量[J].中国新时代，2011，12：18-20.

[15]LI X J.Organic Agriculture Development Background，Status and expectation in China[J].Produce Market Weekly，2006，42：26-29.

(责任编辑李燕妮)

Comparative Study on Organic Agriculture Among China，America and Europe

TANG Ke1, ZHOU Yi2

(1Institute of Agricultural Economics and Development,CAAS，Beijing 100081，China;2College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Beijing 100193，China)

The paper compared the status que of organic agriculture among China，America and Europe，including organic agricultural production，consumption of organic food，the laws and regulations of organic agriculture and policy support of organic agriculture.Taking the development experience of organic agriculture in American and Europe as example，we could understand the future development direction of organic agriculture in China.

organic agriculture；production；consumption；security system

唐轲(1987—)，男，在读博士研究生，研究方向：粮食安全。