培养拔尖创新人才对普通高中教育立法的呼唤

李益扬+王祥+谢长春+王兴忠

为贯彻落实党的十八大精神和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，加快普通高中教育立法进程，促进普通高中的多元化发展，已是刻不容缓的事情了。

普通高中教育在整个国民教育体系中起着承上启下的重要作用，其发展不但影响着中等教育和高等教育的结构，而且对国民素质的提高有着重要的支撑作用。然而，由于缺乏法律的规制，普通高中教育领域出现了较多的问题，并引发了社会的普遍关注。

认识普通高中教育法律规制的意义以及当前普通高中教育领域存在的问题，探析当前公共教育体制改革过程中普通高中教育发展中的不确定因素及争议问题，研究普通高中教育立法的价值与规范途径，就成为我们必须深入探讨的课题。普通高中教育立法是解决普通高中教育存在的诸多问题，促进普通高中教育发展的必然要求，更是培养创新型人才的前提。

一、普通高中教育在培养拔尖创新人才中的作用

从心理学角度看，各个年龄段的学生都有创新的欲望，突出表现在学生思维品质的发展上。拔尖创新人才的创新体现在风华正茂的青年期，在成人期达到高峰。拔尖创新人才的培养，绝不只是在大学里面，基础教育同样肩负着培养拔尖创新人才的责任。这是因为拔尖创新人才的智能开发、人格以及创新意识和创造能力，基本是在基础教育阶段开始形成的。因此，应该把小学、中学、大学各学习阶段，作为一个有机的整体，系统地培养拔尖创新人才，同时更需要整个社会为拔尖创新人才的培养、成长创造条件。

高中阶段是拔尖创新人才培养的关键时期。高中阶段学生的兴趣、个性、能力、社会责任感逐步形成，而这些素质又是拔尖创新人才必须具备的基本素质。因此，为高校拔尖创新人才的培养提供有效的支持，为社会提供拔尖创新人才也应该是普通高中的追求。

高中教育阶段拔尖创新人才的培养，既包括学科知识的基础，也包括人格、品德的基础以及思维能力和创造能力的基础。要以提高学生的创新能力为基础，有意识地加强学生各种创新素质的培养，即把培养学生的创新意识、创新思维、创造能力和创新人格等方面，在教育活动中，作为教育的重要目标去追求。

二、普通高中教育存在的问题

普通高中教育暂时还没有专门的立法，今后立法也要解决高中教育存在的一些问题。首先是对普通高中教育认识的误差，认为普通高中教育就是大学预备教育。实际上高中教育关系到一个人的未来发展，从学生成长的角度来说是很重要的一环。其次，普通高中教育的政府责任，因为义务教育是政府全额拨款，普通高中教育还没有解决这个问题，政府对普通高中教育的责任没有明确。再次，既然政府没有明确这个责任，如果地方政府重视一点的话，拨款就多一点，地方政府不重视，拨款就少一点。因此普通高中教育这部分，从教育部开始都有政策的空间，允许收费，这些实际上也给它其他问题的产生制造了条件。还有普通高中教师的工资水平，也没有明确的标准。义务教育阶段教师的工资水平不低于公务员，法律已经明确了，普通高中教师的工资水平反而没有明确，但对教师的学历、知识层次的要求相对较高，所承担的社会责任也比较多，但是普通高中教师的工资还没有与之配套。所有这些，都给普通高中教育带来了一些问题。

由于缺乏明确的发展方针、规划和立法的规范，普通高中教育出现的诸多问题，严重制约了普通高中教育质量的提高和创新型人才的培养，主要表现在：

1.投入保障机制尚未健全。资源配置具有明显的区域差距，中西部农村地区普通高中发展整体上非常薄弱，普及率较低，学校办学条件和教育质量与东部地区普通高中相比有显著差距。

2.办学体制单一。民办高中数量少、学生少、教学质量低。这也导致普通高中教育资源十分短缺，办学经费严重不足，相当一部分学校达不到办学标准，学校班额普遍过大。

3.质量观和评价制度不科学。一切为了高考的教育现象比较严重，人才培养模式单一，学校类型单一，办学缺乏特色。文理分科教育难以达成让学生全面发展的教育目的。

4.忽视高中教育的公共性。高中教育是国民教育体系的“瓶颈”。在入学制度、收费制度、学校数量与规模等方面都表现出较大的不公平性。

三、普通高中教育立法的必要性

要解决普通高中教育存在的问题，立法是根本。因为法律是由公权力强制执行的普遍性行为规范，具有其他任何政策措施所难以比拟的强制、约束及规范作用。我国的法律体系已经逐步走向完善。义务教育法有了，职业教育法有了，高等教育法有了。然而，非常遗憾的是，唯独在整个国民教育体系中起着承上启下作用的普通高中教育却出现了立法空白，严重制约了普通高中教育的发展。

从国际视野看，发达国家由于经济和社会发展的需要，基本普及了高中教育。高中阶段未实现义务教育的国家都通过专门立法规范了高中教育。因此，我国还需要制定专门的法律法规来保护、促进和协调普通高中教育的发展。

普通高中立法是健全教育法制、实施依法治教的必然要求。2007年《国务院批转教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要的通知》，明确提出要加快完善中国特色社会主义教育法律体系。随着国家法制建设的深入，我国已形成由7部教育法律、10多部行政法规、70多件现行有效的行政规章以及地方性法规和规章组成的教育法律体系，为依法治教提供了有力保障。

《教育法》第十七条规定：国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。目前，我国义务教育、职业教育、高等教育都相应地有《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律加以规范，学前教育、特殊教育有《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《特殊教育学校暂行规程》等行政法规、规章加以规范，但暂时还没有针对普通高中教育的法律法规。

当前，普通高中教育中的高中教育经费及条件保障、入学与收费、文理分科与学业评价、高中教师的身份与聘任、高中学生的受教育权与惩戒等都是亟待立法规范的重点问题。作为面向大众的基础教育，普通高中教育具有显著的公共性，必须以公共性作为普通高中教育立法的基本原则，以教育法为依据，尽快制定专门的普通高中教育法。

四、普通高中教育立法目前存在的困难

由于我国事业单位改革尚在进行当中，作为事业单位的学校，特别是作为非义务教育的高中学校，其办学体制、教师身份、教师与政府和学校的关系、政府与学校的关系还不明确，因此，制定一部法律的时机尚未成熟。可以考虑先制定普通高中教育行政法规或教育行政规章，保护、促进和协调普通高中教育的发展。

从我国现行法律体系考虑，一方面，我国现行的《教育法》没有有关普通高中教育的规定，由于《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律都是部门立法，为保证教育法律体系的协调性、系统性与完整性，在《教育法》修订时也不宜专门规定普通高中教育。另一方面，我国尚未制定学校法，由于我国现行法律是以学制为基础来制定的，学校法的内容势必出现与现行法律交叉的情况，学校法的制定与颁布实施，立法成本较大，将普通高中教育立法纳入学校法的可能性较小。

与《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等部门教育法律的地位相适应，普通高中教育立法应属于我国教育法律体系中的教育部门法，与《教育法》是母法与子法、教育基本法与教育部门法的关系。因此，普通高中教育立法应以《教育法》为依据，其效力等级应在《教育法》之下，其制定应以《教育法》的原则与规范为基础。

五、普通高中教育立法的有利条件

上面说了一大堆的困难，似乎没有立法的可能了。但是，“山重水尽疑无路，柳暗花明又一村”，有利条件也是不少的。

国家相关政策为普通高中教育立法提供了政策平台。国家的依法治国战略以及依法治教、依法治校方针的落实，为普通高中教育立法创造了良好的社会环境。随着义务教育的普及和高中教育的迅速发展，高中教育已从过去的精英教育转变为培养公民基本素质的大众教育。在这样的社会背景下，中共中央、国务院1999年在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中，已对高中教育的发展提出了要求：“要在确保‘两基的前提下，积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育，为初中毕业生提供多种形式的学习机会。在城市和经济发达地区要有步骤地普及高中阶段教育。”同时，国家教育行政部门也制定了相关政策，以引导和规范高中教育的发展，如教育部1999年的《关于积极推进高中阶段教育发展的若干意见》、2005年的《关于统筹管理高中阶段教育学校招生工作的通知》、2007年的《关于建立健全高中阶段教育学校招生工作机构的通知》等，都为普通高中教育立法搭建了宽广的平台。

六、普通高中教育立法应包括的内容

有人会说，普通高中教育立法，八字还没有一撇，就在说内容了，这不是自作多情吗？但是，如果人人都不说，人人都不关心，会有立法的事吗？培养拔尖创新人才的呼唤会落在实处吗？

针对我国普通高中教育需要规范的重点问题，设计相互协调、统一规范的包括以政府投入为主的经费投入及保障制度、公平导向的高中招生制度、与素质教育及人的全面发展要求相适应的评价制度、分类管理的教师聘任合同制度、政府资助为主的普通高中学生资助制度、普通高中教育问责制度在内的法律制度体系。从学校运作的基本要素角度考虑，普通高中教育立法，建议至少应包括以下五个方面的内容：

1.普通高中教育的性质与目标。包括高中教育宗旨及教育目标；高中学校的性质；办学主体及办学形式和类型；高中学校的设立、变更、终止的条件和程序；普通高中阶段的学校章程等。

2.普通高中教育经费与条件保障。包括经费投入与教育经费保障；学校规模；学校设施设备及标准；学生收费标准及办法；社会捐资办学的规范；普通高中学生的助学标准及助学形式；班级编制等。

3.普通高中教育的课程与教学。包括课程设置（设置的主体、设置的具体内容）及教师任用标准与学生学习要求；教科书的编制及选用；教学与教师教学评价；学生学习评价模式与评价体系等。

4.普通高中学校的管理。包括政府及教育行政部门对于普通高中教育的职权；学校组织机构设置及职责（包括办公室、教务处、教研组、图书馆、家长会等的设置及职责）；校长的任用及考评；学生的入学和毕业条件；学生的管理与惩戒；教师聘任及其职责、考核；寄宿制高中的安全管理等。

5.普通高中教育的监督与法律责任。包括对普通高中教育的司法监督、行政监督、社会监督；政府、教育行政部门及其工作人员、学校、教师的法律责任等。

（作者单位：重庆江津区招生办公室）