国际互联网治进程中的多利益攸关方模式分析

◎孟庆顺



国际互联网治进程中的多利益攸关方模式分析

◎孟庆顺

当前，“多利益攸关方”（multistakeholderism）模式在国际互联网治理中发挥着重要作用。一方面为发展中国家参与互联网治理带来契机，另一方面，多利益攸关方主体间的地位、诉求、利益的不同，国家、区域间的信息化发展差距，使得这种模式成为一把治理的“双刃剑”。分析各方主体的在模式中的作用，对研判目前国际互联网治理形势和思路及未来战略方向有着重要意义。

近年来，美国加大力度试图最大限度的主导国际互联网话语权，尤其是在“棱镜计划”被曝光后，既有的由美国国家主导的、以“互联网名称与数字地址分配机构（ ICANN） ”为核心的全球互联网治理模式被广泛质疑。2014 年3 月14 日，美国商务部宣布放弃对ICANN 的控制权，但明确拒绝由联合国或其他政府间组织接管，只同意由ICANN 董事会与全球“多利益攸关方”（ Multi-Stakeholder） 讨论接管问题。2016年3月互联网数字分配机构IANA将管理权移交方案提交给美国政府，并在4月6日由ICANN与Verisign公司启动了为期90天的“平行测试期”，来验证IANA管理权移交成功完成后，通过根区管理系统（RZMS）所生成的根区文件数据是否保持正确完整。至此，由多利益攸关方模式主导的国际互联网治理进程取得了阶段性进步。

多利益攸关方发展进程

有关国际互联网治理模式——多利益攸关方的论述可以追溯到2003年12月举行的信息社会世界高峰会议日内瓦阶段会议。其中阐述：互联网已发展成为面向公众的全球性设施，其治理应成为信息社会日程的核心议题。互联网的国际管理必须是多边的、透明和民主的，并有政府、私营部门、民间团体和国际组织的充分参与。它应确保资源的公平分配、促进普遍接入，并保证互联网的稳定和安全运行，同时考虑到语言的多样性。

2013年10月全球各大组织中负责互联网技术基础设施协调的相关领导人在乌拉圭发表《互联网合作的未来——蒙得维的亚声明》（《Montevideo Statement on the Future of Internet Cooperation》）。其中号召加快互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）和互联网号码分配机构（IANA）的国际化进程，将其建设成为所有利益主体包括各国政府，均能平等参与的平台。

2014年4月24日《NETmundial 圣保罗多利益相关方声明》（《NETmundial Multistakeholder Statement》）中阐述了互联网治理流程的原则，即互联网治理必须建立在民主的多利益相关方流程之上，确保所有利益相关方，包括各国政府、私营部门、公民社会、技术社群、学术社群和用户都能秉着负责的态度，有益地参与进来。互联网治理机制和流程应能包容所有利益相关方，并对其开放。流程，包括决策机制，应采取所有利益相关方均能全面参与进来的自下而上的方式。

《信息社会突尼斯议程》明确了各利益有关方的地方和作用

2005年11月18日，信息社会世界高峰会议（WSIS）突尼斯阶段会议举行第八次全体会议，会议发布了《信息社会突尼斯议程》（《Tunis Agenda for The Information Society》）。其中重申互联网的管理包含技术和公共政策两方面的问题，并应有所有利益相关方和相关政府间和国际组织的参与。

地位及作用。各国政府：有关涉及互联网的公共政策问题的决策权属国家主权，各国有权利和责任处理与国际互联网相关的公共政策问题；私营部门：继续发挥其在技术和经济领域的重要作用；民间团体：继续发挥其在互联网事务方面的重要作用，特别是在社区层面；政府间组织：重点在协调与互联网相关的公共政策问题中发挥作用；国际组织：继续发挥在制定与互联网相关的技术标准及相关政策中的作用。

总体设计。此次宣言中明确提出了应尽可能在各个层面采用多利益攸关方模式参与国际互联网治理。各国政府均应在有关互联网的国际公共政策问题上（而不是在日常的技术和操作问题上）平等发挥作用并履行职责，同时有必要启动并酌情强化一个透明的、民主的和多边的进程，让多利益攸关方参与其中、各司其职，以此创建合适的机制和框架，推动国际相关协议的制定。

具体实施。议程认为各国政府需要与各利益攸关方协商制定公共政策，成立了互联网治理论坛（IGF），作为一个多边的、多利益攸关方参与、民主和透明的论坛，推动国际互联网治理进程。

多利益攸关方模式的分析

多利益攸关方模式的初衷是值得肯定的。其展现了互联网时代下多方参与的互联网共治理念，对欠发达国家和地区互联网基础设施建设起到了一定的推动作用，对缩小互联网基础服务方面的数字鸿沟，保证人民使用互联网的基本权力起到了促进作用。同时，多利益攸关方模式也为目前国际各国平等参与互联网治理提供了基础，使各方意识到随着互联网的深度普及而带来的网络治理问题愈加复杂，未来互联网的治理绝不是单靠一方或一个国家能够掌控或者协调的，在多利益攸关方的作用下，未来国际互联网必然会朝着你中有我，我中有你的命运共同体方向发展。

以ICANN为代表的多利益攸关方治理模式

多利益攸关方模式的核心话语权仍然掌握在发达国家手中。实际上还是延续了现有的世界互联网治理格局，意图强化现有的互联网资源分配关系。从多利益攸关方组成来看，表面上兼顾了政府、私营部门、技术社区及社会团体、组织等各方互联网治理主体，各主体之间又是以一种松散的结构在实际运行着，但是发展中国家无论从技术、资金、影响力等都远逊于发达国家，其在国际多方谈判中所起的实际作用很有限，实际诉求很难真正实现。

以“八大金刚”（思科、IBM、谷歌、高通、英特尔、苹果、甲骨文、微软）为代表的美国互联网公司，几乎渗透了全世界互联网的所有关键节点。而美国已经成功地将它的意志植入到“多利益攸关体”互联网治理的实践、功能和规则中［］，并不断加强同私营部门之间的利益结盟，一方面加固企业在市场中的垄断优势，另一方面也在筛选合适的企业推动其进入利益攸关方内，占据更多有利优势。

多利益攸关方模式的本质就是打破或遏止政府过多的主导或影响现有的国际互联网格局。一些国家主张将限制政府角色发挥作用当作多利益攸关方模式评价机制的重要一环，尤其在限制其国际利益和主权意识方面，试图遏制新兴国家在互联网治理中的影响力。从制度设计之初可以看到，当时的克林顿政府选择把制定互联网政策的权力交给非国家成员，而不是通过国际协议或政府间组织。美国计划阻止所有政府参与其中，甚至几年后连自己也不例外。但是，这一机构被单一的主权国家美国监管，并对其负责。

因此，虽然政府组织被加入到攸关方中，在一些已达成国际共识的领域（如打击网络犯罪、保护个人信息、促进数字发展等）能够发挥一定作用。但从目前看来，国际互联网资源分配仍然掌握在以美国为代表的国际互联网寡头公司手中，各多利益攸关方主体间的话语权不平等，实际影响力皆受私营部门的限制，特别是在涉及一些关键问题上，如网络主权问题，各利益攸关方是无法也无权代表政府来表达意见的。

多利益攸关方模式的问题在于各方主体间的不信任。政府组织希望成为互联网管理或治理的主要仲裁者，尤其在涉及有关国家利益、国家安全等关键方面。但如何界定国家利益和国家安全的边界从来都是一个不休的争论。在个人信息保护与国家利益间、知识产权保护与反垄断间、信息自由流动与文化输出间，各攸关方都有自己不同的立场。私营部门必然以商业利益最大化为前提；技术社群将不阻碍技术发展，允许不同网络自愿进行协调作为使用互联网的“骑士精神”。各方主体所处的地位从一定程度上限制了决策的有效性，更增强了相互间的不信任，这种不信任致使任何一方都不愿妥协，结果自然不尽人意。

（北京邮电大学人文学院）