西部民族地区经济社会发展过程中的人力资源开发问题

◎张林



西部民族地区经济社会发展过程中的人力资源开发问题

◎张林

西部民族地区经济社会发展具有重要的战略意义和现实意义，在新常态下，必须转变过去片面追求经济增长，以自然资源开发为中心的赶超模式，将发展重心从自然资源开发转移到人力资源开发上，促进民族地区人力资源规模、质量和结构与经济、社会建设深度融合，将人力资源优势转化为人力资本优势，以人力资源优先开发战略引领西部民族地区实现新的跨越式发展。因此，必须高度重视西部民族地区人力资源开发的意义，厘清其现状及制约因素，并在此基础上提出相应的政策建议。

当前，西部民族地区面临着发展滞后、生态环境恶化等诸多挑战，其与东部地区不平衡性表现为经济差距大、贫困面积分布广，在社会发育程度、人类发展水平方面也处于较低水平。温军、胡鞍刚的研究显示，西部民族地区不仅在经济发展方面，在人类发展、社会发展方面与东部都存在较大差距。实践证明，为缩小东西部存在的经济差距，片面追求经济增长，只注重自然资源开发的发展模式事倍功半，这也是西部民族地区的扶贫效果长期以来进展缓慢，扶贫攻坚返贫率高的深层次原因。

人力资本理论开创者舒尔茨曾指出，“人类改变贫困状况的决定性因素不再是空间、能源和耕地，而是人力资源的开发和知识的进步”。西部与东部的根本差距是社会发展差距，即在教育、信息、技术、医疗卫生、体制、观念方面存在的巨大差异，要缩小区域间差距，就必须科学谋划发展思路和政策措施，将发展重心从自然资源开发转移到人力资源开发上，促进民族地区人力资源规模、质量和结构与经济、社会建设深度融合，将人力资源优势转化为人力资本优势，以人力资源优先开发战略引领西部民族地区实现新的跨越式发展。

西部民族地区人力资源开发的重要意义

西部民族地区的经济社会发展具有重要的战略意义和现实意义，正如习总书记在第三次中央民族工作会议上所指出的，西部民族地区的发展“是关系祖国统一和边疆巩固的大事，是关系民族团结和社会稳定的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事。”

随着现代经济的发展，与传统经济学将人作为一种附属于资本的次要生产要素的观点受到挑战，以舒尔茨、福格茨为代表的人力资本理论家们发现： 劳动过程中的人不再是一种纯粹被利用的生产要素，他们还是一种投资对象，对他们的教育、医疗等方面投入越大，对经济增长和发展的贡献越大，人力资本的投资收益率远远高于物质资本的收益率，物质资本对生产力增长的约束已退居次要地位，人力资源质量的不断提高对国家、地区经济社会增长贡献更加突出。管理大师彼得·德鲁克早在其经典著作《管理的实践》中断言，人力资源，即企业所雇佣的整个人是所有资源当中最富有生产力、最具有多种才能，同时也是最丰富的资源。人力资本投资与经济增长的这种正相关关系已得到众多经验的支持。

人力资本理论家们认为，人力资本是指人体所蕴藏的知识、技能等存量的总和，它是通过消费资源和资本投资而获得的，是前期投资的结果。所谓的人力资源开发，其实质就是人力资本的形成过程，具体而言，即通过各级正规教育、在职培训、健康保健、迁移配置等活动，增进人的知识和能力的过程，通过以上投资，知识与技能便生成蕴涵于人力资源之中，从而在价值创造中发挥举足轻重的作用，这样的人力资源才成为经济发展的第一资源与驱动引擎。

综上所述，从宏观经济的角度来说，人力资源的数量和质量以及人力资源的有效配置和利用是一个国家、地区实现经济增长的最重要因素之一，因此，西部民族地区应该重新认识人力投资的作用，将发展中心从自然资源开发转移到人力资源开发上来，以人力资源优先开发战略引领西部民族地区实现新的跨越式发展。

西部民族地区人力资源开发的现状

人力资源数量丰富，可供开发的潜力巨大。改革开放以来，西部民族地区人口增长迅速，其人口出生率、人口自然增长率均高于全国平均水平，人口翻番的时间呈缩短趋势。第五次全国人口普查的统计数据显示，我国少数民族人口数量10643万人，占总人口的8.41%，与1990年全国第四次人口普查相比，少数民族人口增加1523万人，增长了16.7%。

人口的绝对数量较多，年龄结构呈年轻型、成年型，与东部地区同期相比较迟迈入老龄化社会阶段，潜在人力资源规模较大，具备强劲的后发优势，存在更大的人力资源开发空间。

人力资源质量较差、人力资本存量少。由于在教育开发上的投入不足等原因，长期以来，使民族地区教育及人口素质处于较低层次，除广西和新疆外，文盲和半文盲率均高于全国平均水平，具有较高知识水平、技能素质的劳动力相对数量较少，低层次文化水平劳动力大量存在，与全国平均水平相比，就业人员特别是农村劳动力人力资本存量方面存在着较为明显的差距。

医疗卫生条件较差，人口健康状况有待改善由于地形及气候的特殊性，加之基本医疗保健设施的缺乏，一些地区地方性疾病多发、发病率偏高、控制难度较大。据统计，与全国平均水平相比，西部民族地区人口平均预期寿命低 1～ 5 年，婴儿死亡率高出20～30%，传染病死亡率高出50～60%，人口负担系数高出2～4%。

西部民族地区的人力资源结构畸形。行业分布不均。由于经济的长期落后及产业结构不合理，西部民族地区产业配置畸形，与从事第二以及第三产业的人力资源相比，从事第一产业的就业人口比重过高，反映了该地区产业形态以农牧业为主、工业化水平处于低级发展阶段的特点，在低产值的农业中技术含量不高、文化层次低的人口存量占据较大比例，造成经济发展的动力不足。地区分布不均。从统计数据来看，技术人才主要集中在少数省区如四川和陕西、其他地区却出现人才极度短缺的现象，据统计，四川与甘肃拥有的工程师总数相比，前者拥有110万，而后者仅有6.9万人，青海全省所有专业技术人员总共只有10.8万。但是，就在这些人才奇缺的地方，依然出现人力资源错配，相当一部分人才由于种种原因，无用武之地，形成极大的人才浪费现象。

西部民族地区人力资源开发的制约因素

自然与社会条件制约：自然条件恶劣、社会发展落后、基础条件薄弱、人口素质较低。

西部民族地区地处内陆腹地，多为沙漠、戈壁与山地、高原地形，气候条件差；部分民族地区生态环境脆弱，土地沙化、碱化现象严重，生存环境严酷。有资料显示，长期在高海拔地区生活的居民，其身体发育的各项指标远远低于低海拔地区生活的居民，而且，随着海拔高度的升高，新生儿死亡率、各种疾病的发病率、病死率等也逐渐加大，人均寿命趋短。大部分地区地广人稀、交通不便，信息闭塞、观念落后，工业化、城市化起步迟、水平低，远离全国政治经济中心，科技文化滞后。

思想意识制约：片面追求经济增长，忽视了人力资源开发的长期性。由于没有认识到人口素质提高、人口结构和劳动力就业结构的改善是经济社会协调发展的基本前提，西部民族地区在硬件投资上舍得投入，对于软件投资却抱着可有可无的态度。主要表现在：在经济发展过程中，传统粗放式发展的思想观念与行为惯性占据主导，人力资本的地位和作用没有受到应有的认识和重视；在人力资源开发过程，将人力资本投资窄化理解为就只是教育投入，而成人培训、迁移配置、健康保健等其他方面的人力资本投入却受到忽视；在人才培养方面，将人才培养等同于精英培养，忽略了技能技术型人才培养；普通教育占用大量资源，职业教育没有受到应用重视；局限于正规教育的狭窄天地，遗忘了非正规教育可以开拓的广阔空间。

人力资本投入制约：教育、医疗卫生投入相对不足。由于西部地区国民经济总量较小，虽其教育支出的经费总额明显不足，不得不长期依赖国家财政的转移支付，教育经费紧张状况无法得到根本缓解。西部地区的义务教育普及率偏低；职业技术教育规模小、发展迟缓、成效差；师资队伍力量薄弱，高等教育任务重、质量差，难以保证人力资源的充分开发和利用。在医疗卫生保健方面，由于资金投入不足，医疗基础设施、设备缺乏，医疗人员数量不足、疾病预防项目不能顺利开展，健康教育活动开展不力，一些民族地区地方性疾病多、发病率高、控制难度大。

产业结构制约：产业结构不合理，人力资源配置不合理，人力资本开发利用程度低。西部地区产业结构分布不合理，以农牧业为主的第一产业比重过大，第二产业处于初级加工阶段，第三产业服务业更是发展滞后，这种不平衡造成力资源流动配置障碍重重，难以吸纳到足够数量的高素质人力资源，因此，西部民族地区第二、三产业发展缺乏动力，更加固化了本就畸形的产业结构，从而形成恶性循环。由于计划管理行政配置色彩浓厚，相当部分高素质人才主要集中在行政机关事业单位等非经济部门，经济发展急需的高科技高技能人才却难于寻觅。另外，由于西部民族地区劳动力市场配置体制发育滞后，人才流动受僵化的行政壁垒所阻碍，人才难以合理、自由的进入和退出，人才为单位所有、部门所有现象严重，人才积极性、主动性、创造性难以发挥，人浮于事，浪费严重，导致大量人才流失。

体制机制制约：由于计划经济的残留影响，西部民族地区人才管理的体制机制已不能满足市场经济的需要，在人力资源规划、薪酬制度、激励制度、人才选择与配置等体制机制方面存在诸多严重的不足，人才的活力受到严重束缚。长期以来，在思想观念上不重视人才的作用，在政策措施上不够完善和健全，没有形成一个系统的与时俱进的政策体制，人才的培养和管理处于无序状态。具体表现在：缺乏科学规范的甄选使用机制，人才错配现象严重；缺乏行之有效的激励机制，难以充分调动人才积极性；缺乏科学规范的考核评价机制，难以发挥奖勤罚懒的积极作用；缺乏人才流动吸纳机制，形成有事没人干、有人没事干的不合理局面。

西部民族地区人力资源开发的对策

转变观念，确立和实施人力资源开发优先的发展战略。 要树立人力资源是经济社会发展的最重要资源的理念，充分认识到人力资本是经济发展的驱动核心，把人力投资放在战略高度来认识，改变过去以追求GDP为核心、以开发自然资源为中心的错误观念，破除束缚人力资源利用与开发的体制机制障碍。第一，各级政府制订人力资源发展总体战略规划，构建科学规范、开放包容、高效运行人力资源开发治理体系，态度上高度重视，实践中常抓不懈。第二，各级政府应加大对西部民族地区人力资本投资力度，提高西部民族地区特别是边远地区和基层一线人才保障水平；第三，深化政府人事管理体制改革，为人才培养创造良好环境，形成人皆可成才、人尽展其才的政策法律体系和社会环境。

加大人力资源培养开发力度，切实落实教育优先发展战略。教育与培训是人力资本投资的最直接、最有效的途径，是人力资源开发的基础和核心，因此，也是西部民族地区经济发展的内生变量和社会进步的重要基础，是决定西部民族地区在今后能否实现赶超的最关键的因素。必须从战略高度出发，坚定教育适度超前发展的决心，真正落实教育优先发展的战略地位。扩大西部民族地区各民族吸取知识的能力，要进一步明确发展基础教育是各级政府的责任，一方面加大教育投入力度，建立起规范的、有效的财政转移支付制度。另一方面要建立政府、企业、社会多元投入机制，充分发挥多元主体投入人力资源开发的主动性、积极性，构建终身教育体系，建设学习型社会。

把夯实基础教育作为关键性任务。加大教育投入力度，改善办学条件， 提高青壮年识字率，加快普九教育， 积极推进普及中等教育。

加快发展职业技术教育。根据地区实际，巩固提高中职水平，创新发展高职，完善多样化成长渠道，积极开展继续教育。健全以职业农民为主体的农村实用人才培养机制。

积极发展高等教育。突出西部经济社会发展需求导向，主动研判预测产业人才需求趋势，调整高校学科专业、类型、层次，加快培育符合西部特色经济发展的各类人才。探索建立双创导向的人才培养机制，注重创新意识和创造能力的培养，完善官产学研用相结合的协同育人模式。

加快构建终身教育体系框架。明确政府对终身教育的主导作用，形成多元参与的发展格局，建立多元投入机制，充分挖掘和利用现有的终身教育资源，拓宽多种学习渠道，充分利用现代远程技术教育，完善自学考试和职后教育体系，构建终身教育大平台。

破除障碍人力资源开发的体制机制障碍，优化制度环境。 体制机制的障碍是制约西部民族地区人力资源开发取得成效的深层次和根本性的原因，必须通过深化改革，最大限度激发和释放人才的活力，充分尊重和实现人的价值，使人尽其才，才尽其用，让全社会各类人才的活力和创造力得以尽相迸发。转变政府人才管理职能，强化政府宏观管理、公共服务以及监督保障职能；切实保障用人主体自主权。落实国企、高校、科研院所等企事业单位和社会组织等的用人自主权，充分发挥用人主体在人才培养、吸引和使用中的主导作用；改革完善政府人才管理服务体系。推进人才供求、价格机制市场化。探索建立政府引导、社会参与、市场主导的多元激励机制；建立健全人才培养、吸引和使用机制，确立“不求所有，力求所用”新观念，探索建立全方位多形式引进人才机制；拓宽人才培养渠道，协调培养人才与引进人才的关系；优化人才使用的政策、舆论环境，创新人才评价、分配、使用机制，形成尊重知识、尊重人才的良好社会环境，坚决纠正妒才、忌才、整才的思想和行为；改善人才评价、流动、激励机制，最大限度激发和释放人才活力，促进民族地区形成识才爱才敬才用才的浓厚氛围。

进一步加强交通、通讯设施建设，扩大各族人民吸收、交流知识与信息的能力。由于交通、通讯等基础设施总量较小、通达程度较低，西部民族地区在吸引知识、交流知识能力方面与东部存在巨大的差距，因此，各级政府应加快建设交通、通讯基础设施，降低通信成本，提高电话普及率、广播与电视的覆盖率。改革传统科技体制，激发科研激情，提高科技创新能力，进一步提高西部民族地区各族人民获取、交流知识的能力。

加强和改善健康投入，健全医疗保健服务体制。加大政府公共卫生投入，加强公共卫生基础设施建设，设立西部民族地区专项基金，普遍提高公共服务水平；加强营养健康保健知识的普及推广，充分利用现代传播技术开展多渠道，为贫困家庭母亲产前检查、分娩、母婴保健等提供免费咨询及医疗服务；加大医务人才的培养力度，使西部民族地区的医务人员的数量和质量得到快速提升，在县乡村三级尽快普及卫生服务网络；加强和改善社会保障体系，帮助西部民族地区重建农村合作医疗体系，针对因地方病、传染病的流行而造成的病残人口，以及因西部频繁的自然灾难而造成的受灾人口，建立补贴计划和社会安全网络。

本文系四川省阿坝州2016社会科学专项资金项目（项目编号ABK001）：基于产学研合作的阿坝师范学院服务地方经济社会发展研究“研究成果

（阿坝师范学院）