基于产业政策视角的中国产能过剩发生机制研究

[内容摘要]本文从产业政策视角研究转型时期我国产能过剩的发生机制。研究认为，当前产业政策刺激了大量的企业对少数具有政府偏好产业的集中进入，而企业自身的投资冲动行为又进一步加强了产能过剩程度。过剩产能形成后，地方政府出于经济发展、社会稳定等宏观目标的考量往往会在产业政策指导下采取一系列举措促进去库存、鼓励创新、限制退出，这种选择性的疏导策略又在客观上造成产能过剩化解机制受阻，从而使得产能过剩“日益严重”，且“久治不愈”。进一步地，本文利用1999—2013年制造业行业面板数据对此进行实证检验，其政策意义在于有效防范和治理产能过剩，为加快产业政策转型提供思路。

[关键词]产业政策；产能过剩；发生机制；制造业

一、问题的提出

产能过剩一直是中国产业发展中的顽疾，随着经济逐渐进入新常态，其危害也日益突显，甚至被称为中国经济的“核威胁”。有资料显示，电解铝的产能利用率已经从2007年的将近90%降至近两年的65%左右；钢铁行业产能过剩1.6亿吨以上；水泥产能过剩超过3亿吨；风力发电机组制造业目前产能闲置逾40%等。程俊杰对1999—2011年各省市制造业以及制造业细分行业的产能利用率进行了详细测算，结果证实当前国内的产能过剩已经日益显现出普遍化、严重化以及持续化趋势。从微观上讲，产能过剩将直接造成企业经营状况恶化，比如目前钢铁企业亏损面超过50%。从宏观上讲，大规模的持续产能过剩甚至可能会引发经济危机。产能过剩会通过产能利用率的变动以及要素市场扭曲来影响宏观经济波动，由此可能产生经济下行、失速的风险。中央政府为治理产能过剩出台了一系列政策，并积极推进“一带一路”战略，但最新数据显示国内产能过剩矛盾仍旧十分突出。一个间接的证据是，2015年7月以来中国制造业采购经理指数（PMI）均低于50%的荣枯线且逐月下降，原材料库存指数和从业人员指数也均低于50%。之所以中国的产能过剩“久治不愈”，一个重要原因就是国内的产能存在周期性、结构性以及体制性的过剩，且相互叠加、交织和演变。比如原先是周期性或结构性因素导致的过剩，由于政府出于经济增长、就业等的考虑施加行政干预，就可能演变成体制性过剩。因此，对于国内产能过剩的治理来说就应该因地制宜、分类施策、多管齐下，这就造成了产能过剩治理的难题，而体制性产能过剩的治理更是难题中的难题。毫无疑问，解决这一难题的前提在于厘清产能过剩，特别是体制性过剩的发生机制。

事实上，学术界对于产能过剩成因的研究很多，且相当深入。国内学者普遍认为政府干预是造成当前产能过剩产生的重要原因，政府干预的内容一般可以概括为宏观调控的失误以及要素扭曲两个方面。相对于国内已有的一般性研究，本文试图从政府干预的主要工具——产业政策角度去探讨产能过剩的发生机制。根据文献回顾，目前国内将这两者相结合的研究非常少见，国外也只有少量文献进行过相关研究，比如Brahm发现产能过剩一般更容易在高新技术产业领域出现，并认为政府的针对性政策很可能是导致这一结果的重要原因；Kirkley et al.以马来西亚捕鱼业为例研究后发现，发展中国家实施追赶发展战略，通过开放市场进入以刺激产能扩张，虽然促进了发展，但由于信息不对称也带来了产能过剩。

二、产能过剩形成：基于产业政策的分析框架

产业政策的实施为我国经济起飞做出了巨大贡献，同时经过30余年的实施与发展，产业政策也日趋完善。但一个不能忽视的典型事实是，各地政府在发展过程中往往习惯于用指向性很强，或偏好性过强、很具体的产业规划、产业政策指导或指令企业对产业的投资行动。而从大量的调研中也可以得出“似乎只要政府发展啥，啥就一定会过剩”的结论。这成为本文将产业政策与产能过剩发生两者联系起来的逻辑起点。从理论上简单地说，产业政策本质上是政府选择“赢家”和“输家”的游戏，这会使得很多缺乏市场发展能力的企业过度迷信、依赖政府信号，对少数产业的集中大量涌入，从而可能造成产能过剩，而退出时期的政府“父爱主义”又会进一步加剧过剩程度，并使过剩产能难以消化。

基于此，本文受Komai的启发提出我国转型时期产能过剩形成的“吸纳机制”假说。即将企业经营活动主要划分为进入决策、产能投资、产品生产、销售以及退出五个阶段。其中，产能投资、产品生产、去库存三个阶段受政府干预程度相对较低，多数在企业“黑箱”中由企业自主决策完成，即使是国有企业，随着改革进程的深入受政府影响生产经营活动的程度也在逐渐降低。调研显示，当前政府通过产业政策对企业经营活动进行干预的环节主要在进入和退出两个阶段，即两端控制。在整个产能过剩形成过程中，产能投资、产品生产、销售这三个阶段发挥着类似于“蓄水池”的功能，进入决策则类似于“进水龙头”，而销售的不同渠道以及之后的创新、退出代表了“出水塞”。

事实上，市场信息和市场因素会对企业各个阶段的行为产生重要的影响，如果是单纯的周期性因素导致企业产品销售的渠道（主要有内需和外需）不畅，进而使得“蓄水池”里的水越来越多，这就产生了周期性产能过剩。比如国际金融危机之后，西方国家普遍陷入长期的经济复苏，对我国的出口需求造成严重冲击，从而使国内前期投资的产能出现周期性过剩。如果由于技术进步或企业家才能不足等因素导致企业产品供给与需求不匹配，“蓄水池”排水不畅，就会造成结构性过剩。比如我国通过国际代工加入GVC的发展模式促使国内企业的目标市场定位于国际需求，这就可能导致产品与内需市场的结构出现摩擦。此外，最为常见的莫过于政府通过产业政策影响体制性产能过剩的形成。其内在机理是：在当前的发展理念以及政绩考核等体制安排下，政府习惯于用经济、信息、法律、行政等手段去影响企业的经营行为，从而达到产业发展、经济增长、充分就业等宏观目标。但与市场因素影响企业不同的是，政府主要对“进水龙头”和“出水塞”施加影响，其主要抓手就是产业政策。比如，为了鼓励企业对某些重点发展产业的投资，各地政府往往通过审批绿色通道、低价出让土地、减免税费、放宽环保标准以及金融支持等各种举措积极开展招商引资，拧大“进水龙头”；为了保证经济社会稳定，政府一般会通过研发补贴、市场分割、政府采购、协助企业免遭淘汰等举措避免一些亏损或效益平平的企业退出，即选择性地疏通一些“出水塞”，同时塞紧另外一些“出水塞”。考虑到国内市场没有完全开放、存在分割，同时购买力又不强，现实的市场规模并不是很大，扩大内需是一个系统工程，很难在短期内一蹴而就；当前一些发达国家实施再工业化战略，国际经贸关系格局也呈现重大调整，加上人民币升值、劳动力和原材料价格上涨等内外部因素，外需规模很难回到危机前水平；大量的统计资料和实证研究证明，我国鼓励创新政策所取得的效果并不明显，创新意愿、创新能力、创新成果转化率等重要指标依然不容乐观；通过“一带一路”战略等促进国际产能合作面临着东道国文化、政治、外交、经济等诸方面的约束，这种选择性地利用“出水塞”缓解产能过剩矛盾的思路和方案的有效性令人怀疑。换句话说，绝大多数以“温和”的方式疏导产能过剩矛盾的“出水”效果至少在短期内并不明显，而相对“剧烈”的退出方式，比如关停、兼并重组等，又受到地方政府产业政策的干扰无法正常发挥作用，这就加剧了体制性产能过剩的程度。

为了证明本文提出产业政策导致产能过剩发生的理论机制，笔者构建了一个数理分析框架证明：产业政策会刺激企业对具有政府偏好的少数产业集中进入，而企业自身的追逐利润的特征又使得产能投资趋向于过剩，从而诱发了少数产业的产能过剩。

之所以是少数产业产能过剩，是因为世界经济发展的历史经验表明，在特定的发展阶段，只有少数几个产业具有高成长、高利润、强关联等支柱产业特征，而这类产业常常为政府所偏好。对于我国来说，当前总体处于工业化的中后期，属于重化工阶段，企业集中涌入的产业基本上是资本密集型的制造业以及部分技术密集型的新兴产业。我国当前爆发的大面积产能过剩，主要是少数主导或支柱产业，如钢铁、水泥、船舶、光伏、煤炭、纺织等的产能过剩通过产业关联或产业链传导所致。

三、研究设计

（一）计量模型设定

首先，需要验证产业政策是否对我国产能过剩的产生造成了影响。考虑到需求冲击、企业为了应对不确定性、追逐利润等亦会导致产能过剩，故构建以下计量模型：

（二）数据和变重说明

1.被解释变量。产能过剩程度（cu）。产能过剩程度是本文的核心被解释变量，对其的测度一直是理论界讨论的难点。本文选择国际普遍采用的产能利用率指标来衡量过剩程度。首先，运用Shaikh and Moudud提出的协整法估计制造业各行业的产能规模；其次，计算实际产出与产能规模之比，从而得到产能利用率。

企业进入（entr）。根据计量模型和数据特征，用各行业规模以上非亏损工业企业数变化率指标表示企业的进入情况。具体计算公式如下：

其中，非亏损工业企业数可由工业企业数减去亏损企业数得出。

企业退出（exit）。由于缺乏微观的企业退出、并购等方面的数据，用亏损企业数变化率指标替代表示企业的退出情况。具体计算公式如下：

2.解释变量及控制变量。根据计量模型，本文的解释变量包括：（1）产业政策（poli）。大多数文献将产业政策看成一个整体，从行业或时间维度引入哑变量，本文也将采用这一处理办法。凡被纳入产业发展规划的产业赋值为1，其余则为0。（2）产业内生增长趋势（grow）。产业内生增长趋势是企业产能决策的重要影响因素。Schwartz（1984）曾经指出对未来需求增长的预测是企业维持产能过剩的重要原因。（3）外部需求冲击（dema）。外部需求冲击会导致被动过剩的产生。比如，周期性产能过剩和结构性产能过剩分别是被动过剩的典型类型。（4）产业盈利（prof）。通过构建进入壁垒以及形成规模经济效应，进而实现利润最大化是企业保持产能过剩的另一动机。此外，参照相关实证研究文献，再加入一些控制变量：市场结构（struc）、产业对外开放度（forei）以及产业特征（indus）。

四、模型检验与实证分析

（一）产业政策对产能过剩影响的回归分析

由于混合OLS和随机效应模型的估计结果并不稳健，且部分解释变量未通过显著性检验，与理论分析不符，因此，实证分析将以动态面板系统GMM估计的回归结果为主，并通过逐个加入解释变量，观察变量符号是否发生变化来进行稳健性检验。

根据表3，方程3至方程10均通过了Wald检验，AR（2）检验显示在5%的显著性水平上接受“扰动项差分的二阶自相关系数为0”的原假设，可以使用系统GMM进行估计。同时，Sargan过度识别检验的结果也表明，不能拒绝工具变量有效性假设。因此，计量模型的设定是合理的，工具变量也是有效的，整体方程是稳健的。考察各估计方程变量系数，发现变量符号均保持一致，且系数大小相差无几，说明估计结果是稳健可靠的。这里以方程10作为最终的解释依据。poli的系数显著为负，表明产业政策与产能利用率之间存在着显著的负相关关系，即产业政策会导致产能利用率下降并由此可能引发产能过剩。

此外，产业内生增长趋势、外部需求以及企业盈利情况与产能利用率之间均存在着显著的正相关关系，即产业内生增长、外部需求的增长以及企业盈利的增长会促使企业短期内加大产出，进而提高产能利用率。产业长期的内在增长对企业产能利用率的影响要远大于短期的外部需求冲击和盈利。

控制变量中，市场结构与产能利用率之间的系数为负，但未通过变量显著性检验，说明市场结构与我国产能过剩之间的关系并不确定，可能在部分行业或部分地区偏垄断的市场结构更易发生产能过剩。产业对外开放度与产能利用率之间的关系显著为正，出现这一结果可能有两方面的原因：一是出口导向会激励企业增加产出；二是FDI引发的企业竞争会导致一部分落后的、过剩产能退出。令人困惑的是，产业特征的变量系数显著为正，这说明重工业的产能利用率明显高于轻工业，与产能过剩较多出现于重工业的经济现实不相符。可能的解释有：第一，产能利用率只是衡量产能过剩的主要指标之一，并不能完全等同；第二，产业特征可能只对产能过剩形成的某些机制发挥作用，比如企业进入或退出；第三，重工业的产能过剩可能由其他变量而非产业特征所决定。

（二）产业政策对产能过剩影响机制的回归分析

1.产业政策与企业进入。为了检验回归结果的稳健性，仍然采用逐步添加解释变量的方式比较系数符号的一致性。根据表4，方程1至方程8中各变量的符号和系数大小均基本不变，说明了回归结果的稳健。由于一阶滞后的AR（2）检验显示方程扰动项存在二阶序列相关，可能影响系统GMM的估计有效性，因此，引入被解释变量的三阶滞后（L1.entr、L2.entr、L3.entr）重新估计。所有方程的AR（2）检验均显示扰动项不存在二阶序列相关，Sargan过度识别检验也表明工具变量具有一定有效性，Wald检验说明了整体回归方程的稳健。

根据方程8，产业政策与企业进入之间存在着显著的正相关关系，即实施产业政策会增加企业对产业的进入，与理论分析相符，比较主要解释变量之间的系数发现，产业政策对我国企业进入的影响较大。被解释变量的三阶滞后均非常显著，其中，企业进入变量的一阶滞后系数为负，二阶和三阶滞后系数为正，说明上一期的企业进入情况对本期的进入具有反向激励，而上两期和上三期对本期的影响为同向，表现出一定的“蛛网”特征。从系数大小来看，上一期的影响要明显大于上两期和上三期。

此外，产业内生增长、上期外部需求与企业进入之间的关系均显著为正，即产业的内生增长以及上期外部需求的增加将会刺激更多企业进入某产业。而上期的企业盈利对进入的影响则显著为负，其原因可能在于理性预期，企业家内心会对盈利水平产生一个稳态预期，如果上期盈利增加，企业家会认为本期的盈利将会下降，故理性选择的结果是减少企业进入。

控制变量中，市场结构与企业进入的关系依然不确定，而产业特征与企业进入之间的关系显著为负，即重工业的企业进入率会低于轻工业，可能的解释是较高的资本、技术等进入门槛、偏垄断的市场结构、资产专用性等造成的高退出壁垒等。产业对外开放度与企业进入之间的关系则显著为正，说明产业对外开放会改善企业的投资预期，从而吸引企业进入。

2.产业政策与企业退出。根据表5，回归通过了Wald检验、AR（2）检验以及Sargan过度识别检验，可以得出模型设定合理、工具变量有效以及回归结果稳健的结论。

方程8表明，产业政策对企业退出的影响显著为负，也就是说实施产业政策会限制企业退出，与前面的理论分析以及经济现实高度吻合。企业退出的滞后项与被解释变量之间的关系也显著为负，说明本期与上一期的企业退出是反向变动，这实际上与企业进入的“蛛网”特征非常相似。比较容易理解的是，企业盈利与企业退出之间的关系显著为负。令人困惑的是，产业内生增长与外部需求冲击对企业退出的影响显著为正，短期的需求变化对企业退出的影响更大。一个较为合理的解释就是对未来发展预期的悲观，产业的高速扩张以及外部需求的迅速增长可能会引发企业对产业可持续发展的担忧，从而导致提前退出。

在控制变量中，市场结构、产业特征以及产业对外开放度与企业退出之间的关系均显著为正。说明：（1）相对于偏竞争的市场结构，偏垄断的市场结构会发生更多的企业并购、重组、破产等活动以维持、增强具有更强市场势力企业的垄断地位；（2）重工业企业退出率较高的原因主要是重工业大多是偏垄断的市场结构、重工业企业的固定成本占比较高等；（3）产业对外开放度的提高会增加本土企业与跨国公司以及外国企业的竞争激烈程度，从而使竞争失败的企业退出。

综上，可以得出结论：现阶段，实施产业政策会增加企业对具有政府偏好的产业进入，同时，也会抑制这类产业的企业退出，从而诱发产能过剩。

五、结论与政策建议

本文从产业政策角度探讨了我国当前产能过剩，特别是体制性产能过剩的发生机制。与发达国家不同的是，我国的产能过剩是由政府和市场等多种因素共同作用的结果。特别是，以产业政策为代表的政府干预是导致我国产能过剩形成、加剧的最重要原因。根据理论分析，产业政策主要通过信号传递和预算软约束两大机制影响产能过剩产生与恶化。如果说发达国家产能过剩的成因可以概括为以市场因素为主的“进入端控制”，那么我国产能过剩的成因就是以产业政策干预为主的“进入端和退出端控制”。产业政策刺激大量的企业对少数具有政府偏好产业的集中进入，而企业自身追求利润和市场份额的行为又加强了产能过剩倾向。过剩产能形成后，产业政策又会在一定程度上导致化解机制受阻，从而使得我国产能过剩“日益严重”“久治不愈”。

为了验证这一理论分析观点，本文利用1999—2013年制造业行业面板数据进行实证研究后发现：（1）产业政策与产能利用率之间存在着显著的负相关关系，即产业政策会导致产能利用率下降并由此可能引发产能过剩。（2）产业政策与企业进入之间存在着显著的正相关关系，产业政策对我国企业进入的影响较大，且上一期的企业进入情况对本期的进入具有反向激励，而上两期和上三期对本期的影响为同向，表现出一定的“蛛网”特征。从系数大小来看，上一期的影响要明显大于上两期和上三期。（3）产业政策对企业退出的影响显著为负，即实施产业政策会限制企业退出，本期与上一期的企业退出是反向变动的。

基于以上分析，本文认为化解我国产能过剩当务之急是转变政府职能和发展思维，由政府直接选择“赢家”和“输家”的产业政策转向以维护市场公平竞争、促进产业集聚、提升企业创新效率等为目标的竞争政策。比如：（1）提升企业创新效率。完善创新补贴方式，对不同类型的创新活动灵活采取符合客观规律的补贴方式，充分发挥事后补贴和消费补贴的重要作用。规范补贴资金的分配和管理监督。（2）加快国际产能合作。针对不同类型的产业应采取不同的“走出去”方式，资源导向型企业应选择那些自然资源丰富、能源产量高的国家或地区，市场导向型企业应首选市场需求大的国家或地区。（3）促进企业兼并重组。破除体制障碍，鼓励企业沿着规模适度化方向进行合并以及企业以母子公司制的形式和中小企业形成纵向联合，政府在税收、金融等方面为之创造良好的环境。