金融监管与中国P2P网贷的发展及异化

李鑫

[内容摘要]P2P网贷是近些年随着互联网技术发展而出现的一种金融创新，在世界各国均有不同程度的发展。P2P网贷在中国发展异常迅猛，交易规模在世界居首位，运营模式也在不断地演变，差异化和复杂性与日俱增。然而由P2P网贷造成的问题同样日益凸显，层出不穷的倒闭、跑路乃至诈骗事件给行业留下沉重阴影。本文试图通过分析中国金融监管体制的一个侧面来揭示P2P网贷在中国高速发展及异化的原因。本文认为，严格的金融管制使得正规金融服务存在不足，催生出大量不受监管的非正规金融。其中P2P网贷由于受到舆论的大肆鼓吹以及政府的潜在认可，突破了非正规金融通常在发展过程中遇到的诸多限制，从而出现高速发展以及模式的异化。

[关键词]金融监管；P2P网贷；非正规金融；金融风险

一、P2P网贷及其在中国的发展

P2P网络借贷（以下简称P2P网贷）是伴随着互联网技术发展而产生和发展起来的一种金融创新，它通常被人们认为是将传统的私人借贷搬到了P2P网络借贷平台（以下简称P2P平台）上来实现的，从而进一步推进了金融的脱媒。自2005年第一家P2P平台Zopa在英国诞生至今，P2P网贷市场在世界范围内迅速成长，特别是近些年，P2P网贷发展势头极为迅猛，并成为全球金融科技创新的主要领域之一。毕马威与澳大利亚知名金融科技风投机构H2 Ventures联手发布的报告显示，2015年全球金融科技百强榜单中，网贷公司占据22席，仅次于数量最多的支付和交易公司（25家）。目前世界上较为知名的P2P平台包括美国的ICnding Club，Prosper，Kiva，英国的Zopa，Funding Cyclc，日本的Maneo，Aqush，德国的Auxmoney等。

P2P平台本质上是解决信息不对称问题的信息中介，通过在借款人和投资者之间传递信息赚取服务费。然而对于借贷来说，最重要的信息并非有关资金供需的信息，而是能够反映借款人的还款能力和还款意愿的信息。P2P网贷得以成功运作的基础在于：（1）平台可以利用互联网低成本的获得被投资者普遍认可的能够反映还款能力和还款意愿的信息，其中至关重要的便是借款人的信用评分，此外便是借款人财务信息以及平台自身积累的信息等；（2）平台尽可能通过模型自动化将相关信息整合，从而为借款进行风险评估和定价。当然，P2P平台同样通过互联网得以降低借贷双方发布和搜寻信息的成本，但对于金融交易来说，这种成本节约远不及上述二者重要。由于从诞生至今仅仅十余年，P2P网贷的发展仍处于探索阶段。这造成：一方面，各家平台在业务模式、定价模式等方面存在较大的差异；另一方面，包括Lending Club在内的一些P2P平台其商业模式也在持续的演变过程之中。更重要的是，这种金融创新冲击着各国原有的金融监管框架，甚至各国监管者对于P2P网贷性质的理解差异都很大。事实上，随着P2P网贷的逐步演化发展，“peer-to-peer lending”这个名字已经越来越与平台的实际业务模式不相符，在许多地方其已被“市场借贷”所取代，不过在中国后一种称呼并不普及，因此本文仍然沿用“P2P”这个称谓。

由于各国的经济环境和法律制度存有较大差异，使得P2P网贷市场在各国的发展速度也不尽相同。其中，P2P网贷在中国的发展尤其引人注目。从世界范围来看，中国的金融业发展水平并不算高，国民的金融启蒙水平也低于世界平均水平。在标准普尔发布的一份有关全球金融启蒙的报告中指出，中国大陆地区具备金融知识的人口占比仅为28%，低于全球33%的平均水平，而发达国家平均比例则为55%。然而中国的P2P网贷市场在全球却是发展最快的，目前其市场规模也是最大的，大约是美国P2P网贷市场规模的7倍。实际上，目前在中国尚没有针对P2P平台的官方统计，几家较为权威的第三方数据监测机构的统计数字之间略有出入，但相差不大。例如：关于2015年12月累计平台数量的数字，网贷之家网站显示为3858家，零壹财经网站显示为3717家，网贷天眼网站显示为3844家。P2P平台数量如此之多带来的直接后果便是中国的P2P网贷行业集中度很低，平台规模经济效应尚未得到充分展现，中国最大的100家P2P平台也只占到1/2至2/3的市场份额，而在美国，Lending Club，Prosper两家平台便占有98%的市场份额。同时由于数量众多，使得中国P2P平台的差异化体现得更为明显，技术创新以及商业模式创新的速度也在不断加快。中国P2P网贷行业的火热程度还可从资本的大量涌人中可见一斑。除大量P2P平台获得外部融资外，诸多银行、券商、国企、上市公司也纷纷通过设置全资子公司或控股公司等形式布局P2P网贷行业。同时，规模的扩大、创新的频现以及资本的涌入还使得围绕P2P平台逐步形成集资产端、资金端、运营端以及公共服务方在内的完整的生态圈。

然而我们又不能不看到，中国P2P网贷高速发展的同时也出现了明显的模式上的变异，并由此产生了严重的问题。网贷之家网站上的数据显示，截至2015年年底，中国P2P网贷行业累计问题平台总量达到1263家，将其与累计平台数量相比较则意味着中国的全部P2P平台中有1/3出现停业、跑路、提现困难等问题。特别是进入2015年后，P2P网贷行业的问题开始集中爆发，2015年平均每月出现问题平台数量高达75家。其中，规模最大的问题平台“e租宝”已被立案侦查，并被明确定性为“涉嫌非法集资”，涉案金额高达500多亿元，涉及全国31个省份的投资人约90万人。

更令人困惑的是，由于目前中国的社会信用体系尚未建成，事实上对P2P平台这种信息中介来说，缺乏有效信息的传递平台。目前中国最完善的征信系统（中国人民银行征信系统）并不对P2P平台开放，并且由于该系统本身存在数据来源渠道狭窄、覆盖人群有限、数据不完整等问题，大多数P2P网贷借款者的数据在该系统中很可能也是缺失的。而其他个人征信机构也由于数据权威性、可信度、信息孤岛、隐私保护等问题并不令人满意，时常出现同一个人在各家征信机构得到完全不同信用评分的现象。这种情况可能更加容易解释为何在中国会有大量的P2P平台陷入困境，然而却难以解释为何过去和现在有大量资本涌人这个行业。事实上，如果不结合中国的金融监管体制以及其在转轨阶段的特征进行深入的剖析，我们将无法理解中国P2P网贷的发展及异化。

二、文献综述

对于P2P网贷在中国发展的原因，早期研究者更加注重从技术角度来分析。例如，谢平和邹传伟便认为P2P网贷由于交易成本以及信息不对称程度的降低，使得其交易可能性集合显著扩大。不过，随着认识的深入，学者们逐渐意识到，技术或许只是P2P网贷高速发展的一个较次要原因，更为重要的则在于金融制度造成的不平衡。王素珍认为，P2P网贷爆发式增长的根本原因在于我国金融行业与实体行业存在显著的利润差，大量资本希望在监管政策落地前挤进P2P网贷市场。中国人民银行金融研究所同样认为以金融创新名义进行监管套利是P2P网贷高速发展的重要动因，而其背后原因则是由金融准入限制造成的高额利润。杨涛和程炼则明确指出，P2P网贷的繁荣更多地是因为原本就大量存在的民间金融业态打着“互联网金融”的旗号由“地下”走到“地上”。朱蓉则进一步勾勒了一个中国P2P行业从“地位化（2006—2012年）”到“理论化（2013年）”再到“制度化（2014年至今）”的合法性获取过程。

对于P2P网贷在国内的异化及存在诸多问题的原因，多数学者将矛头指向监管。汪炜和郑扬扬指出，伴随一个新兴行业从“萌芽期”“扩张期”直至“爆发期”，其约束模式通常会从以声誉约束为主向以行业自律和行政监管为主过渡，我国P2P行业已进入“爆发期”且达到行政监管触发条件，但行政监管却依然空白，这十分反常。为什么监管迟迟未能跟上呢？一种解释着眼于固有的机构监管模式与行为监管的落后，认为这导致了监管主体缺失、监管无从下手。不过，更多学者则认为是监管当局主观上保持了较大的容忍度。涂龙科发现，大部分触犯了非法吸收公众存款罪或非法经营罪的界限的平台并未被追究法律责任，而极少数被追究责任的平台之所以案发，不是因为行为的非法或犯罪属性被认识到，而是因为行为无法持续。他进一步指出，其原因之一是部分金融犯罪条文不符合金融发展的合理需求，打击面过宽，从而通过“选择性司法”予以平衡。丁杰和马柱则将P2P网贷的高速发展及其模式异化结合起来分析，认为监管部门将P2P网贷视为金融改革和创新的重要载体之一，从而对其业务发展保持宽容态度，这为其模式异化创造了宽松的外部环境。除了监管因素外，不少学者还列举了其他一些可能造成P2P网贷异化发展的因素，如征信系统不健全不开放、快速扩张的互联网业务模式等。

可见，现有对P2P网贷行业发展和模式异化的分析中均不乏真知灼见。然而这些富有启发的观点却像是一个个散落的点一样，至今还没被人用一条主线串联起来。本文尝试从中国金融监管体制在转轨阶段的特点人手，来对此进行分析。

三、转轨时期的金融监管体制和非正规金融

中国传统文化中，稳定一直是被格外强调的，《论语》中便有“不患贫而患不安”的说法，因为金融系统在市场经济中处于核心的位置，因此对于稳定的强调使得政府对于金融的管制相比其他行业要严得多。这种谨慎是有道理的，因为金融稳定或金融安全确实与经济稳定息息相关，银行危机、货币危机或资本市场暴跌通常都会引发经济的衰退。

在中国，金融监管体系主要由中国人民银行、银监会、证监会、保监会组成，通常称作“一行三会”。中国人民银行是货币当局，代表国家制定并执行货币政策、金融运行规则，承担国家储备管理、货币发行与管理以及其他相关职能。银监会、证监会和保监会为监管当局.分别对银行业、证券业和保险业金融机构及其经营活动实施全面的、经常性的检查和督促，实行领导、组织、协调和控制，行使实施监督管理职能。企业只有获得上述监管部门颁发的金融许可证，才会被政府认可为金融机构。对于金融风险与金融安全的密切关注，使得监管部门无论是对金融机构的准人还是其经营活动的限制都比较多，这或许也是使得中国通常被认为存在金融抑制的原因之一。对金融机构较多约束——特别是严格分业经营的限制的直接后果，是降低了其创新以及借此盈利的机会，有碍于其市场竞争力的提升；而通过严格的准入限制保护了已获许可证的金融机构的垄断利润，又补偿了由于较多约束而造成的潜在的利润下降。然而这种严格管制却可为监管部门带来直观的便利，对于经营活动的严格管制可以有效限制金融机构业务的复杂程度，而对于准人的严格管制则不仅减少了持有许可证的金融机构数量，并且通过提高金融机构违反规则的成本（由许可证带来的较高的租金），扼制了机构进行机会主义行为的动机。

经济的高速发展以及由此带来的经济环境的快速变化，使得实体经济对于金融服务的需求发生变化，而这种需求的转变则会鼓励金融创新。这种思想在研究金融创新的文献中屡见不鲜，不过直到近来才开始被一些学者模型化。在中国，虽然在正规的持有许可的金融机构中也会存在监管套利行为，但是它们的创新总的来看还是在监管部门的控制下有序推进的。这种严格的管制可以有效地控制创新带来的风险、维持金融系统的稳定运行，然而这也使得正规金融机构创新的步伐相对于实体经济的需要来说总是落后一步。中国的金融监管伴随着金融业的改革发展自身也在不断地改革和发展，虽然在此过程中监管部门努力吸取国际上先进的金融监管经验，但是与发达国家相比，中国金融监管部门的监管经验仍然较为欠缺，监管能力也尚需提高。在此背景下，较为严格的管制以及在政府控制下有序推进金融创新有助于金融业的快速、稳定发展，也是在逐渐探索过程中做出的合理选择。虽然存在着金融抑制，但是通过不断的深化改革，由正规金融机构组成的金融系统基本上能够保证实体经济的大部分投融资需求得到满足。即便如此，在正规金融系统中始终存在的金融服务供给与需求之间的差距则为民间借贷市场以及非正规金融的发展留有很大空间。在中国存在着广泛的民间借贷市场，受法律保护的民间借贷是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为，其带有某些互助的色彩，而非借此牟利，更不能借此来变相开展金融中介业务。民间借贷活动虽然不受金融监管部门的监管，但刑法对于在此过程中可能出现的非法吸收公众存款、集资诈骗、非法经营等非法集资行为均有规定。

仅从法律条文来看，没有获得许可证的金融业务一定涉嫌非法集资，是被严格禁止的，但是在执行过程中，事实上存在较大的弹性。第一，对于支持实体经济的非法集资行为，如果其不出现问题，地方在执法过程中有时会采取默许的态度；第二，随着经济社会的发展，对于民间借贷和非法集资的司法解释都在逐步地调整；第三，通过出台一系列级别较低的规章将一些小微金融机构或“类金融企业”逐步纳入到监管体系之中。由此可见，虽然法律条文对开展金融业务的管制十分严格，但对于改革的强调又使得监管部门以及执法者在现实中对于非正规金融的探索留有空间，并逐步给予其中较为成熟的金融业务以合法的身份，并将其纳入到监管体系之中。这给予了非正规金融得以发展的“灰色”地带。

通过对高利转贷等罪名的规定，受监管的金融系统会与不受监管的非正规金融隔离开来，从而前者会较少受到后者风险的波及。虽然这些非正规金融发挥着补充金融服务、探索金融创新的作用，但是由于处在监管视线之外，其也会给民间借贷市场带来很大的风险隐患。不过，有三股力量会对其野蛮发展形成制衡，从而使得由其带来的风险总体处于可控范围之内。第一，虽然这些非正规金融有时会被地方政府默许，然而刑法利剑却始终悬于其头上，一旦经营出现问题，则必然受到法律惩处；此外，如果政府认为某类非正规金融总体风险急剧累加，也会开展一轮针对非法集资的集中打击和清理。第二，上述的这种法律约束会促使具有良好动机的经营者加强自我约束，从而一定程度上降低其可能带来的负外部性。第三，在明确的规章出台以前，不确定性往往使得资本、人才等要素不会大量涌入某种非正规金融领域，从而使单个机构通常也很难形成较大的规模、带来较大的影响。而对于其中的小微金融机构来说，虽然其已被赋予了合法身份，但其所受监管的强度要远低于正规金融机构。不过，鉴于其业务范围受到很多限制，其对各类要素的吸引力也不大，单个小微金融机构很难将规模做大，因此对于金融安全的影响较小。事实上，在金融从业人员以及政府部门眼中，小微金融机构在金融体系中的地位与正规金融机构相比明显偏低，通常仍可划归为非正规金融之列。

四、P2P网贷带来的冲击

虽然政府和学者通常对于金融创新的价值，特别是以衍生品为代表的复杂金融产品创新的价值持较为保守的态度，但由科技进步带来的一类金融创新则更容易受到认可。由金融科技引发的“互联网金融”概念的兴起恰恰说明了这一点。通过全球最大的中文搜索引擎百度搜索“互联网金融”，可以找到相关结果约2640万个，以“互联网金融”为词条搜索新闻，可以找到相关新闻约511万篇；在作为中国最主要的学术期刊数据库之一的中国知网中，以“互联网金融”为主题搜索学术期刊文献，可找到9777条结果。“互联网金融”的概念不仅是媒体和学术期刊的宠儿，也已获得政府的认可，中国人民银行等十部委联合下发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。中央财经大学等高校甚至已经设立了与“互联网金融”相关的专业方向。正是政府对于互联网金融潜在价值的认可，促使了包括P2P网贷在内的一系列与“互联网金融”相关的非正规金融蓬勃发展。截至2015年年底，P2P平台并未正式处于金融监管之内，不仅没有获得金融许可证，绝大部分P2P平台甚至没有获得某种小微金融机构的许可，这使得它们面临极大的法律风险。然而，由于其头顶“互联网金融”的光环，执法者对其的容忍度要远高于对其他民间借贷市场中的非正规金融，由此带来的两个影响促使中国P2P网贷行业迅猛发展。

（一）监管套利机会不仅使民间借贷市场中存在的各种非正规金融纷纷建立P2P平台，并且许多小微金融机构甚至正规金融机构的资产也被重新包装为P2P平台上的借款标的

这使得中国的P2P网贷行业呈现出明显与国外不同的一些特点：（1）P2P平台数量众多，地域分布广泛；（N）P2P网贷市场的交易规模巨大，远超其他国家乃至更为成熟的P2P网贷市场；（3）P2P平台的创始人大多在经营平台以前从事两类工作——一是开展各种非正规金融业务；二是经营实体企业，相反来自于正规金融机构以及IT领域的创业者比例相对较小；（4）大量平台成为模仿银行业务的信用中介或存在自融现象，这实际上是创业者延续了以前的业务模式或为其自身产业进行融资；（4）对于大多数平台来说，互联网或金融科技只是为其解决资金来源提供帮助，而平台的业务更多依靠传统非正规金融的线下模式，并且由于客户质量的低下以及征信信息的缺乏，中国的P2P网贷成了典型的劳动密集型产业。不过，通过将各种小微金融机构以及正规金融机构的资产证券化，P2P平台不仅分散了其自身的投资风险，享有混业经营所带来的种种利益，而且一定程度上盘活了原本“趴”在金融系统中的多种多样的存量资产。

（二）舆论对于“互联网金融”的大肆渲染，增强了人们对P2P平台未来能够获得合法身份的预期，甚至人们对P2P网贷未来可能重塑金融行业格局也保有幻想

由此造成一个罕见的现象：大量的人才、资本涌人到一个尚不具备合法性的非正规金融领域。在中国的P2P平台中，从高管团队直到风控团队、信贷员团队中，都会存在大量的前银行职员，这在其他类型的非正规金融甚至具备合法身份的小微金融机构中都是十分罕见的。资本的涌入使得真正的金融科技创新和商业模式创新的速度显著加快，同时围绕P2P平台为核心的涵盖资产端（资产提供者、征信机构、增信服务方等）、资金端（机构投资人、流量推广平台等）、运营端（第三方支付机构、IT技术服务商等）以及公共服务方（律师事务所、投资人论坛、第三方研究及数据监测机构等）在内的完整生态圈逐渐形成。在人才、资本的助推下，不仅P2P网贷的行业规模增长迅猛（见下图），并且单个P2P平台的规模也可以做得非常大。由于监管细则尚未正式落地，机构投资人对于P2P网贷市场较为谨慎，这使得中国的P2P网贷市场呈现资金端小额分散、资产端大额集中的特点，这与美国P2P网贷市场中资产端小额分散、资金端大额集中的情况截然相反。

伴随着P2P网贷行业异常迅猛的发展，问题也随之而来。由于对P2P网贷行业抱有极大的幻想，大量创业者涌入这片“蓝海”，然而当其实际进入这个市场中才会发现，经营P2P平台并不如曾经预想的那么容易。即便是对长期从事非正规金融业务的人来说，经营P2P平台同样是个考验，因为在较为容易便可筹到远比以前多得多的资金的情况下，如何将其贷放出去便成为最大难题，如果再考虑到行业内存在数千家竞争者，那么竞争更为激烈，从而导致大量问题平台的出现。与此同时，行政监管的缺位也使得大量浑水摸鱼的欺诈者进入市场，这进一步加剧了整个行业的混乱局面。虽然单单从金融系统安全的角度来看，P2P网贷市场似乎很难掀起波澜。中国人民银行数据显示，2015年年底社会融资规模为138.28万亿元人民币，仅12月份一个月增量就有1.81亿元，是P2P网贷行业2015年全年成交额的近两倍；同时P2P平台与正规金融系统之间基本上处于隔离状态，并未发现明显的大规模金融机构资金进入P2P网贷市场的情况，但是可怕的增速和严重的社会影响使得金融监管部门不得不重视P2P网贷行业的乱象。投资人小额分散的特性意味着一旦具有一定规模的P2P平台出现问题，便极易引发群体性事件进而影响到社会的稳定。例如，“。租宝”一家平台出问题，便给全国90万投资人带来恐慌。在问题频出的情况下，原本对于非法集资具有很强威慑力的刑法利剑也变“钝”了。实际上，在针对P2P网贷政策不明朗的情况下，对于非法集资的认定，公安部门与其他部门便有可能存在争议。撇开这一点单从执行层面上来看，相关的经济犯罪案件数量之巨、调查处置难度之大便已经令各地公安经侦部门倍感压力，这尤其体现在问题集中爆发的2015年。

综上所述，舆论的大肆鼓吹以及政府的潜在认可降低了平台的自我约束和要素约束，而问题的集中爆发又进一步降低了法律约束，这意味着针对灰色地带的非正规金融的三个制约力量同时出现了松动。即便截至2015年年底累计问题平台已达1200余家，然而这或许仍然只是冰山一角。随着政策逐渐收紧，未来可能会有更多的平台出现问题。通过将P2P网贷纳入到金融监管体系从而规范其发展将会极大地解决野蛮生长带来的种种问题，然而监管细则迟迟未能落地则意味着现在这种混乱局面极大地增加了规则制定的复杂性。特别是很多P2P平台的经营带有混业色彩，这使得原有的分业监管模式有些力不从心。可以进一步预期，即便细则最终出台，未来还会有很大概率进一步被调整或明确。

五、结语

在新制度经济学家看来，制度并不仅仅是指由法律法规搭建起来的规则体系，非正式约束以及实施的形式及有效性也应被包括其中，而这在上文分析中国金融监管体制的过程中充分体现出来。在经济体制转轨阶段，针对金融领域政府制定了较为严格的正式规则，然而在实施过程中则是有紧有松：对于持有金融许可证的正规金融机构，规则的实施是较为严格的，而对于并未持有金融许可证的非正规金融，在规则实施过程中则有较大的灵活性，这使得非正规金融领域存在大量的监管死角，但由于其整体规模较小，与正规金融系统之间又有较好的隔离机制，并且其自身发展还存在诸多制约力量，因此并不会对金融安全带来冲击。

这种制度不仅能够适应经济、金融的快速创新和发展，较好地平衡金融业的效率和安全，同时也为制度自身的变迁留有探索的空间，因此在很长一段时间内体现出较强的合理性和稳定性。然而从本文对P2P网贷野蛮发展原因的探讨来看，在不受监管或受到较少监管的非正规金融领域，金融科技领域的重大技术进步，甚至仅仅是或有的重大技术进步便可能会对这种制度带来冲击。实际上不仅仅是P2P网贷的野蛮生长，与之相似的泛亚事件以及股市异常波动中的场外配资等一系列问题，其背后的制度原因是相似的。特别是在股市异常波动的案例中，正规金融系统与非正规金融之间的隔离机制也出现松动。

《“十三五”规划纲要》明确提出，要“发展普惠金融和多业态中小微金融组织”“推动民间融资阳光化”；同时又指出，要“建立针对各类投融资行为的功能监管和切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架，实现金融风险监管全覆盖”。将这二者结合，我们不难看出政府针对非正规金融的态度已发生转变，这意味着中国的金融监管体制在未来或将被重塑。而强调“稳妥推进金融机构开展综合经营”“强化综合监管和功能监管”，则意味着中国的金融体制朝着混业经营、功能监管的方向已渐清晰，事实上这是扩大正规金融机构覆盖范围、缩小非正规女融活动领地的治本之道。至于P2P网贷行业，可预期随着阳光化的到来以及政策的收紧，未来会有大量平台退出市场，大浪淘沙后存活下来的真正有竞争力的平台，则很有可能会朝着英、美等国家P2P平台的方向发展。