从封闭小区到街区制的政策转型：形势研判与改革进路

吴晓林

摘要：从封闭小区到街区制的政策转型，事关代际正义与城市可持续发展。却引发了公共空间的诸多争论。通过问卷调查和网络意见的梳理，可以发现：总体来看，公众对小区开放政策普遍存在误读，并呈现出工具性的利益表达倾向；细分来看，公众对政策转型的评价具有显著的群体差异，已购房者最不赞成这项政策，其他群体各有自身的利益考量，政策选项的差异以及政策执行的模糊性影响公众的态度。就其奉质而言.城市空间调整涉及广泛的利益变动。业主假以尚未成熟的“共有权益”来进行自我保护，使得个体利益与公共利益存在复杂性。官民之间、个益与公益之间在政策议题上话语失衡，共同导致形势复杂化。必须推进理性的沟通交往以保证政策的程序正义，推进系统性改革以保证政策的实质公平。

关键词：封闭小区；街区制；小区开放；城市空间

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）05-0040-06

一、问题的提出

2016年2月21日晚，新华社发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称“《意见》”），提出了未来城市规划建设管理的总体目标和重点任务。客观地说，《意见》里的很多提法符合城市发展规律，改革措施具有新意、富有内涵。但是，社会舆论对《意见》的其他方面关注并不多，却形成了聚焦第十六条“原则上不再建设封闭住宅小区”、“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”（以下简称“小区开放”）的舆论漩涡。相应的话题连续多日在社交网络呈现“霸屏”之势，直到3月5日“两会”开幕时。关于推广街区制的争论仍在持续发酵。

以“小区开放”为关键词进行百度搜索，自2月21日到27日，得到的相应条数高达667万，其中新闻数量为296万篇。“街区制”的百度媒体指数在2016年2月22日达到峰值10886条，“小区开放”的媒体指数于2016年2月23日达到峰值6332条。2月21日晚上8点15分，@央视新闻微博发出关于《意见》的新闻，第二天上午lO点，就已经有近15000条转发，3600多条评论。截至2016年3月5日上午10点，各类微信公众号分别发布了11136条和7985条关于街区制和小区开放的信息，新浪微博开设的“#开放住宅区#”主题讨论有1416.9万人次阅读、5879人次参与讨论。

在主要门户网站，关于小区开放政策的讨论如火如荼。新浪网2月22日发布的《小区道路充公，问过业主吗？》、2月23日发布的《最高法回应开放小区是否与物权法相悖》，到2月27日晚分别收到11.2万、5.7万次评论；同期，凤凰网发布的《开放封闭小区，先从机关大院开始》，有7571人参与评论。借助便捷的网络平台，各类观点博弈与互动相当频繁。这些观点或者对立或者一致。出于各种立场又受到现实因素的影响，但是最终汇成一股强大的网络舆论力量。

尽管有一些学者介绍国外或港台地区的街区制。阐述街区制改革的正面性，但这些声音很容易被淹没在质疑和反对的声音中。人们似乎发现，关于小区开放的舆论在虚拟空间呈现出总体性的质疑状态。实际上，“网络所代表的民意是有偏性的，因为网络人口群体本身具有偏性”，不同的群体具有不同的利益需求。相应地，网络意见表达一定与线下的立场、身份具有紧密联系。不同人群为什么、什么情况下表达怎样的政策意见，不能简单地用“支持”或“反对”一概了之。只有还原不同意见主体的态度，抓取个体意志的差异性，才能精准研判舆论形势，推进政策改善。

为此。笔者借助网络平台发起了问卷调查。自2月22日到2月23日两天时间内。回收有效问卷1636份。样本范围遍及全国27个省、区、市。调查细分了已购房者、未购房者、房地产商与物业管理从业人员四类群体，并且细分了不同的政策选项，以准确把握政策转型面临的形势。

二、关于城市小区开放政策的总体认知

由于缺乏理性对话的公共空间，也缺乏必要的政策沟通，公众对于小区开放议题存在非此即彼的回答，进而形成了简约化的总体认知。

（一）公众对小区开放政策普遍存在误读

自《意见》发布当晚起，各类社交媒体和网站反应强烈。一时间，“要拆你家的围墙，你愿意吗”之类的问题。迅速挑起公众心中的疑虑。笔者的问卷调查表明，68.09%的受访者不赞成开放封闭小区。赞成的比例仅为31.91%。

实际上，《意见》中关于从封闭小区走向街区制的论述表达了两层意思：一是新建小区不再封闭、已建小区要逐步打开，表明新旧小区的政策有所区别，并非“一刀切”；二是巳建小区要逐步打开，并非一蹴而就。但是，普通民众对于这些政策走向并未有细致的观察，加之网络媒体存在总体性评价的导向，舆论和公众大多将政策转型简单解释为“小区拆围”，认为政府要拆除所有小区的围墙，因而引发了网民的抵触。显然，不能把推广街区制理解为简单的“拆墙运动”，也不能说是搞小区拆墙“大跃进”。公众对政策转型“打包”评价的方式。遮掩了其对分项政策的不同态度。由此，显现在网络空间的舆论，也带有区分度较低的模糊性。

（二）公众对小区开放政策的“利弊对冲”

面对争论，部分专家分析了政策转型的正面性，住建部官员、最高人民法院负责人择机出面释疑。回应公众担忧，但是这些声音并不占据公共舆论的主流。

按照部分专家、学者和官员的解释，“封闭住宅小区是农耕时代的产物”，随着大宗用地开发越来越普遍，出现了越来越多的宽马路、超大封闭社区，这不但阻碍了“小街区、密路网”的形成，进而形成交通堵塞，还破坏城市街道的生活性，不利于形成更良好的邻里关系。正向来看，小区开放正是为了解决“城市病”。其一，小区开放可以缓解交通压力。部分官员和专家回应：不少城市断头路和丁字路因封闭的住宅小区而起，带来交通阻塞。因而要打开占据城市中心地带的单位大院和封闭小区。其二，小区开放有利于激发社区活力，有学者和媒体引用国内、国外开放小区的实践，力证小区开放会提升街道的生活性和公共场所的开放性。激发社区治理活力。笔者的问卷调查也表明，缓解交通拥堵、提升城市温情、集约利用土地位列赞成原因的前三位，分别占了赞成小区开放者的70.31%、70.11%和53.26%。

相较而言，数量更多的公众追求居住的私密性与安全性，担忧过上被喇叭声和汽车尾气保卫、社区安全性下降的开放式社区生活。人们认为小区居民从购买住房开始，就承担了小区内公共设施建设和维护的成本，理应享受独立的私密性、安全性和良好的环境，小区开放恰恰带来交通不便、噪音、偷盗、行路不安全、乱贴小广告、环境脏乱差等种种问题。问卷调查显示，分别有90.40%、76.50%和67.35%的不赞成者担忧小区开放后“居住安全会下降”、“物业管理难度上升，物业管理水平跟不上”和“居住品质会下降”。（参见表1）

（三）公众对小区开放政策执行的疑虑

对于如何逐步开展小区开放的讨论。普遍包含了对政策执行与效果的质疑。公众质疑，小区一旦开放。政府为了保障公共服务质量，可能会以征税作为一种保障手段；小区内部道路与公共道路如何对接，也是一个存疑居多的问题。

对政策执行最大的质疑在于，此举可能会侵犯小区业主共有权益。众多评论者搬出《物权法》“建筑区划内的道路、绿地、物业管理用房以及其他公共场所、公用设施属于业主共同所有”的规定，认为政府有利用公权力侵犯业主共有权益之嫌。问卷调查显示，46.28%的反对者认为“小区业主已经花钱了”，暗含着私权受侵的隐忧；甚至有评论带有“阴谋论”的色彩，怀疑政府出台此种政策，就是要“解决现房库存量过多的问题”、“抬高现有封闭小区房价”，因而是极其不合理的。与此同时，一些评论则要求一些单位大院率先垂范、引领，建议“首先拆除机关大院”。总体而言，人们对于“拆除围墙与保护业主产权并无冲突”、“拆墙后，业主能承担更少的物业费及维修成本，社会资源也得到有效利用，实现各方主体的多赢”等主张展现出相反的认同。

三、对城市小区开放政策的分类研判

本文有意区分了受访者的身份，区别了不同类型小区开放的政策选项，引入配套措施的评价等变项。力图较为精准地把握政策转型面临的形势。

（一）不同利益群体分持不同的观点

调查表明。已购房者、未购房者、房地产商以及物业管理从业人员所持的观点并不相同，这反映出群体利益分化影响对小区开放的态度。（见表2）

已购房者反对小区开放的比例高于其他群体。与未购房者、房地产商、物业管理从业人员等群体相比，已购房者不支持“开放封闭住宅小区，推广街区制小区”的比例达到70.40%，前三者不支持的比例则分别为60.16%、60.00%、60.44%。问卷分析表明，是否赞成小区开放与是否已经购房具有负相关性（r=-0.092，n=1636，p<0.01），也即，越是购房者越是反对小区开放。

普通业主比其他群体更担忧共有权益受损。在不赞成小区开放的理由中。普通业主选择“小区业主已经花钱了”的比例在受访群体中最高，比房地产商与物业管理从业人员分别高了10到15个百分点，比未购房者高17个百分点，说明业主群体的权利意识最为强烈。

房地产商和物管人员更担忧与自身相关的利益。与其他群体相比，房地产商最担心房价会因此受到冲击（占到本群体样本的17.65%，高于普通业主的11.5%和物业管理群体的9.09%），他们担忧小区开放政策可能会对消化库存带来消极影响。进而引发房地产行业整体崩盘；81.82%的物业管理从业人员担心物业管理难度上升。物业管理行业竞争加剧，物业管理水平跟不上，其比例高于另外三类群体。

（二）配套措施影响公众对小区开放的支持率

配套措施是一项公共政策能否落地的重要保障，也影响公众对政策的态度。舆论担心，在配套不足的情况下，此项政策的实施并不一定能保证大多数人的利益。相反。如果配套措施能够全面跟上。公众的支持度就会上升。

调查显示，在配套措施到位的情况下，公众赞成小区开放的比例从之前的31.91%上升到65.22%。分群体来看，已购房者和未购房者的赞成率由原来的29.60%和39.84%分别提升至62.27%和75.34%。这充分说明，公众对小区开放政策的配套措施有较大期待，也说明配套措施到位时，相应的政策实施具有很大的空间。

在配套措施选项中。保障公共安全配套措施的需求比例最高，达到了受访者的85.33%，其次是保障卫生环境（占比75.79%），要求保障业主共有权益，保障周边公共绿地、公园等配套设施以及提升民众素质等的比例都超过了7成。（见表3）其中，已购房者是最担忧配套措施跟不上的群体。他们对于小区开放之后的方方面面都有较高的需求。与其他群体相比。未购房者除了特别关注公共安全以外，对于保障周边公共设施和提升城市居民素质等的需求高于其他群体，他们对软环境建设的需求更加强烈。

（三）政策选项的精细化影响公众对小区开放的态度

公众对小区开放政策的理解与政策的模糊性存在极大的相关性。具体来看，小区开放政策在意见综合、决策选择和实施方面存在模糊地带，这是影响公众态度的重要因素。

由于政策沟通和宣导不到位，公众对于开放何种小区、如何开放小区并不明了。进而引发了普遍性的担忧。例如，有专家指出“封闭住宅小区”指的是超大封闭住宅小区，而公众获得的认知是全部“拆围”，信息不对称容易造成公众对政策的误解。同时，由于《意见》还仅仅处于政策倡议阶段，具体的推进措施并不清晰，导致公众对于分项政策缺乏认知，从而形成总体性的否定。如果细化政策选项。就会改变公众的具体认知。例如，调查问卷专门设置了是否支持仅对新建住宅推广街区制的选项。受访对象总体的赞成比例由原来的31.91%上升到55.13%，已购房者和未购房者的赞成比例分别从原来的29.60%、39.84%赞成率上升为54.38%和57.45%。已购房者与未购房者赞成的比例几近相当。

调查也显示，“无围墙，不小区”的住房选择强化了国人的围墙文化。仅有3.97%的人知晓国外和港台普遍实施街区制的情况。人们对于街区制实行的条件、国外开放小区的经验可否借鉴、小区开放的益处、小区封闭的弊端等均未有全面的认知。问卷分析表明，越是对街区制有了解的人越赞成小区开放。（r=-.297，n=1636，p<0.01）这也可以说明，正是政策信息的模糊性，加剧了公众对政策的疑虑，给舆论进一步发酵提供了空间。

四、城市小区开放政策争论的实质

开放小区、推广街区制是一个积极的政策走向，但是在舆论场却展现出复杂的形势。究其实质，这是一个涉及利益重新配置和政策话语权失衡的问题。

（一）城市空间调整涉及利益重新分配

在计划经济条件下，大多数城市劳动者依附于“单位制”。生产单位与生活单位高度一体。“各单位将土地用高墙一围。在内部自行规划办公、居住资源，工作、生活高度一体化，就成了一个个单位大院”。单位自行调配职工住房。代行了城市政府的“规划和建设职能”。由于建设任务往往由“条条”传达、单位执行。因而城市整体规划和建设受到诸多制约。到了上世纪八九十年代，在单位制逐渐解体的背景下，出于安全管理的需求，不少地方仍号召居民把小区封闭起来。以维持社会治安。直至1998年国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，我国单位福利分房的时代才被终结。开始进入住房商品化的时代。与之相随。开发商所建楼盘大部分为封闭小区，人们也乐于购买封闭小区住宅。据统计，从1991年到2000年，上海83%的居住小区均以某种方式被封闭起来。同期，广东封闭了54000个小区，覆盖70%以上城乡面积及80%以上人口。当前，我国建设的小区几乎全部都是封闭小区。

按照规定，政府负责小区之外的公共设施建设，开发商负责小区内共用设施设备的建设。小区内共用设施设备既包括水电煤气线路、消防设施。也包括绿地、道路和非经营性车场车库等。这些设施设备建设的费用先由开发商承担。后分摊进住房销售价格，并移交业主共同所有和维护。一般情况下。我国封闭小区的规模巨大，通常占地达12-20公顷。内含2000-3000户，远远超过欧美国家的水平，这就导致超级社区林立，形成了诸多社会隔离。

可以看出，以往封闭小区的政策，一定程度上是城市低成本建设政策的产物。将城市建设和维护成本转嫁给了一般居民。并最终形成了业主共同体共有的“小共有”、相对于整体城市而言是“大私有”的局面。这种空间政策短期内推动了城市快速扩张，却需要整个城市社会承担长期的诸如交通堵塞、社会隔离、资源浪费等成本。形成了“政府短期转责——小区长期封闭——社会高成本发展”的怪圈。

因此，本次政策的出台，本身是对既往城市建设利益关系的终结。但是，对于要开放的小区，则面临向业主偿还成本的问题，即使开放未建小区，也将会对开发商的拿地成本、购房价格、物业管理行业的规模和定价、业主共同体的规模与基层治理等产生一系列的影响。

（二）个体利益与共同利益交织的复杂性

随着市场经济的发展，个体利益与公共利益的分界线越来越清晰，个体利益本位的取向凸显。2007年颁布的《物权法》规定“私人的合法财产受法律保护”，为个体利益保护提供了法律保障。本次调研也发现，人们对开放所有小区的支持率偏低。但是对只开放新建小区的支持率则大幅上升。75.06%的受访者要求政策转型要保护小区内业主共有权益，这反映出公众自身利益意识的强化，甚至体现出“开放别人的行，开放我的不行”的个体利益保护意识。调查也发现，反对小区开放的人更倾向个体利益保护。赞成的人则站在城市公共利益的立场。正是个体利益与公共利益的差异撑开了舆论争论的空间。在舆论空间。个体利益表达不断向前推移，相比之下，公共利益的主张则有所退缩。

中央出台《意见》是站在公共利益和城市可持续发展的立场，但是涉及广大居民的切身利益问题。研读各类评论可以发现。大部分人在个体利益可能受到威胁的情况下，选择用“业主共有权益”作为自我保护的主要话语武器，未被充分激活的共同利益成为较为受用的话语盾牌。现实情况是。商品房小区业主的个体意识虽然强化，但这不等于业主共同体具有真实维护共同利益的能力。由于种种原因。业主共同体组织和共同治理的水平均比较低下，甚至容易分化和内讧，业主共同利益被侵犯的现象并不鲜见，却很难通过共同体的形式得以维护。

可以判断，业主愿意假以被“悬置”的共同利益和共同组织来应对政策转型的冲击，鲜明体现出个体利益维护的孱弱性和无奈。尽管如此，因为有相应的法律保护。此举尚能赢得广泛的舆论支持。这就使得小区开放政策糅合了个体利益、共同利益和公共利益的复杂性。

（三）政策争论显示出话语权的双重失衡

媒介话语权影响政策议程的设置与政策走向，基于政策议题的话语形成公共议程与政策议程之间的张力。

其一，从整个政策议程的设置来看，从封闭小区走向街区制的政策是一个传统的“关门模式”。在这种模式里，没有公共议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有考虑大众可能的反应。尽管在本世纪初就有部分学者开始呼吁小区开放。但是这种仅限于学界范畴的主张并没有转化为公共议程。也就是说，小区开放的政策议程先于公共议程而产生。而后引起公共舆论的关注。在现代社会，缺乏事先的沟通，割裂公共议程与政策议程的联系。非但无助于掌握民情民意。还可能使政策本身陷于被动。在这个过程中，官民话语之间失衡了。公民的意见表达权利被忽视了。

其二。在政策议程引发的公共议程中也充斥着非理性的话语。一是公共议程有意无意屏蔽《意见》中的“逐步”等字眼。忽视“差异化”、循序渐进的政策导向，将本次调整简单地标注为“拆墙行动”。塑造了“一刀切”、“马上就拆”、“不讲条件、不讲法律”的话语走向，进而引发井喷式的舆论反弹。二是公共议程被个体表达的工具性所主导。本次政策调整涉及的利益面甚广，而已购房业主的利益表达尤为激烈。他们既存在对“他者利益”的漠视，也对更大层面的公共利益无感，调查中所见的无视封闭小区弊端、“拆我的不行，拆别人的可以”的态度将这种自利性表现得一览无余。同时。相应的争论力图将机关大院、政府办公场所的开放作为示范，有意模糊了机关大院等与业主小区的基础差异。这种话语表达甚至被官方话语所呼应，显示出公共议程中官方话语的退让。

总体而言，政策调整前官方话语权强于公民话语权。公共议程中工具性的公民话语权强盛。由于官方话语权自一出场就带有政策沟通不足的“原罪”，而后遭遇网络空间的挤压，难以形成公共舆论的积极转向，显示出官民沟通缺乏、公共议程非理性的双重失衡。政策调整本身的正义性因而被遮蔽。

五、用正义的手段推动城市空间正义的转型

从封闭小区到街区制是一个城市空间正义转型的问题，对于改变既有粗放的城市发展路径、增加城市内涵具有引领意义。但是。这也势必涉及旧账偿还与新挑战等一系列问题。由此，有必要用正义的手段推动城市空间正义的转型。

（一）推进理性的沟通交往。保证政策的程序正义

意见表达和意见综合是政府过程的开端。@推广街区制的政策，越过了意见表达这个环节，使得政策议程与公共议程的关系倒置，决策者与公众沟通不畅。进而损及程序正义。必须推进理性的沟通交往，保证政策的程序正义。

一是确保在《意见》转化为具体政策的过程中。构建畅通的官民双向沟通渠道。要通过充分的调研，获知公众诉求，打消公众疑虑，积极阐释政策调整的目的。引导公众认识城市的密度、规模、协同等发展要素，关切不同群体的利益立场，获得公众对小区开放政策的理解和支持。

二是构建理性的公共舆论场，从非理性的个体利益表达转向公共理性基础上的讨论。按照哈贝马斯的理解。公共意见的理想“只有在从事理性的讨论的公众存在的条件下才能形成”。现有的舆论场中个体意见表达的工具性、主观性有余，正当性、真诚性不足。有必要引导公众遵循“真实性、真诚性和正确性等有效性要求”，找到个体利益与公共利益的交往沟通理性。

（二）推进系统性改革，保证政策的实质公平

城市政府既要面对开放封闭小区的挑战，也要面临开放后带来的压力和冲突。站在空间政策调整的关口，必须承受压力。负责任地系统地布局改革，保证政策实施的公平性。

其一，综合布局上中下游政策网络。政府实施《意见》前，要在认真调研的基础上出台相应的配套措施，从前期规划、公共配套到后期保障上做好系统改革。国土和城规部门要有效衔接，土地出让规模划小，土地出让成本下降，保证道路设计方便；业主共有权益要得到充分保护。基础建设、街区治安、公共卫生、通行安全、噪音控制等公共服务必须得到充分供给：要适时推动物业管理制度改革，提供充分竞争的物业管理市场，保障业主共同体的自主权、监督权。同时，“拆围”行动要有充分的法理依据，应抓紧完成修法和司法解释工作。依法推进小区开放。除此以外，提升包括车让人等方面的城市居民素养和城市文明品质。也是必须要做的长期工作。

其二，差异化地推行小区开放政策。要有不同类型开放小区的示范。从而引导社会上观望、对比的心态，公有单位在土地使用等方面没有商品房小区的负担，要在适当条件下先行开放；对于什么类型、什么地段、什么面积、什么条件的小区要开放。如何开放以及开放之后的问题如何解决，都要有不同的保障方案；相应的税费调整、公共设施的移交和维护等也应该有差异化的安排；在时间上，要循序渐进，尽可能降低拆除围墙开放小区给业主生活带来的影响；对于已经建成的小区，则需要在业主共同利益和社会公共利益之间找到均衡点