基于程序逻辑模式的社区居家养老服务绩效评估研究——以上海市为例

李文军

(广西师范大学　法学院，广西　桂林　541004)



基于程序逻辑模式的社区居家养老服务绩效评估研究
——以上海市为例

李文军

(广西师范大学法学院，广西桂林541004)

以程序逻辑模式为基础，开发出一套适合社区居家养老服务绩效评估的模型。在此基础上，通过“修正型德尔菲法”、AHP法以及专家赋权法，最终确定了36项指标以及指标的权重，并利用2014年上海市4个区的数据，对社区居家养老服务绩效进行了实证分析。通过对各指标层指标障碍度进行分析发现，服务投入与服务产出方面的指标是影响绩效的重要障碍因素；利用最小方差法，对准则层阻力模式进行分析发现，上海Y区属于四系统阻力模型，其他3区属于三阻力模式。

社区居家养老；绩效评估；程序逻辑模式

一、问题的提出

按照国际标准，上海早在1979年就进入了老龄化社会。近年来，上海市户籍老年人口持续增长，截止到2014年年底，户籍老年人口达413.9万，老龄化程度高达28.8%，远高于全国15.5%的水平，上海市进入了深度老龄化社会。在老龄化不断加剧的当下，我国传统的家庭养老功能不断弱化；[1]与此同时，机构养老由于受运营成本高、收费高、服务对象范围狭窄、服务质量不到位等多种因素的制约，也不能成为我国老年人主流的养老方式。[2]在此背景下，社区居家养老模式应运而生。社区居家养老“指与我国家庭养老紧密联系的一种新型养老方式。具体做法是：老年人在家中居住，但由社区提供养老服务的一种社会化养老方式，也就是要调动社会各方面的力量，构建一个最符合老年人意愿的、最有利于保持和加强老年人自立能力的、切实可行而又有效的以家庭为核心、以社区养老服务网络为外围、以养老制度为保障的居家养老体系。”[3]35上海市2000年开始发展社区居家养老服务，经过多年发展，上海市社区居家养老服务体系不断完善，主要成就有：市、区、街镇三个层面的社区居家养老服务组织机构已经建立；统一社区居家养老经费的补贴标准和金额，规范市与区的出资比例，并纳入预算管理；建立了规范的养老服务补贴和评估制度，形成了以“六助”(助餐、助浴、助洁、助行、助急、助医)和精神慰藉等为主要内容的社区居家养老服务体系；通过政府购买服务的形式，采取上门服务、日托或邻里互助等形式，为老年人提供养老服务；制定并实施了居家养老服务标准，规定了社区居家养老服务的组织、从业人员、服务项目、服务流程及服务改进等要求；接受服务人群与享受政府补贴的人群不断扩大，2014年服务人群达到29万人，补贴资金为3.6亿元。

与此同时，上海市社区居家养老服务的绩效评估存在严重不足。从上海市社区居家养老服务的评估实践来看，在评估主体方面，过分注重机构自我评估和服务对象评估，独立、客观的第三方评估相对不足，不仅评估结果难以保证客观性，也不利于组织公信力的形成；[4]在评估指标设计上，其指标设置的科学性不够、主观性较强、模糊性较大，缺乏可操作性；[5]在评估方式上，虽然集合了意见征询、实地察看、检查考核等方式，但缺乏专家学者的参与，其评估结果也大打折扣。因此，必须建立一套科学、合理、有效的社区居家养老服务绩效评估体系，不断推进上海及我国社区居家养老服务的进一步发展。

二、相关文献回顾

国内关于社区居家养老服务的研究主要集中在以下几个方面。一是关于社区居家养老服务需求的研究。如陈志科、马少珍[6]研究发现，老年人居家养老服务需求与其年龄、职业、文化程度、健康状况、家庭经济情况、居住方式和社会保障情况有关；许琳、唐丽娜[7]通过对西部6省的问卷调查发现：年龄、婚姻状况、健康状况、残障类型、居住方式、经济收入、社区服务完善程度、是否领取残疾证等因素是影响残障老年人居家养老服务需求的主要因素，生病治疗、上门服务、精神孤独、医疗护理及康复训练是主要需求项目。二是关于社区居家养老服务供给的研究。如马贵侠[8]的“时间银行”模式，郁建兴、瞿志远[9]的公私合作伙伴模式，赛明明[10]的网络化模式等。三是关于社区居家养老服务存在问题的研究。主要包括老年人观念问题，由于老年人“养子防老”传统观念的束缚，老年人在年老时，在心理上更加青睐子女，不利于社区居家养老服务的推行；[11]扶持政策不健全；[12]社区居家养老服务的服务内容、服务对象与服务输送方式存在问题；[13]资源短缺问题，包括资金不足、社会组织与服务队伍的缺乏。[14]四是关于社区居家养老服务绩效评估方面的研究。这包括两方面的内容，一方面是关于社区居家养老服务评估的重要性及问题的研究。孙泽宇[15]指出，社区居家养老服务评估机制存在两个问题，一是评估主体主要是政府部门和服务机构的自行评估，容易造成角色混乱，也不利于确保评估结果的客观公正性，二是评估员缺乏专业知识；陈伟[16]在分析了英国社区照顾的经验后指出，我国如果要将社区居家养老服务向更专业的方向延伸，就需要对评估机制等作有效分析，其中重要的一条就是专业评估人员的介入。另一方面，部分学者建立了社区居家养老服务的评估指标体系，但没有进行实证分析，指标的科学性也存在疑问。如包国宪、刘红芹[17]认为，居家养老服务绩效评价应从政府购买居家养老服务的效率与顾客感知服务质量两个维度进行，并设计了一套质量评价量表；吉鹏、李放[5]构建了一套政府购买居家养老服务的效率评价指标及一套服务满意度指标。以上学者在绩效评估方面，存在一定的概念替换，他们更多的是对社区居家养老服务质量或满意度进行了评估，而社区居家养老服务绩效不仅包括服务质量、服务满意度，更是一个综合的系统，因此其研究也就具有很大的局限性。

总体来看，国内对于社区居家养老服务的研究还处于起步阶段，特别是对其绩效评估的研究成果严重不足。基于以上背景，本研究以我国最早推行社区居家养老服务的上海市为例，通过构建一套科学、合理、有效的社区居家养老服务绩效评估体系，对上海市社区居家养老服务的绩效进行评估，并试图寻找影响社区居家养老服务绩效的因素，以期为上海市乃至全国社区居家养老服务的可持续发展和预期目标的实现，提供一定的参考。

三、社区居家养老服务绩效评估模型构建

(一)社区居家养老服务的特征及其绩效模式选择。

社区居家养老服务是一项专门为社区老年人提供的基本养老服务，属于典型的社会服务范围，而且是“限价公共服务”[18]。作为一种为老服务，除具备一般服务产品的无形性、及时性、异质性和不可贮存性等特点之外，还有自身独特的特性，如需求的多样性、供给主体的多元性和服务供给方式的不确定性等，[19]这些特点给社区居家养老服务的测量带来了难度。

基于对目标导向评估模式及其系统导向评估模式的反思，整合导向的评估模式以混合主义评估范式作为方法论支撑，结合了目标导向评估模式和系统导向评估模式的优点，使研究过程更加清晰，研究结果更全面、能更完整地展现事物的内部与外部逻辑。[20]因此，整合导向的评估模式实际上是一种跨越过程与结果，跨越定性与定量评估方法的评估方式。它关注评估目标的可实现性，关注评估结果的信度与效度，强调对现实问题的指导力，这种模式成为21世纪日渐流行的评估模式。社区居家养老服务绩效评估，不仅关注社区居家养老服务的结果和效益，也关注服务的生产过程，这都与整合导向的评估模式相吻合。此外，社区居家养老服务涉及政府、社区、家庭等众多主体，绩效评估如何反应这些主体的需求也是评估的关键，而整合导向的评估模式“更加强调评估内容和评估过程与社会服务利益相关者们的关联”[20]。因此，本研究采用整合导向的评估模式，对社区居家养老服务绩效进行评估。

(二)模型的建立。

程序逻辑模式(Program Logic Model)是一种协助活动推行者以逻辑分析其活动资源投放及其成效要求是否平衡的模式。其运作可用简单图像方式来表达服务或计划的不同环节的关系。[21]43程序逻辑模式诞生于20世纪70年代的美国威斯康辛州大学，在20世纪70年代美国一片资源问责声的前提下，美国威斯康辛州大学开始实践程序逻辑模式协助活动推行者作服务计划及检讨，其重点是倡导活动及其成效的逻辑关系，让资源用得其所、成效达之有理。

程序逻辑模式与社区居家养老服务绩效评估的契合点在于：首先，程序逻辑模式评估的目标、焦点、层次、机制、程序和预期目的等主要元素中，既要兼顾各个要素，又把焦点放在成效上。而社区居家养老服务的绩效评估，其效果性(成效)也是排在第一位的。[22]其次，程序逻辑模式在以“成效为本”的同时，以逻辑联系贯穿活动推行的过程，同时注重目标导向评估与系统导向的评估。前文已经论述，社区居家养老服务绩效评估无论是仅采用目标导向的评估方法或仅采用系统导向的评估方法都存在缺陷，而程序逻辑模式则整合了两种方法的优点，在强调实现既有目标的同时，也强调服务的过程与结果，而且社区居家养老服务绩效评估整个过程沿着“投入——产出”的逻辑关系展开，因此逻辑关系更加明晰。再次，在评估机制及过程方面，程序逻辑模式包括了活动层面、服务层面、单位层面及机构层面等众多领域，而社区居家养老服务的利益相关者众多，包括老年人、政府、家庭、社会等，社区居家养老服务绩效评估也包括政府投入环节、服务提供机构的过程质量控制环节、服务产出与老年人满意度等多个方面，因此，程序逻辑模式契合社区居家养老服务的绩效评估。

程序逻辑模式中的成效要素中，把服务成效划分为短期、中期与长期成效，并通过学习、行动和状况的改变来观察成效。由于老年人群体的独特性，要想获得社区居家养老服务对其成效的影响比较困难，而服务的提供与老年人身体状况的改变是否有线性联系还有待观察。正如美国学者彼得·罗希所言：“项目产出并不必然意味着项目的目标对象已经实际发生变化或者项目已经导致它们以某些方式发生变化。”[23]143因此，在采用程序逻辑模式的时候，对于成效指标，我们采用“老年人满意度”这一指标来代替。

在借鉴程序逻辑模式的基础上，根据社区居家养老服务的特点，我们进一步优化了该模型，使之更适合社区居家养老服务的特点，在此基础上构建了“基于程序逻辑模式的社区居家养老服务绩效系统整合评估模型”(见图1)。这一模型包括六个要素和四个层次，具体内容如下。

(1)六个要素。

第一，目标：评估的目标包括内部监察，强调提升服务水平；外部问责，保证评估的独立性并监督服务水平的提高。

第二，范畴：服务机构的使命、愿景、财务状况、服务流程、公信力等。

第三，层次：包括机构生存的政治、经济宏观环境，机构管理的中观环境和社区居家养老服务开展的微观环境。

第四，机制：服务机构的运行、监督与保障机制。

第五，过程：评估过程的原则、程序以及评估方式。

第六，预期结果：对利益相关者的交代或责任。

(2)四个层次。

第一，机构层面：强调资源的运用和管理，其中包括流程、信息、财务、设备等。

第二，各项服务层面：由于不同服务对象有不同的需求，所以各项服务(助餐、助洁、助医、精神慰藉等)也要因不同服务目标、特性作出调整。

第三，各项服务对象层面：由于不同服务对象有不同的需求，所以各项服务也要因不同服务的目标、特性和需要作出调整。

第四，外界环境：由于经济社会的发展、法制的完善等，民众对服务的意识提升了，他们本身的权益、法律授予的权利也需要保障。

图1.基于程序逻辑模式的社区居家养老服务绩效系统整合评估模型

(三)指标的确定。

基于这一模型，我们通过文献查阅、理论研究，初步确定了40项评估指标。在初步指标的基础上，采用“修正型德尔菲法”进行了指标筛选。2014年9月至12月，通过采纳该研究领域内14位专家的判断，对指标进行了两轮筛选，最终确定了36项指标；最后采用AHP法与专家赋权法对各指标的权重进行了赋值，如表1所示。

表1.社区居家养老服务绩效评估指标及其权重

四、研究方法与数据来源

(一)研究方法。

1. TOPSIS(Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution)法。也称为逼近理想解排序法，意为与理想方案相似性的顺序选优技术，是系统工程中有限方案多目标决策分析的一种常用方法，可用于效益评价、卫生决策、公共事业管理等多个领域。TOPSIS法的基本思路是：基于归一化后的数据矩阵，找出有限方案中的最优方案和最劣方案(分别用最优向量和最劣向量表示)，然后分别计算诸评价对象与最优方案和最劣方案间的距离，获得各评价对象与最优方案的相对接近程度，以此作为评价优劣的依据[24]422。相对接近程度的取值范围在0与1之间，如果该值愈接近1，则表示该评价对象越接近最优水平；反之，如果该值愈接近0，则表示评价对象越接近最劣水平。

2.障碍度模型。社区居家养老服务绩效评估中，不仅要对社区居家养老服务绩效进行测量，也要对各区的障碍因素进行分析，以便找出主要影响因子，对症下药。在这里障碍度的计算我们采用因子贡献度、指标偏离度和障碍度3个指标进行分析：

因子贡献度(Wij)代表指标层单个指标对总目标的影响程度，也就是单项指标的权重；指标偏离度(Oij)是指单项指标与社区居家养老服务绩效总目标之间的差值，用公式表示为：

Oij=1-Xij

在公式中，Xij为单项指标的估计值，在这里我们采用标准化值。

障碍度包括：单项指标障碍度(Cij)、准则层指标障碍度(Uij)，其中，Cij代表单项指标对社区居家养老服务绩效的影响度，计算公式为：

Uij代表准则层指标对社区居家养老服务绩效的影响度，计算公式为：

Uij=∑Iij

其中，Iij为第i个对象第j项准则层对应的各项指标的障碍度。

3. LSE方法(Least Square Error)也就是最小方差法，它能够反映样本中数据离散程度的大小。其计算公式如下：

(二)数据来源。

在社区居家养老服务绩效评估的指标中，服务投入指标方面(人力投入、财力投入与物力投入)，以及服务产出指标中的服务机构提供服务、享受人群等，这些数据主要从上海市民政局、上海市社会福利处及被调查区域的区民政局、区级社区居家养老服务中心获得。社区居家养老服务老年人满意度方面的数据，需要调查人员对老年人的服务满意度进行统计，这些数据的获取，我们委托给专业从事为老服务的上海海阳集团，主要是利用该集团先进的电话系统进行操作。在2015年3月，我们在4个选定区中(P区、Y区、X区、H区)，选择2个老龄化程度较高的街镇，每个街镇选取100位老年人(总共800位老年人)①，对社区居家养老服务中的助餐、助洁、助医、精神慰藉等4项服务进行满意度调查，获取老年人的满意度数据。

对于社区居家养老服务中服务过程指标中的数据，我们通过对区级社区居家养老服务中心以及提供社区居家养老服务的典型服务实体，进行实地调研获取。对服务机构的服务支撑能力，如流程规范、信息系统、财务管理、设施设备等，通过助餐点、服务社与日托中心的实地调查、领导与员工访谈等方式来获取；而服务的交互质量，如服务的可感知性、服务的可靠性、服务的保证性、服务的响应性和服务的移情性等，主要通过海阳集团对老年人的满意度调查一并获得。

五、结果分析

(一)上海市社区居家养老服务总体绩效分析。

根据原始调研数据，通过TOPSIS方法计算结果可知(见表2)，2014年上海市4个区的社区居家养老服务绩效得分在0.25—0.65之间，得分越高，说明绩效越好，总体绩效排名为Y区>H区>P区>X区。

表2.上海市社区居家养老服务绩效得分与排名

从各准则层来看，服务投入绩效最好的为P区，最差的为H区；从服务过程看，Y区表现最好，而P区得分最低；从服务产出看，Y区得分最高，P区最低；从满意度指标看，Y区依然表现最好，H区最差。在4个准则层指标中，Y区获得3个第一，因此，其总体绩效达到0.5526，为4个区中绩效最高的，而X区在4个准则层指标中2个指标都垫底，还有2个指标排第3，因此，其绩效是4个区中最差的。

(二)障碍因子诊断。

1.指标层障碍因子分析。由于社区居家养老服务绩效指标体系包括了36个单项指标，因此，这一体系中涉及的指标非常多。为了探究社区居家养老服务绩效主要障碍因子，本研究按照单项指标障碍度大小，筛选出障碍度大于2.80，影响比较显著的障碍因子，如表3所示。4个区中，障碍度高于2.80的P区、Y区和X区都为13个，唯独H区有17个。

表3.社区居家养老服务绩效指标层主要障碍因子及其障碍度　(单位：%)

针对指标层包含的36个单项指标，在表3的基础上，我们制作了社区居家养老服务绩效障碍指标区域频数图，如图2所示。

由图2可以看出，在影响社区居家养老服务绩效的众多指标中，存在一定的具有普遍影响作用的障碍因子，其中，社区居家养老管理人员数与接受服务老年人数之比(C1)、日托中心服务人员数与接受服务老年人数之比(C5)、社区居家养老服务政府总投入与区域财政支出之比(C7)、老年人服务补贴总额与获得补贴老年人数之比(C8)、社会各界对社区居家养老服务的捐助总额与区域老年人数之比(C9)、市、区、街道三级财政对日托中心、助餐点、社区居家养老服务中心(含服务社)的建设投入和运营补贴总额与区域老年人数之比(C11)、助餐点、日托中心、社区居家养老服务中心(含服务社)服务用房面积总和与接受服务老年人数之比(C13)、流程规范：建立完善的服务流程制度(C15)、服务社每月平均上门服务老年人次与区域老年人数之比(C24)、日托中心每月平均服务老年人数与区域老年人数之比(C25)、助餐点每月平均服务客数与区域老年人数之比(C26)、志愿者每月平均服务小时数与区域老年人数之比(C27)、接受社区居家养老服务的老年人数与区域老年人数之比(C28)、获得政府补贴老年人数与区域老年人数之比(C29)、接受社区居家养老服务的老年人中低保与低收入家庭老年人所占比例(C30)、接受社区居家养老服务的老年人中独居与高龄老年人所占比例(C31)、获得政府补贴老年人中中度、重度失能与失智老年人数所占比例(C32)、老年人助餐服务满意度(C33)、老年人助洁服务满意度(C34)、老年人助医服务满意度(C35)、老年人康乐服务满意度(C36)等21个指标的频数分布比较高，频数分别为2、2、3、2、2、3、3、2、3、4、4、2、4、2、3、3、3、2、2、2、2；特别是C7、C11、C13、C24、C25、C25、C28、C30、C31、C32等10个指标，频数分布至少在3个区域。这些共同性障碍因子中，来自服务投入的指标有7个，占33.33%，来自服务过程的为1个，占4.76%，来自服务产出的为9个，占42.85%，来自服务满意度的为4个，占19.06%。

图2.社区居家养老服务绩效障碍指标区域频数分布图

阻力类型区域阻力贡献率(%)投入系统过程系统产出系统满意度系统四系统阻力模式Y区29.7819.6534.2316.34三系统阻力模式P区32.8515.3251.785X区19.6518.2361.360.75H区24.6724.434.9815.95

2.准则层障碍因子分析。我们在各指标层指标障碍度分析的基础上，利用最小方差法，结合4个准则层的障碍度得分，划分了4个区的绩效阻力模式，如表4所示。

Y区属于四系统阻力模式，4个系统的阻力贡献率比较均衡，差距不是很大，产出系统贡献率为34.23%，投入系统的贡献率为29.78%，过程系统的贡献率为19.65%，满意度系统的贡献率为16.34%；P区、X区和H区都属于三系统阻力模式，且这三个系统都来自产出系统、投入系统和过程系统，P区产出系统贡献率为51.78%，投入系统的贡献率为32.85%，过程系统的贡献率为15.32%，X区产出系统贡献率为61.36%，投入贡献率为19.65%，过程贡献率为18.23；而H区产出系统的贡献率为34.98%，投入系统的贡献率为34.67%，过程系统的贡献率为24.4%，相对于P区与X区，三系统阻力模式更加稳定。

六、研究结论

社区居家养老服务绩效评估是一项复杂的系统工程，本研究在借鉴香港社会服务绩效评估经验的基础上，从上海社区居家养老服务发展的实际情况出发，根据社区居家养老服务的特点、供给方式及利益主体，基于绩效评估的整合模式，发展出了“基于程序逻辑模式的社区居家养老服务绩效系统整合评估”框架。这一框架不仅包含了社区居家养老服务的利益相关者，也包含了社区居家养老服务的主要服务项目，通过整合的方式，把社区居家养老服务评估的目标、过程与结果有效结合在一起。在这一框架下，遵循社区居家养老服务的服务流程，构建了一套社区居家养老服务绩效评估的指标体系，并且通过上海市四个区社区居家养老服务的状况进行了实证研究。本研究的主要工作及结论包括以下几个方面。

(1)将程序逻辑模式方法引入到社区居家养老服务绩效评估研究中，并进一步优化了这一模式，将“服务成效”转变为“满意度”维度，在此基础上，发展出了适合社区居家养老服务绩效评估的“基于程序逻辑模式的社区居家养老服务绩效系统整合评估”模型。

(2)依据所建立的理论模型，从“服务投入——服务过程——服务产出——服务满意度”四个维度设计了社区居家养老服务绩效评估指标，并邀请领域内14位专家，通过“修正型德尔菲法”对初始指标的适当程度进行了判断与修改，最终确定了36个指标。

(3)结合层次分析法(AHP)与专家问卷调查法，确定了4个准则层指标、8个因素层指标和36个指标层指标的权重。

(4)通过TOPSIS方法，采用上海市4个区的调研数据，对社区居家养老服务绩效进行了实证分析。研究发现：从总体上看，Y区社区居家养老服务绩效最高，Ci分值为0.5526；H区排名第二，Ci分值为0.5029；P区排名第三，Ci分值为0.4518，排第四位的是X区，Ci分值为0.2993；从准则层来看，P区和Y区在服务投入层表现较好，服务过程方面，Y区和H区比较高，在服务产出方面，Y区和H区继续领先，在服务满意度方面，Y区和P区得分比较高。

(5)引入障碍度概念，对社区居家养老服务绩效的36个单项指标的指标层、8个因素层以及4个准则层指标的障碍度进行了研究。在单项指标层方面，既有共同性的一面，也有差异性的一面，C1、C5、C7、C8、C26、C27、C28、C29、C33、C34等指标都是共同影响绩效的障碍，而在排名前8位的障碍度方面，部分指标如C9在P区比较高，而在其他地区都未进入前8；在因素层指标来看，B2(财力投入)、B6(机构提供服务)、B7(享受人群)是影响4个区域的重要因素，B3(物力投入)、B4(机构支撑能力)影响程度较小；从准则层来看，服务投入与服务产出是影响绩效的最重要因素，服务过程与服务满意度的重要性相对减少；此外，在准则层通过最小方差法，对4个区的阻力模式进行了分析，Y区属于四系统阻力模式，4个系统的阻力贡献率比较均衡，差距不是很大，而P区、X区和H区都属于三系统阻力模式，且这三个系统都来自产出系统、投入系统与过程系统。

注释：

①实际共获取了807位老年人的数据，其中P区200人、Y区205人、X区202人、H区200人。

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责任编辑：王升平

2016—03—12

国家社科基金项目《社区居家养老服务评估的理论、方法与政策研究》(编号：12BGL120)。

李文军(1983—)，男，广西桂林人，广西师范大学法学院讲师，主要研究方向为地方政府治理。

D63-3

A

1008—4533(2016)04—0031—010

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.04.005