政府购买公共服务的模式选择——基于上海、武汉、无锡三地的比较研究

于永达，苑全玺，潘星霖

(清华大学　公共管理学院，北京　100084)



政府购买公共服务的模式选择
——基于上海、武汉、无锡三地的比较研究

于永达，苑全玺，潘星霖

(清华大学公共管理学院，北京100084)

政府通过签订购买契约合同，向社会上有能力提供优质公共服务的供应商购买公共服务，不仅可以减少财政支出、满足人民群众的需求，而且对于提高公共部门的工作质量和办事效率意义重大。然而，从现实来看，我国政府在公共服务购买上还缺乏相应的法律制度和有效的监督机制，如何做好公共服务购买，是摆在我们面前的重要问题。通过对上海、武汉、无锡三地政府购买公共服务的实证研究发现，竞争性购买、谈判模式以及合作模式这三种购买模式皆有其适用性。推进政府购买公共服务的进一步发展，可从拓宽购买领域、充分发挥市场作用、建立绩效及风险评估体系、建立健全监督考核机制等方面入手。

公共服务；购买模式；比较；政府

一、政府购买公共服务的内涵及模式

公共服务最早由法国学者Leon Duguit提出，但学术界目前为止对“公共服务”的定义并没有形成统一的认识。学者柏良泽从物品的特性、政府的特性和服务的特性三个角度阐述了其对公共服务的认识。[1]萨拉蒙指出，公共服务的核心在于“通过运用公共权力和公共资源，政府向公民所提供的各类服务”。依据公共服务的形式和内容，可划分为基础类公共服务，公共安全服务，经济公共服务和社会公共服务四大类。[2]在本文中，笔者并不对“公共服务”与“公共物品”进行严格的区分，将公共服务统一界定为政府利用公共权力，整合社会资源，以满足群众某种特定需求为目的而向社会提供的物品与服务的总和。

对于政府购买公共服务的概念，萨瓦斯并不严格区分“政府购买公共服务”与“合同外包”，主张合同外包就是政府通过与私人企业、非营利组织签订的关于物品或服务的合同，由私营企业和非营利组织来生产公众所需的服务，而政府只是作为服务的提供者。[3]73有学者将公共服务购买定义为“为了实现向社会提供公共物品和公共服务的目标，政府和相关部门按照一定的法定程序，通过契约合同的方式，将原来自身承担的公共项目的建设任务交由具有资格的社会组织来完成，并在科学评估后付费的行为。”[4]贾西津认为，“契约化”是政府购买公共服务的本质特征，在这个过程中，“政府负责资金的提供，服务被承包给社会组织，双方依靠契约合同关系实现特定公共服务目标的机制”[5]。

笔者认为，尽管学界对政府购买公共服务的涵义表达各有不同，但在以下几个方面达成了基本共识：第一，该行为的主体是政府部门，对象为可以生产社会所需要的公共服务的社会组织或企事业单位。第二，政府购买公共服务的核心是买卖双方(政府与服务提供商)契约与合同的建立，并要求服务需求方和提供方保持一定的组织独立性。第三，政府购买公共服务所服务的对象为不包含政府自身在内的社会组织和公众。第四，政府购买公共服务与政府采购具有极高的相似性，二者采购的对象都包括货物、工程和服务，理论上来讲，《中华人民共和国政府采购法》对政府购买公共服务也有一定的适用性。

对于政府购买公共服务的基本模式，国内外学者通过总结各地的实践，形成了三种不同的代表性意见。从购买公共服务的内容来看，政府购买的服务一般分为岗位购买和项目购买两种模式[6]。国外学者德霍将政府购买公共服务总结为三种模式：竞争性购买、谈判模式以及合作模式。各种模式的适用条件及优缺点如表1所示：

表1.三种购买模式的适用条件与缺点

从供应商数量、购买方组织资源水平及项目的不确定性和复杂性来看，三种模式的特征如表2所示[7]：

表2.三种购买模式的特征

国内学者对政府购买公共服务模式的研究以王名和贾西津为代表。根据对各地实践的总结，他们认为，从购买的主体来看，主要包括独立性和非独立性(有学者也称之为依赖性)两大类，从购买流程来看，则可分为竞争性购买与非竞争性购买两类。从这两个维度出发，可衍生出四种模式：独立关系竞争性购买、依赖关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买及依赖关系非竞争性购买。从目前各地的实践来看，非独立竞争性购买在实际操作过程中存在的可能性不大，即不存在为了购买某种特定的公共服务，政府设立多种依附性非营利组织而再次采用内部竞争的方式选择购买对象的可能性。因此，在实际操作中，有三种主要的购买模式：依赖关系非竞争性购买(模式一)、独立关系非竞争性购买(模式二)及独立关系竞争性购买(模式三)。

图1.政府购买公共服务分类

1.模式一：依赖关系非竞争性购买。在该模式中，购买的主客体之间存在着明显的依附关系，购买行为的产生是由主体(即政府)直接向客体委派的。依赖关系非竞争性购买是我国目前最普遍的政府购买模式。总体来讲，其特点表现为：第一，服务提供者一般是政府为了承接自身的部分职能而单独设立的组织，主客体之间存在着极为明显的从属关系。服务提供者缺乏完整的组织结构及运营体系，主要依靠政府财政拨款而生存。第二，由于主客体之间依赖关系的存在，服务提供者职能发挥的空间较小，自由度较低，政府行政命令对服务提供方(客体)的干预较多。第三，在该模式下，政府并没有实现管理的放权，其购买方式并不符合市场经济条件下的自由交易原则，并未有明确的契约关系的形成，因此只有购买之形式，而无购买之实质。

图2.依赖关系非竞争性购买模式示意图

图3.独立关系非竞争性购买模式示意图

图4.独立关系竞争性购买模式示意图

2.模式二：独立关系非竞争性购买。独立关系非竞争性购买又称委托购买模式，顾名思义，“独立关系”指政府与购买公共服务的对象之间存在着明显的主体差异性，与依赖关系相比，该模式下的服务购买者与服务提供者之间不存在上下级或其他衍生关系。王名指出，该模式下，“在发生购买公共服务行为之前，社会组织就已经存在”[8]。其主要特征有：第一，购买公共服务的客体的存在与政府的主观意愿无关，购买公共服务的客体先于政府购买需求的提出而存在。第二，经过长期的市场化运作，公共服务的提供者已具有完备的组织结构与盈利模式，具有较强的专业性。第三，此种购买模式下竞争性仍趋于零，政府主要依据服务提供者的社会声誉和过往表现主动发起购买。第四，契约合同的订立是确保购买活动成功进行的重要保障。

3.模式三：独立关系竞争性购买。独立关系竞争性购买是市场化程度最高的一种购买模式，购买者与服务提供者之间不存在人力资源和资金上的依附关系。公共服务提供对象是政府通过公开招标方式挑选出来的。一般来讲，该模式可以降低政府购买公共服务所付出的成本，提高资金的使用效率。独立关系竞争性购买的主要特征是：第一，购买公共服务的主体与服务提供对象之间存在高度的相互独立性，一方不以另一方的存在为前提。第二，公开招投标是该模式最显著的特点。第三，合同契约的订立为双方权利义务的明确提供了法律保障。第四，公共服务提供的客体为主体提供非排他性服务，即除向政府提供合同所规定的服务之外，该组织可同时向其他群体提供多样化的服务，以促使组织目标的实现。

纵观以上三种模式，竞争性购买有利于在充分竞争的基础上筛选出最适合具体项目的服务提供者，且经过充分竞争之后的成本能得到较好的压缩。非竞争性购买操作起来比较简单，但由于其是从决策者角度出发的，因此对决策的科学性有较高要求。独立性购买满足了明确公共服务标的、主体独立、契约关系等必要条件[5]，在未来，其应作为主要的发展方向。

二、基于案例的政府购买公共服务模式研究

(一)依赖关系非竞争性购买：以上海自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心为例。

自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心是由上海市有关部门牵头组建的三家社会组织，通过政府购买服务方式分别为药物滥用人员、社区矫正人员和“失学、失业、失管”社区青少年提供专业化的社会服务。上海市政府希望通过此项公共服务的推行，起到保护青少年、预防和减少犯罪、营造良好社会风气、维护社会稳定的作用。笔者将基于依赖关系非竞争性购买的模式特征，从购买行为的主体、客体、服务群体、购买过程、资金使用及监督机制等几个方面对该案例进行分析。

表3.上海市人民政府购买公共服务案例

据相关报告，新航社区服务总站的社工在2009年为社区服刑人员提供了多达17000余次的心理健康教育，开展了1000多次的心理健康咨询，取得了非常显著的效果。至2010年，已有近800名社工为3万多名服务对象开展了卓有成效的服务。社工们通过查找、家访等方法，与服务对象建立联系，开展面对面的个案帮教，慢慢走进服务对象的生活。[9]由市政府牵头打造的社区矫正、禁毒和青少年三支专业社会工作者队伍，为分布在全市的12.7万名刑释解教人员、吸毒人员和失学、失业、失管青少年提供专业服务，帮助特殊人群提高社会适应能力，逐步回归社区，为维护社会稳定发挥了积极作用。[10]

但必须看到的是，自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心三大组织是上海市政府为解决专门问题而设立的，对政府有着高度的依附性。政府在三大社会组织的工作中起着主导性作用，是其唯一的收入来源，因此其自由度不高，“形式购买”特色突出。

(二)独立关系非竞争性购买：以武汉市政府购买游泳服务为例。

为增强中小学生的游泳能力，减少中小学生溺水事故的发生，自2009年开始，武汉市教育体育局组织、联合相关部门，以政府购买游泳服务的方式为全市中小学生提供免费游泳服务。

武汉市自2009年开展政府购买公共服务以来，参与游泳活动的全市中小学生累计达近80万人次，且市政府也通过该活动将免费游泳启蒙培训纳入到政府购买公共服务的范围中，先后参与培训并掌握游泳技能的学生达1900余名，提高了学生的整体素质、获得了较好的社会反响。总体来看，武汉市政府购买游泳服务采用了独立非竞争购买模式，虽然服务提供者是独立于政府之外的组织，但购买过程并没有引入竞争机制，购买行为仍通过指定、委托和协商的方式完成。这种模式的问题之一是政府部门的主观意志对服务提供者有着决定性作用，社会效益的最大化必须建立在政府部门决策者的绝对理性基础之上。原则上说，政府部门必须对社会上所有的游泳场馆有客观公正的评估之后才能确定最终选择的名单，但在具体实践中，这并没有得到完全落实。

表4.武汉市人民政府购买公共服务案例

(三)独立关系竞争性购买：以无锡市政府购买图书馆公共服务为例。

图书馆是人民群众汲取精神营养、提高科学文化素质的必要场所之一。然而，图书馆建设目前面临着政府投入不够、专业管理人才匮乏、管理运营不当等许多现实问题，严重制约着服务型政府目标的实现。以无锡市为例，2008—2011年群众文化经营收入分别为38.1万元，24万元，19万元和11.9万元[11]，逐年下降的趋势充分表明了由政府主导的场馆的经营弊端及改革创新发展模式的必要性。2010年，江苏无锡市政府充分利用社会资源，在全国率先以政府购买公共服务的形式，通过公开招标，选择了艾迪讯电子科技(无锡)有限公司作为无锡新区图书馆建设、管理的承包方，彻底改变了过去完全由政府直接建公共图书馆的实践。

表5.无锡市人民政府购买公共服务案例

图书馆自2011年4月运行以来，短短一年时间到馆读者就达4万人次，数字资源搜索使用量高达20余万次，图书馆网站点击量达13万次[12]。无锡市通过购买公共服务的方式，很好地解决了政府供给能力有限与公共文化服务需求扩大的矛盾，提高了公共服务供给的质量和水平。无锡新区图书馆作为政府购买公共服务中独立竞争性购买的典型范例，实现了提高政府行政效率与获取社会效益的双赢。但从全国范围内来看，政府购买图书馆公共服务仍处于尝试阶段，还没有形成配套的专业管理制度，如何确保招投标环节的公平性、如何有序推进规范化购买流程的实现及如何进行有效的监督和评价，都是对政府购买公共服务的完整性提出的挑战。

三、我国推进政府购买公共服务的政策建议

我国政府在购买公共服务方面还处于不断探索阶段，针对项目的具体情况与各地的具体实践，三种模式都有各自的应用价值。表6对三种模式的适用性进行了简要归纳。

表6.我国政府三种购买模式的适用性与特点

在政府购买公共服务过程中，具体采用何种模式，需要由项目的实际情况来决定，针对目前各地开展的政府购买公共服务实践，笔者提出如下政策性建议。

1.借鉴国际经验、拓宽政府购买公共服务的领域，建立广泛的公共服务购买机制。从国际上看，现行大部分由政府独立承担的公共服务都可以通过政府购买的方式交由其他组织来管理。英国、美国、澳大利亚等国家在政府购买公共服务方面都进行了有益的尝试。教育、卫生、社会福利服务、文化等主要的公共服务领域是政府购买服务的活跃领域，向非盈利组织购买公共服务是社会福利的第一道防线。[12]因此，中国政府应广泛借鉴国外的先进经验，建立政府购买公共服务的经验交流机制，学习国外购买公共服务的成功管理模式。要结合中国的具体国情，在养老、扶贫、教育、医疗卫生、文化遗产保护等方面逐步进行政府购买公共服务的尝试，在试点的基础之上向全国范围推广，以实现政府的简政放权，打造服务型政府。

2.充分发挥市场的作用，建立公开、透明、规范的公共服务购买流程。充分的市场竞争可以在提高服务质量的基础上降低购买服务所付出的成本，在政府购买公共服务的过程中应建立规范和透明的购买流程。参照西方经验，在政府购买公共服务之前，应制定相应的预算，且通过多种渠道向全社会公开，提高预算制定的透明度。在预算制定完成后，政府部门在综合考量的基础上确定公共服务采购的具体内容，并以此向公民征求意见。之后委托相关部门进行招投标，如果招投标实施有难度或受时间限制，可采用邀请招标等方式采购。项目实施过程中，应创造条件使政府相关部门和群众都参与到项目的监督过程中去。

3.建立完整的公共服务购买的绩效和风险评估体系，减少腐败的发生。由社会力量提供公共服务的数量、质量和成本与由政府提供相比，具有灵活性和不确定性。从某种程度上讲，商业行为以追求利润最大化为目标，而公共服务并不以营利为目的，因此，如果处理不当，政府购买公共服务就有可能导致群众利益的受损。为避免这一问题，政府在购买公共服务之前就应加强对自身的绩效评估，对于政府可以胜任、群众满意度较高的服务项目，不应采取购买公共服务的形式。其次，对于需要通过购买提供公共服务的领域，应进行全面的风险评估，综合衡量服务提供商提供服务的专业性，同时避免政府与服务提供商的不正当利益输送，降低公共服务外包的风险。

图5.西方国家公共服务购买流程

4.建立健全监督考核机制，加强对公共服务的考核评估。首先，政府内部要建立完备的监督评价体系，一是从资金方面入手，严格把控项目资金的使用，减少贪污腐败的发生，二是相关部门要对购买公共服务的质量进行监督，及时有效地进行项目运行情况调查。其次，要大力发展独立、专业的外部监督体系。要聘请独立的第三方监督机构对项目购买的全过程进行严格的监督，运用专业手段保证政府购买公共服务的公平性和廉洁性；此外，还要充分发挥公共服务的使用者——人民群众的作用，进行定期的公共服务满意度调查，及时反馈服务效果，并将公共服务使用者的满意度纳入服务提供者的绩效考核之中。

[1] 柏良泽.“公共服务”界说[J].中国行政管理, 2008,(2).

[2] 易志坚,汪晓林,王丛虎.政府购买公共服务的几个基本概念界定[J].中国政府采购,2014,(4).

[3] 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京:中国人民大学出版社,2002.

[4] 齐海丽.政府购买公共服务的成效与反思[J].江南社会学院学报,2012,(9).

[5]贾西津,苏明.中国政府购买公共服务研究报告[R]. http://wenku.baidu.com/link?url=xml8J6CXPEicW53YhUWvp-evno8Uvq6c9qXxj7cmzj-jhf-raZKiLvrbyU1vHlVzctpjC8zthahPGDSyiCVqdSGH0Zl6IvFM 4gHX4YPkhPe###，2016-05-01.

[6] 齐海丽.我国地方政府购买服务模式研究——以上海市政府购买岗位为例[J].西北农林科技大学学报,2013,(5).

[7] 武静,周俊.政府购买公共服务：研究进路与展望[J].中共浙江省委党校学报,2012,(6).

[8] 王名,乐园.中国社会组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报,2008,(4).

[9] 王星.自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心：为特殊人群提供专业服务[N].文汇报,2010,(10).

[10] 王志利.义工——时尚在上海滩[N].公益时报,2005,(11).

[11] 娄子丹.关于无锡新区文化场馆服务整体外包的调查与分析[N].无锡宣传,2014,(7).

[12] 公共图书馆建设新尝试以政府购买公共服务的形式[N].经济日报,2012-05-17.

责任编辑：王升平

2016—04—01

于永达(1953—)，男，山东龙口人，清华大学公共管理学院教授，主要研究方向为国际经济、公共管理；苑全玺(1983—)，男，山西应县人，清华大学公共管理学院博士后，主要研究方向为国际经济、公共管理；潘星霖(1990 —)，男，山东莱州人，清华大学公共管理学院硕士研究生，美国宾夕法尼亚大学福克斯领导力中心访问学者，主要研究方向为基础设施建设、区域经济发展、领导力。

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1008—4533(2016)04—0017—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.04.003