浦东合庆的“1+1+X”村民自治工作法

张伊明

[摘 要]

浦东新区合庆镇的1+1+X村民自治工作法，解决了是什么、为什么、怎么做、如何确保执行、如何推进实施等问题，取得了积极成果，2014年8月在浦东新区全面推广。

[关键词]

浦东新区；合庆镇；1+1+X村民自治工作法

[中图分类号] D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）08-0048-02

浦东新区合庆镇区域面积43平方公里，下辖29个行政村、6个居委、162个村民小组，户籍人口5.7万人，来沪人员近10万。从2010年开始，合庆镇开始探索和实践党组织领导下的1+1+X村民自治工作法，取得了积极成果，先后荣获浦东新区基层党建工作品牌、上海市依法治市优秀案例、上海市2014年社会建设十大创新项目，并于2014年8月在浦东新区全面推广。

一、是什么？

“1+1+X”工作法既坚持了党的领导（“1”），发挥基层党组织的领导核心作用，又充分尊重和注重发挥群众的主体作用，发动群众，依靠群众，就“政策法规之外，道德情理之中”与群众利益密切相关的事项经村民民主决策建章立制，形成自治章程（“1”）和若干实施细则（“X”），成为村民自治的依据。自治章程是基础性、指导性文件，“小宪法”；实施细则是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的实施细则，一般都是村里的重点、难点、热点问题，如征地安置、集体资产处置、农民建房、土地流转、补贴发放等等。

二、怎么做？

（一）明确哪些内容需要自治。“有法依法，无法依规，无法无规，村民自治”，这是村民自治的空间和定位。在当下，经济迅速发展，村级集体资产不断壮大，群众民主权利、法律意识逐渐增强，对村务管理中的土地流转、资产管理、征地安置、收支预决算、各项保障及福利待遇等越来越关心。村民自治正是将这“最后一公里”的许多问题形成了制度，为照章办事、依法治理打好了基础。

（二）明确怎么自治。完善体制、机制、制度建设，形成相互支撑的村民自治模式。体制上，建立村务监督委员会，形成“村党组织领导、村民（代表）会议决策，村委会执行、村务监督委员会监督”的治理架构。机制上，通过村综合管理考核制度、目标管理责任制度、以奖代补评议制度和星级家庭创建制度，将社会治理与村民自治有效衔接，并贯通执行，使“1+1+X”村民自治成为基层治理的内生动力。制度上，建立并严格执行“四议两公开”制度，收支预决算等重大决策必须由村民代表会议表决通过，将“民主决策”、“民主管理”和“民主监督”切实落到了实处。

（三）明确如何确保执行。加强考核激励、评议监督和宣传引导，从动力、压力和内生力三个方面发力。考核激励分为两个层次，一是镇对村实行村级综合管理考核，将各村《村民自治章程和实施细则》的执行情况纳入各村年度综合管理考核，由相关职能部门不定期检查、考核，结果与年终村考核奖励及主要领导绩效报酬挂钩。考核结果按得分高低评出一、二、三等奖，分别给予不同金额的奖励，用于公共管理和民生项目，极大地调动了各村干部群众的积极性。目前“以奖代补”的村级综合管理考核已经形成常态。二是村对户实行星级家庭创建考核，将村民自治章程和实施细则的有关内容细化到星级家庭创建标准中，严重问题（如新增违法建筑、违法犯罪）一票否决，保障镇村户政令畅通、上下贯通，年底评出星级家庭，予以一定物质和精神奖励。

在监督评议上，合庆镇充分发挥村务监督委员会和财务顾问、委托代理机制的作用，形成全方位、立体化监督体系。监督评议结果与年终绩效挂钩。

在加强宣传上，合庆镇每年开展自治案例和图片征集比赛，以案说法，以比赛促运用；深入各村居开展自治专题文艺巡演，将村民自治工作中的典型事例编成小品、三句半等群众喜闻乐见的文艺节目，寓教于乐；每月开展自治论坛活动，就村里的重点、难点工作或者群众关心的热点问题进行交流，每个参与者都可以充分表达自己的看法、意见与诉求，通过你来我往的“噶三湖”，事情越说越清，道理越辩越明，群众的想法和意见不仅清楚明确，而且相对集中，这对处理村务工作、解决疑难杂症起到了很好的作用。

（四）明确如何推进实施。充分发挥党组织的政治领导核心作用，充分发挥群众和村民的主体作用。党组织的引领体现在，一是坚持党委领导。村民自治的推进要切实发挥基层党组织的领导核心作用，把加强村民自治、促进民主管理作为加强基层党组织建设的重要内容，逐步推进，稳妥进行。二是坚持村民做主。村民自治的主体必须是村民，党组织的职责是组织、协调、指导、规范、督促，要尊重群众的主体地位，听取群众的意见建议，运用群众的智慧力量。三是坚持有效管用。村民自治的内容着眼于“政策法规之外、道德情理之中”与群众利益密切相关的事项，必须具体、有效、管用，力争“群众最关心、最直接、最切身的利益问题如何处理”能在此找到依据。四是坚持合法合理，村民自治的推进既要遵守法律规定，又要符合现实需求，要在法律规定和现实可能之间实现平衡。

群众的主体作用体现在全过程。从程序来说，《村民自治章程》由村民会议表决，《实施细则》由村民代表会议通过；从内容来说，群众有权提议哪些事项必须列入自治事项，有关问题如何处理；从执行来说，村民们亲自参与讨论、决定、实施；从监督来说，村民的意见影响着干部的评价，村民是否满意决定着工作的成败。“1+1+X”工作法每一个环节和程序都体现了让村民真正当家作主的理念，也把民主管理、民主决策、民主监督落到了实处。

三、取得了哪些成效？

（一）三资管理更加规范有序，集体资产大增加。通过民主自治各项制度（主要是资产管理制度、资金使用制度、预决算制度、合同租赁协议规范指导意见、重大工程项目监管制度等），管好了“钱袋子”，各村经济实力及可支配财力明显上升。2014年镇村两级资产达12.45亿元，名列全区第5名，其中镇级净资产达5.28亿元，在全区排名第6，村级集体净资产达7.02亿元，在全区排名第2。仅合同协议的规范调整6年来（两轮，2008-2015）已经累计为村级集体增加租金收益1.5亿元。

（二）矛盾纠纷从源头上得到化解，来信来访大减少。“1+1+X”工作法实施以来，涉及群众利益的大小问题以及事关民生民本的公共事项，因为章程和细则的明确规定得到落实和保障，以往经常引发矛盾纠纷的几大难题（如资产管理及处置、农民建房审批、违法建筑处理、征地安置处理等），也因为“1+1+X”的明确规定得到化解。2011年以来，信访人次逐年下降，2015年与2010年相比，群众来信下降46%，来访下降42%，尤其集访批次下降86%。

（三）群众的主体作用得到发挥，治理难题大破解。在“1+1+X”村民自治中，合庆镇充分发挥了群众的主体作用，破解了当前农村地区一些突出的社会治理难题，如C4C5地块“两违”整治，共计拆除违法建筑面积58000余平方米，腾地110余亩；又如勤奋村新城农场1000亩土地层层转包整治，目前已完成400亩等；又如勤益村土地整治，在没有启动强制拆违程序的情况下，整治违法建筑6781.92平方米，腾出土地近40亩，群众合法权益得到保障，社会公平正义得到维护。

（四）农村基层民主政治基础得到夯实，群众法治观念大进步。“1+1+X”工作法的实施，村干部做事不再“拍脑袋”、“毛估估”，村民办事也会先翻翻《村民自治章程和实施细则》，干部守法，村民守规，照章办事，清清爽爽。村民法治观念的形成、自治意识的增强为建立农村治理体系、提升农村治理水平奠定了坚实基础。

（五）形成了风清气正、劲足气顺的好局面。实施村民自治不仅改变了过去“村官做主”、“熟人社会”的村务管理方式，也扭转了农村“讲人情、靠面子”、“人熟好办事”的不良风气，为建立农村治理体系、提升农村治理水平奠定了坚实基础。村“两委”班子的民主作风、共商意识显著增强，村民对村干部的信任明显增强，干部、党员及群众的凝聚力大大增强。

作者系上海市浦东新区合庆镇人民政府党群办主任、法学硕士

责任编辑：卞吉赋