我国非政府组织参与公共危机治理的路径分析

张瑶

[摘要]愈加复杂化的社会环境使得公共危机出现常态化发展趋向，在政府力量不足以应对的现实情况下引入非政府组织参与公共危机治理成为必然。但是目前我国非政府组织内外环境的不利因素仍制约着其优势的充分发挥，需要通过与政府建立协作伙伴关系、建立并完善法律法规、提高社会参与积极性、充盈非政府组织的人力资源、提升非政府组织的财务管理能力等措施促进我国非政府组织有效地参与公共危机治理。

[关键词]非政府组织 公共危机 风险社会

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）14-0032-02

现代化进程中，社会快速发展的同时社会环境也愈加复杂化，那些潜在的危险和威胁也随之显现出来，德国社会学家乌尔里希·贝克将这一阶段称为“风险社会”。与全球各国相似，我国国内同样面临着公共危机的威胁和挑战，各类型各领域的“天灾人祸”频频威胁着我国社会的稳定。非政府组织作为社会管理多元主体之一，应当发挥其独特优势，参与公共危机治理，提供有效的服务以维护社会公共利益。

一、非政府组织参与公共危机治理的理论依据

（一）市场失灵理论

市场这只“看不见的手”在社会生活中调节配置着社会资源，公众可以通过市场来获得所需的大部分物品及服务。与私人物品不同，公共物品具有非竞争性和非排他性，一旦出现公共物品或服务，便不可避免地存在“免费搭车者”，所以市场天然具有的逐利性使得它不会主动提供公共物品和服务。此外，市场本身不能或者无法提供诸如国防和环保等性质的公共物品和服务。由于市场存在缺陷，所以当市场在实现资源配置等方面难以达到最优化时就难免会出现“市场失灵”的现象。

（二）政府失灵和公共选择理论

在市场失灵的情况下，政府成为弥补市场缺陷和不足的重要角色。然而政府并非是万能的，也会出现失灵情况。政府需要处理事务的种类之繁多、范围之广泛，使得政府难以顾及社会的各个方面。此外，政府处理的日常事务属于例行问题，涉及程序化决策，但是公共危机事件考验的是政府的非程序化决策能力，灵活性和专业性的不足很容易导致政府失灵。公共产品或服务的决策存在一个公共选择的过程，在这一过程中，政治决策或决策者个人偏好等原因易促使政府倾向于维护部分人的利益，弱势群体的利益以及群体中的个性化需求往往易被忽略。市场与政府发挥作用有限，依靠市场和政府不足以应对社会对公共物品和服务的强烈需求，需要挖掘多元服务主体。基于此，非政府组织作为第三方力量应运而生。

（三）治理理论

治理理论是一种关于政府与公民共治的价值追求。[1]它提倡的是社会管理力量的多元化，社会公共事务关乎社会的公共利益，必然需要社会多方力量的参与。政府不再“一权独大”，依靠传统的统治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，而是通过社会合作网络，即建立在广泛协商基础之上的伙伴关系，实现社会治理。[2]公共危机治理是个复杂庞大的系统工程，需要各类社会力量的加入以形成社会合作网络，达到有效处理公共危机事件的目的。在市场和政府之间存在着数量众多、类型丰富的非政府组织，其应该在社会合作治理的网络中发挥自己的优势。

二、非政府组织参与公共危机治理的独特优势

（一）具备专业技能，提供专业服务

非政府组织的专业优势在公共危机发展的三个阶段都发挥着不可忽略的作用。危机发生前，非政府组织内部人员具有的专业知识可以及时地识别潜在的危机险情，对危机进行监测、预警和防控；在危机发生时，运用专业搜救、医疗等能力以及国际非政府组织专业力量的支持和帮助防止危机事态蔓延；危机发生后，非政府组织的专业心理咨询辅导及危机事后重建的专业知识能够帮助社会尽早地从危机中恢复过来。如2015年4月西藏地区发生地震，中国青基会与相关国际救援机构建立联系，及时获取了灾区学校受损的有关情况；地震救援结束后，西藏青基会安排专业人员现场评估定日县等地震灾区的学校学生受灾情况，为西藏地区提供了后续专业服务。

（二）动员社会民众，整合应对资源

非政府组织多根植于民间并与社会基层民众联系密切，在危机中更易清楚地了解到社会民众的心理状态，便于引导民间社会力量参与危机治理。因此，作为政府与民间的中介和桥梁，非政府组织在公共危机治理中可以发挥独特优势，动员民众以整合社会力量。2014年2月12日17时19分，新疆和田地区发生地震，中国扶贫基金会反应迅速，17时35分与新疆救灾伙伴取得联系，随后组织社会力量进行联合救援行动；2015年8月12日晚天津滨海新区发生爆炸事故，中国红十字基金会13日上午快速启动紧急行动，发起救灾捐款捐物项目，据统计，仅一天多时间就收到广大民众捐赠物款160多笔，款物金额百万余元，并向相关医院转赠款物。

（三）化解矛盾冲突，稳定公众心理

公共危机的高度不稳定性和突发性必然引发社会公众的恐慌和不安，触及多方矛盾而造成社会冲突。紧急状态下的政府救援会存在忽略少数群体和弱势群体利益的现象，而政府在短时间内又难以协调各方面的利益关系，进而影响到公众对政府的信任。与政府相比，非政府组织易贴近民众，具备更易发现和识别社会公众中存在矛盾和冲突的能力，通过及时沟通达到疏通矛盾化解冲突的效果。非政府组织的有效参与在化解矛盾冲突的同时也稳定了社会公众心理，增强了公众应对危机的信心和信念。

三、我国非政府组织参与公共危机治理面临的困境

（一）组织的外部支持和认可不足

非政府组织面临的外部制约因素主要体现在以下三个方面：第一，缺乏健全的法律法规体系。目前，我国非政府组织的法律法规只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》《民办非企业单位登记暂行办法》等，还没有专门的非政府组织法。[3]法律体系的不完善，一方面造成非政府组织的救援行动缺乏法律保障，另一方面也导致对非政府组织的监管存在众多漏洞。第二，地位模糊，政府认可度不足。政府管理一切公共事务的传统思想使得非政府组织处于尴尬的地位，繁琐的手续和程序影响了非政府组织行动的时效性，政府对非政府组织的地位有待进一步认可。第三，社会公众的信任度不高。我国社会公众普遍认为非政府组织在专业能力方面与“全能政府”相比存在一定差距，视政府为绝对权威的传统思想在公共危机治理中阻碍了公众对非政府组织的认可。

（二）组织的内部管理和运作尚待规范

我国非政府组织面临的组织内部问题集中体现在两方面：首先，组织内部专业人员短缺。据民政部发布的2014年社会服务发展统计公报显示：截至2014年年底，全国共有社会服务机构166.8万个，比上年增长6.8%，职工总数1251.0万人（全国持证社会工作者共计16.0万人，其中社会工作师3.9万人，助理社会工作师12.0万人）。[4]虽然职工总数很大，但是志愿者等其他人员占到很大一部分比例，而持证社会工作者不到1.3%，专业人才短缺直接影响到非政府组织参与公共危机管理的效率。其次，非政府组织的财务资金也是一大难题。作为独立的部门，非政府组织应当多渠道争取社会资金，但事实上却对政府的资金支持产生了依赖性，自身筹集资金的能力欠缺。

四、实现我国非政府组织有效参与公共危机治理的路径选择

（一）消除政府与非政府组织的芥蒂，建立协作伙伴关系

非政府组织积极参与危机治理可以减轻政府压力、缓解社会矛盾，但是传统的政府包揽一切的思想和对社会事务进行强势干预控制行为的现实存在却在一定程度上制约了非政府组织的参与。所以，迫切地需要打破壁垒，消除政府与非政府组织之间的芥蒂并建立协作的伙伴关系。政府应当充分确认非政府组织的重要地位，放松非政府组织参与社会公共危机治理的准入条件并扮演好监督者的角色，消除芥蒂以增强对非政府组织的信任。

（二）查漏补缺，建立并完善相关法律法规

有法可依是依法治国的前提条件，法律法规的不完善直接影响着管理社会事务的合法性。非政府组织参与公共危机治理需要有关法律的保障，非政府组织的活动也需要法律进行监管，但是目前我国这些方面的法律法规缺失现象较为严重，急需补上这块“短板”。2016年两会期间，张德江就提到要修改红十字会法、制定公共文化服务保障法等，这些措施针对非政府组织的发展现状起到了查漏补缺的作用，也可以相应地完善法律方面的不足。

（三）树立公民自治意识，提高社会参与积极性

公共危机治理关乎集体利益和社会公众的个人利益，任何人都不能且无法置身事外，需要以积极饱满的热情参与到各种志愿活动中去。非政府组织在参与公共危机治理过程中需要社会公众的支持和认可，公众的积极响应和参与是非政府组织有效发挥其优势的力量源泉。作为社会的主人翁，公民必须树立自治意识、责任意识，转变传统思想、减少对政府的过度依赖。还需学习与志愿服务有关的专业知识，提升志愿参与的能力，投身到社会志愿服务活动中，在公共危机治理中贡献自己的力量。

（四）充盈非政府组织的人力资源

非政府组织从业人员的规模是评价非政府组织的重要指标之一，我国现阶段非政府组织中持证上岗的专业人员数量远远不足，且参与服务的志愿者能力有限。在非政府组织的人力资源管理方面，一方面，需要面向社会各界，通过拓宽渠道等方法吸纳优秀的专业人才，从而提高非政府组织内部人才的整体专业素质；另一方面，需要增强非政府组织的宣传力度，招募社会志愿者并进行定期的公共危机知识培训。必须着手充盈人力资源，使得非政府组织的优势得以充分发挥，才能促使其更加有效地参与公共危机治理。

（五）提升非政府组织的财务管理能力

非政府组织财务管理能力的提升可以重点从资金筹集和资金使用两方面着手。资金筹集方面，必须改变过度依赖政府资金支持的现状，通过全方位的宣传以集合社会的资源和力量，建立长效独立的筹资系统；资金使用方面，资金使用是财务管理的关键环节，务必公开、透明地向社会公布所有资金的去向，严防资金的挪用、私用和贪污。提升非政府组织财务管理能力是争取社会信任的必要之举，非政府组织自身能力的提升是推动其更加有效地参与公共危机治理的重中之重。

【参考文献】

[1]张国庆.《公共行政学》第三版[M].北京：北京大学出版社，2010：596.

[2]张国庆.《公共行政学》第三版[M].北京：北京大学出版社，2010：600.

[3]刘学侠.我国非政府组织的发展路径[J].中国行政管理，2009（04）.

[4]http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml.来源：民政部门户网站.