能源体制革命:概念与框架

林卫斌，方　敏

(1.北京师范大学 经济与资源管理研究院，北京 100875;2.北京大学 经济学院，北京 100871)



能源体制革命:概念与框架

林卫斌1，方敏2

(1.北京师范大学 经济与资源管理研究院，北京 100875;2.北京大学 经济学院，北京 100871)

在能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命四项内容中，能源体制革命是先行条件和制度保障。如果不进行能源体制革命，能源技术革命、能源供给和能源消费革命将受制于体制因素而无法实现。中国现行的能源体制总体上是介于国营和政府规制两种体制之间。这种体制最核心的弊端是政府干预过度，没有充分发挥市场价格机制的作用，导致能源生产和消费领域系统性的低效和扭曲。根据能源行业特殊的经济技术属性可将中国能源体制革命的基本框架概括为三点：一是重新界定能源市场主体的功能，二是重塑能源市场结构，三是重建市场运行机制。

能源体制；市场主体；市场结构；市场运行机制

在2014年6月13日召开的中央财经领导小组第六次会议上，习近平总书记要求加快推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命。这是继党的十八大从生态文明建设的战略高度提出要 “推动能源生产和消费革命”之后，中央对能源革命的进一步要求和明确。十八届五中全会“十三五”规划建议中再次明确要“推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。”革命意味着根本性的变革，而不是拾遗补阙或简单调整。在能源革命的四项内容中，能源体制革命是先行条件和制度保障。事实上，中国目前能源系统存在的诸多问题和发展面临的挑战，在很大程度上也反映出现行能源体制存在的局限性和弊端。如果不进行能源体制革命，能源技术革命、能源供给和消费革命将受制于体制因素而无法实现。

关于中国能源体制的已有研究从不同角度分析了中国现行能源体制的历史成因、现状及问题，对能源体制革命的必要性和目标方向等提出了不同的观点。比如，杨名舟(2012)认为中国能源体制的弊端主要在于能源法治的缺位。依靠行政审批、集中决策和重审批、轻监管的管理方式导致能源发展面临诸多问题。能源体制改革的方向是市场化、法治化，以及转变对能源企业的考核机制[1]。王敏等(2014)认为中国能源体制的核心问题是行政性垄断和价格规制，导致市场竞争缺失和价格扭曲。能源体制改革的方向是全面推进能源领域的市场化改革，破除行政性垄断，取消竞争性领域的价格规制，形成有效竞争市场，同时更好地发挥政府在应对自然垄断问题和环境外部性问题中的作用[2]。刘刚(2015)认为中国能源体制存在三个突出问题：一是价格形成机制不合理，二是以行政审批为特征的能源项目管理模式未能根本改变，三是能源行业还存在严重的垄断现象。相应地，改革重点：一是取消和下放能源项目审批事项；二是推进国有大型能源企业改革，放开竞争性业务；三是放开竞争性环节的价格[3]。景春梅和刘满平(2015)从能源市场主体、能源价格形成机制、能源市场机制、能源法律体系和政府监管等五个方面分析了中国能源体制问题，认为应当从能源市场基本制度、能源市场竞争结构、能源市场运行机制、能源市场管理和监管体制等四个方面入手，全面推动能源体制革命[4]。

上述关于能源体制革命的已有研究的共同之处是基于传统的市场与政府“二分法”理解经济体制，认为市场化是能源体制革命的基本方向，同时能源领域还应当发挥政府的作用。这种认识在原则上无疑是正确的，但是，如果我们对体制的认识仅仅停留在市场与政府的“二分法”，就难以真正划清两者的边界，界定其各自的具体作用。分析能源体制不能采取简单的“二分法”，而应该从更全面、更具体、更切实的角度出发。Djankove、Glaeser、La Porta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等发展起来的“新比较经济学”提供了一种比较制度分析的“四分法”：市场、法制、规制和国营。本文以此为参照系分析体制和体制革命的性质，并进一步结合产业组织理论，从市场主体性质、市场结构、市场运行机制等三个方面提出体制的解析框架，用以分析中国现行能源体制的形成、特征和弊端，提出中国能源体制革命的方向与基本内容。

一、分析框架：体制与体制革命

在分析能源体制革命之前，首先需要明确什么是体制，应该从哪些层面来解析体制？本部分突破传统的计划经济体制和市场经济体制的“二分法”，建立一个“四分法”分析框架，分析体制的内涵、外延，以及体制革命的性质和内容。

(一)体制的内涵：从“二分法”到“四分法”

“体制”在经济社会中广泛存在，比如经济体制、政治体制、教育体制、文化体制、管理体制等等。从概念上讲，体制是指特定领域经济社会活动的系统性的组织方式或制度安排。*在“体制”和“机制”的一般提法中，体制通常是指组织架构，机制是指组织架构中各组成部分之间的相互作用原理。本文所说的体制包含了以上两方面的内容。比如，政治体制是政治活动的组织方式以及国家政权安排的制度体系，经济体制是经济活动的组织方式以及维持经济活动秩序的制度体系。

分析经济体制最有代表性的方法和视角就是“市场与计划”或“市场与政府”的“二分法”。市场经济体制是以市场的“无形之手”组织经济活动，计划经济体制是以政府的“有形之手”组织经济活动。这两种经济体制代表了两种极端的纯粹的状况：完全自由放任的市场经济和完全按政府指令执行的计划经济。“二分法”为我们理解经济体制提供了一个最基本、最简单、最理想的理论视角。但是在现实中，各国采取的经济体制无一例外的都不是纯粹的市场经济或者计划经济，而是处于两种状态之间，经济活动同时受到市场和政府的调节，只是两者发挥作用的领域、强度、频率和程度有所不同。就政府调节经济活动的具体方式来说，又有直接干预和间接干预之分。除了市场和政府的作用之外，法律机制对经济活动也具有重要的调节作用。所以，要具体分析某个特定领域的经济体制问题，既不应该一味地强调市场化，也不应该一味地强调政府干预，而应该考虑在多种调节机制或体制共同作用的状态下，政府在哪些领域、通过哪些手段发挥调节经济活动的具体作用。

Djankove[5]、Glaeser[6]、La Porta[7]、Lopez-de-Silanes[8]和Shleifer[9]等人在一系列文章中从“新比较经济学”的角度提出了分析经济体制的“四分法”，即现实经济活动存在四种不同类型的体制或组织方式，分别是市场(market discipline)、法制(private litigation)、规制(regulation)和国营(state ownership)。在只有市场起作用的纯粹状况中，经济主体不受任何政府干预甚至法律约束，完全依靠市场的竞争力量和交易秩序调节自己的行为(比如，一个想在市场中长期经营的企业可能出于对市场声誉的考虑而保证产品质量)。在完全国有国营的体制下，政府则包揽了一切经济活动，并依靠自上而下的科层制度和指令完成。法制和规制介于完全的自由化和国有化之间。在法制下，通过市场参与主体事后打官司来约束市场秩序；*这里的“法制”主要是指经济主体通过法律途径(诉讼)解决问题，对应的是英文的rule by the law的概念，而不是“法治”或rule of the law的概念。而在规制下，政府事先制定规则明确市场主体应该做什么、不应该做什么，并通过专门的机构监督执行。*实际上，规制是一种政府干预企业行为的手段，政府还可以通过税收或者补贴等引导的方式间接影响企业行为。从市场、法制到规制、国营，政府的力量和干预程度逐步提高，而市场的作用则逐步减弱。当然，与市场和政府的“二分法”一样，在四种组织形式之间也同样存在大量的中间状态。即使是在同一经济领域，市场、法制、规制和国营等不同的组织方式并不相互排斥，可以(通常也是必须)同时发挥作用，形成相互叠加或协同作用下的某种交织状态。

(二)体制的解析框架

由上述对体制内涵的分析可知，经济活动组织方式的差异本质上是市场与政府作用力对比的差异。这也就是为什么说“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”的原因。而“市场—法制—规制—国营”的四分法在市场与政府的二分法的基础上进一步明确了政府发挥作用的具体方式和不同手段，进一步明确了政府与市场协同发挥作用的机理。

当然，市场是一个抽象的概念，从产业组织的角度看，一个真实的市场至少包含三个层面的内容，即市场主体、市场结构、市场运行机制。市场主体回答的是谁在市场中提供产品和服务，市场结构决定了市场主体之间的竞争关系，而市场运行机制则是市场主体行为的激励约束机制。因此，分析政府和市场的关系就需要具体分析政府与市场主体的关系，分析政府对市场结构和市场运行机制的影响，这也就构成体制的解析框架(如图1所示)。在市场、法制、规制和国营等不同的组织方式下，市场主体的性质、市场结构的决定作用和市场运行机制等也必然会存在本质的差异。

图1　经济体制的解析框架

1.市场主体与政府。市场主体是市场上产品或者服务的提供者。在不同的经济体制下，市场主体与政府的关系也不同。在政企合一的国营体制下，提供产品或者服务的国有企业本身就是政府的组成部分，具有经济、社会和政治等多重目标和利益，既承担生产经营职能，又承担政府职能，其行为在很大程度上体现着政府的政策意图，而不是完全按经济规律办事的商业性质的企业，政府可以直接协调和控制国营企业或者公共部门的行为，实现既定的政策目标。在市场或市场加法制和规制的经济体制下，市场主体是追求利润最大化的商业化企业。虽然政府会通过法制和规制来约束和干预企业的行为(比如，政府通过规制，规定企业应该做什么、不应该做什么，并对投资和价格等企业微观行为进行干预)，但是就两者的关系来讲，政企是分开的，企业专司生产经营职能，追求利润最大化，政府则基于公共利益考虑，制定相应的规章制度，规范企业行为，矫正市场失灵。

需要特别强调的是，市场体制在市场主体的所有权性质上并不必然排斥国有化，国有企业也可以作为市场主体。在这种情况下，政府与企业的关系具有双重含义：一是政府作为所有者行使股东或出资人的权利，二是政府对一般市场主体行使的职能。在前一种关系中，政府的职责是确保国有资本保值增值，追求利润最大化；在后一种关系中，政府的职责是确保公共利益，克服市场失灵，追求社会福利最大化。政府的这两种角色在国有国营体制下是不加区分的，而在国有企业进行商业化经营的市场体制下，政府的这两种角色不仅是可分的，而且必须加以区分。

2.市场结构与政府。市场结构是影响市场主体竞争关系的市场组织特征，主要包括市场的进入条件和市场的集中度两大方面。前者决定了在位企业间的实际竞争关系，后者决定了潜在竞争关系。在高度集中的国营体制下，整个行业都隶属于一个部门，行业的准入受严格的行政审批限制，事实上是一种行政垄断的格局。而在完全自由放任的市场经济中，政府不施加任何影响，市场的进入和退出都是完全自由的，市场中企业的数量和规模取决于行业的技术经济属性和企业自身的经营效率。企业不仅需要参与市场中在位企业的实际竞争，还受到潜在进入者的潜在竞争。在介于完全自由市场和国有国营体制之间的经济体制下，政府可以通过法制或者规制影响市场结构。由于企业进入和退出市场需要满足规制规章中关于市场准入和退出的标准和要求，经过审查符合标准的企业方能获取规制机构颁发的营业许可证，因此，市场结构在很大程度上取决于规制机构的准入标准。比如，在具有自然垄断技术经济属性的领域，规制机构通常实施特许经营制度，让一家企业在政府规制下垄断经营。

3.市场运行机制与政府。作为运行机制或协调机制，国有国营体制是通过自上而下的科层式指令运行的。在议会制国家，公共部门或国营企业的投资、产量和价格等通常由议会审批；在行政主导体制下，公共部门或国营企业的投资、产量和价格等则由上级行政部门审批。

规制的运行和作用方式是规制机构在颁发给企业的营业许可证里明确规范企业在市场中应该做什么、不应该做什么。特别是在特许经营的领域，企业的投资、成本和价格等均需由规制机构决策。这种体制和国有国营体制的区别在于：企业是追求利润最大化的市场主体，政府与企业不是上下级关系或内部行政协调关系，企业间是市场竞争关系而不是国营体制下国营企业间的部门关系或“兄弟关系”。

市场运行机制是协调市场微观主体行为的作用机制。在纯粹的市场经济体制下，市场的运行机制主要是市场的竞争机制和被称为“看不见的手”的价格机制，企业生产什么、生产多少、为谁生产等都是企业根据市场竞争状况和市场价格信号决定的。完全依靠市场秩序的经济体制会产生大量的无序行为而导致过高的制度成本，因此，需要通过法律或规制来维持市场秩序，比如，许多不完全的合约关系需要通过普通法来调整。完善的法制是成熟市场经济必不可少的组成部分。

(三)体制革命的性质

如果说体制是经济活动的组织方式，那么，体制革命就意味着经济活动组织方式的根本性转变。根据新比较经济学理论，经济活动的任何一种组织方式都是不完美的，都有相应的组织成本、执行成本或制度成本。总的来看，制度成本主要包括两大类：一类是由市场失序(disorder)和市场失灵(failure)带来的损失，简称制度成本A；一类是由政府独断(dictatorship)和政府失灵造成的损失，简称制度成本B。在完全自由放任的市场经济体制下，制度成本全部来自市场秩序混乱和市场机制无法起作用造成的制度成本A。在完全的国有国营体制下，制度成本全部来自政府失灵造成的制度成本B。法制通过法律机制规范和维护市场秩序，虽然有助于减轻(但不可能完全克服)市场失灵问题，但同时也存在自身的运行成本或制度成本(比如诉讼费用、谈判成本等)。与此类似，规制也可以规范市场秩序，减轻市场失灵，但同时也会增加因政府失灵而产生的制度成本。综合考察一个经济体制的制度成本，就必须考虑其中的各种经济活动组织方式造成的制度成本组合，由制度成本组合就可以得到一条“制度可行性曲线”(Djankove等，2003b)。如图2所示，如果以纵轴代表市场失灵的制度成本，横轴代表政府失灵的制度成本，从完全的自由市场体制到完全的国有国营体制，随着政府的干预程度不断提高，市场失灵造成的制度成本不断降低，而政府失灵造成的制度成本则不断提高。进一步讲，在某个特定的经济活动领域，如果市场秩序能够有效约束经济主体的行为，制度可行性曲线整体就较为平坦；而市场失灵严重的领域，制度可行性曲线整体就会更加陡峭。在制度可行性曲线上，制度成本组合最小的那一点就是所谓最优的经济体制。根据优化原理，制度可行性曲线上成本最小化的点为制度可行曲线与45°斜线相切的点，即图中E点。*该优化问题为：Min(x+y)，s.t. y=f(x)，其中y=f(x)为制度可行性曲线。容易证明，如果45°斜线x+y=c与制度可行性曲线y=f(x)相切，则最小化的制度成本为c，除切点外，制度可行性曲线上的任意一点的制度成本都会大于c。

图2　制度可行性曲线与体制革命

注：横轴代表政府失灵所造成的制度成本，纵轴代表市场失灵所造成的制度成本。制度可行性曲线代表各种体制安排下的制度成本组合

上面的分析表明，体制革命的目的是为了减少制度成本，而体制革命的方向则是制度成本最小化的组织方式。当然，革命就意味着根本性或者颠覆性的转变。在市场与政府的“二分法”视角下，体制革命意味着市场与政府作用力对比的根本性变化；而在市场、法制、规制和国营的“四分法”视角下，体制革命意味着经济活动主导组织方式的根本性变化，找出市场、法制、规制和国营等组织方式的最优组合，实现制度成本的最小化。如果说市场、法制、规制和国营四种纯粹的组织方式两两之间组成三个制度状态空间，那么，体制革命要求经济活动的组织方式跨状态空间的变化，而不是仅仅在状态空间内部变化(如图2所示)。在状态空间内的组织方式变化可视为“改革”而非革命。根据体制的解析框架，体制革命主要体现在三个方面：一是政府与市场主体的关系发生根本性转变；二是政府对市场结构的作用发生根本性变化；三是在市场运行过程中，政府的作用发生根本性变化。

二、现行能源体制的形成及其特征

根据前面分析的体制的含义，能源体制是指能源生产和消费活动的组织方式。同时，我们也可以从能源市场主体、能源市场结构和能源市场运行机制三个方面分析中国能源体制的变迁和现行能源体制的主要特征。

(一)现行能源体制的形成

在改革开放以前，中国实行的是国有国营的计划经济体制，能源工业与国民经济的其他行业一样，是通过政府“看得见的手”来组织能源的生产和消费活动。尽管经历了煤炭、油气、电力等部门间分分合合，以及中央与地方间放权与集权的多次调整，但能源企业“政企合一”的根本性质始终没有改变。主管能源活动的煤炭工业部、石油工业部、电力工业部等政府部门具体负责组织能源生产经营活动，国家计委作为综合经济管理部门负责统筹协调各部门之间的关系，以保证国民经济的平衡，协调的主要手段包括投资、产量和价格等。能源生产各部门与国家计委同属国务院，国家计委与能源部门之间是一种内部协调关系。

改革开放以来，中国能源体制经历了一系列调整和改革，主要体现在三个方面。一是20世纪80年代为解决投资主体单一和投资不足问题而进行的投资体制改革，通过引入多元投资主体，在能源领域形成中央国有、地方国有、集体所有和民营经济等多种所有制企业并存的格局。这一轮改革深度改变了能源领域的市场结构。二是20世纪90年代以推进政企分开为核心的管理体制改革，重点是取消煤炭工业部、电力工业部和几大石油总公司，组建集团公司，使其脱离行政序列，专司生产经营职责。相关的政府管理职能则由国家经贸委和国家计委(后合并为国家发展改革委)承担。这一轮改革深度改变了政府与市场主体之间的关系。第三个方面的改革涉及市场运行机制，不过主要局限于煤炭领域。20世纪90年代放开除电煤之外的煤炭市场价格，形成煤炭价格双轨制；21世纪以来则初步放开电煤价格，形成主要由市场供求关系决定的煤炭价格，价格机制在煤炭资源配置中发挥着重要的主导作用。

(二)现行能源体制的特征

经过30多年的改革，中国能源体制已经由计划经济时代的“政企合一、高度集中、行政垄断”的国有国营模式，初步转变为“政企分开、主体多元、国企主导”的产业组织格局。

市场主体方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油气和电力在内的主要能源企业都已脱离行政序列，在形式上实现了“政企分开”。但是由于中国能源行业以国有企业为主导，在具体实践中政府与企业的职能界限并没有完全厘清，特别是能源领域一些大型国有企业实际上仍然承担了部分政策性目标和社会职能，政企分开还没有完全实现，以企代政的现象比较突出。同时，国有企业凭借自身的政治资源和行政资源，在市场中拥有一定的行政特权和垄断地位，还没有真正成为竞争性的市场主体。国有能源企业既承担生产经营职能，又承担部分政府职能；既承担政策性负担，又享受行政性特权，这是政企分开改革不到位的表现。从另一个角度看，政府对国有企业的管理又不完全符合市场经济体制的规范。除了作为资本所有者和公共管理者的角色管理企业之外，仍然存在政府以行政协调等手段干预企业经营的现象，使国有企业难以真正做到按市场经济规律办事，成为商业化经营的规范的市场经济主体。

市场结构方面，矿产资源开发、能源投资、贸易等领域的产权规则还不够明晰，市场准入标准还不够完善，仍然存在大量的行政审批和许可，造成严重的行政性进入壁垒；另一方面，输配电网和天然气管网等自然垄断环节尚未独立于能源市场交易并对所有市场交易主体公平开放，从而构成了电力和天然气市场的进入壁垒。总体上，除了煤炭行业外，中国现行能源行业市场结构尚不具备有效竞争性，市场体系有待完善。

市场运行机制方面，虽然在很大程度上已经打破了国营体制下的内部统筹协调机制，但是即使在竞争性或可竞争性领域，能源企业的投资、产量和价格等仍然受到政府相关部门的普遍规制。与此同时，某些需要规制的领域却又存在严重的政府职能缺位。

具体来看，价格机制方面，油气、电力等能源产品的价格在现行体制下仍然由政府制定，而不是由企业按市场供求关系决定，市场供求变化难以及时转化为价格信号，从而不能发挥价格机制调节供需的作用。投资方面，企业的投资决策在很大程度上还受计划管理方式的制约，各领域投资均需由政府投资主管部门审批。产量方面，调节市场供需平衡在很大程度上还要依靠行政手段，比如电力调度不是依据市场竞争的商业决策，而是由政府相关部门依靠行政手段分配电量。此外，投资项目主管部门、价格主管部门和市场运行主管部门相互独立，项目审批时未能充分考虑投资对市场运行和价格可能产生的影响，从而降低了投资审批决策的有效性和科学性。

如果说价格、投资和产量等方面的行政审批是“错装在政府身上的手”，需要换成市场的手；另一方面，能源市场运行在某些领域又存在政府缺位的现象，能源规制亟待加强：一是对自然垄断环节的规划、投资建设和成本价格等方面的经济性规制不足；二是对煤炭、油气交易中间环节的市场操纵、不公平竞争和破坏市场秩序等规制不足；三是对环境、健康和产品质量等方面的社会性规制不足。

综上，经过20世纪80年代的投资体制改革和90年代的管理体制改革之后，在市场主体的性质和市场结构上已经突破了国营体制下的政企合一、高度集中的格局，在运行机制上也有别于计划经济体制下的部门间内部统筹协调机制。但是现行体制在市场准入、投资、产量和价格等诸多方面仍然保留了相当多的政府干预和行政手段，而且这种政府干预和控制不同于成熟市场经济中的政府规制：一是市场主体不是完全意义上的按经济规律办事的商业化企业；二是政府对市场准入、投资、产量和价格的干预缺乏统一的规章和标准，仍然带有行政协调的色彩；三是政府干预过度和政府规制不足并存。中国现行的能源体制总体上是一种介于国营体制与政府规制之间的状态。这一判断比依据“市场与政府”的二分法认为中国现行能源体制特征为“半市场、半计划”的判断更加准确和具体。

三、能源体制革命的方向与框架

根据第一部分的分析框架，结合中国现行能源体制的现状和能源行业特定的经济技术属性，下面分析能源体制革命的基本方向和目标能源体制，并从三个方面提出实现从当前能源体制到目标能源体制转变的能源体制改革框架性内容。

(一)能源体制革命的基本方向

根据前面的分析，中国现行能源体制介于国营体制和政府规制之间，在这种体制下，政府在能源资源配置中仍然发挥着主导作用。用制度可行性曲线表示，现行能源体制的总的制度成本为图3中的XR+YR，其中XR和YR分别代表政府失灵和市场失灵导致的制度成本B和制度成本A。现行体制的核心弊端是政府干预造成的制度成本B(大小为XR)过于高昂。政府的深度介入虽然有助于推动中国能源工业快速发展，但是也积累了一系列突出矛盾：一是能源消费总量增长过快，在能源消费结构中“一煤独大”，国内环境污染防治和国际上应对气候变暖的压力与日俱增；二是产能过剩严重，大量设备闲置或低效运转，造成资源的极大浪费，提高消费者负担和经济社会发展成本，影响国家竞争力；三是行业内外矛盾重重，煤电矛盾长期存在，中央企业与地方时有摩擦，几大石油公司与地方炼厂相互指责，社会各界对大型国有能源企业的行政垄断以及严重的内部人控制和低效率现象普遍不满，等等。

图3　能源体制革命的方向

能源体制革命的总体方向是降低因政府干预和政府失灵造成的过高的制度成本B，能源资源配置由政府主导转向市场决定，同时依靠规制和法制的力量，降低因市场作用加强而提高的制度成本A。这就要求能源体制发生跨制度状态空间的根本性转变。进一步的问题在于，目标能源体制应该是处于法制和规制间的制度状态空间，还是处于市场和法制间的制度状态空间。前者意味着能源资源配置除了市场、法制起作用之外，规制和国营也具有一定的作用。后者意味着除了市场和法制，不需要政府对能源资源配置进行直接干预。

对于大多数竞争性领域和一般商品市场来说，后者代表的体制是适合的。但是能源行业特殊的经济技术属性决定了目标体制应该是前者而不是后者。首先，能源行业中存在输配电网络、燃气管网等自然垄断环节，要求政府进行经济性规制，对垄断企业的经济性规制包括投资、成本、价格和服务质量等。其次，能源与环境、健康、安全等社会性问题息息相关，要求政府针对负外部性问题加强社会性规制。再次，能源领域是高技术密集型行业，要求政府针对技术溢出的正外部性问题加强政策引导，甚至要求政府在基础性研究和信息分析等方面提供充足的公共服务。基于上述理由，理想的能源体制应该是介于法制和规制的中间状态。在这一体制下，市场经济在能源资源配置中起决定性作用，法制规范市场交易秩序，政府对自然垄断环节的企业进行经济性规制并针对环境等负外部性问题施加社会性规制，同时针对技术创新、信息等正外部性和公共品提供政策引导和公共服务。如图3所示，目标能源体制由市场失灵所造成的制度成本由YR增加到YI；由政府失灵所造成的制度成本由XR减少到XI；总制度成本下降幅度为XDXR。

(二)能源体制革命的基本内容

那么，如何实现从现行能源体制到目标能源体制的转变呢？根据第一部分体制的解析框架，能源体制革命主要围绕三个方面展开：重新界定能源市场主体功能、重塑能源市场结构、重建能源市场运行机制。

1.重新界定能源市场主体功能。如前所述，市场经济体制在市场主体的所有权性质上并不必然排斥国有化。国有企业也可以作为市场主体。能源体制革命需要实现的目标是重新界定能源国有企业的功能，明确能源国有企业的市场属性及其产品的商品属性。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出要“还原能源商品属性”，也就是要求还原能源产品生产企业的市场主体属性，成为真正按市场经济规律办事的商业化企业，而不是提供公共品或实现特定政策性目标的政府部门。

能源领域包括竞争性环节和自然垄断环节两大类。在竞争性环节，政府作为国有企业的所有者或股东，不应该通过行政手段行使自己的出资人权利，干预企业的经营活动。*比如1973年，在面临阿拉伯国家石油禁运的情况下，虽然英国政府持有英国石油公司30%的股份并要求公司优先向英国政府供应石油，但英国石油公司仍然坚持认为自己是独立经营的企业，只对股东负责，政府不应干预公司的经营活动。在自然垄断环节(主要涉及电网和油气管网领域)，政府不仅是能源国有企业的出资人，同时政府还作为公共管理者与国有企业发生关系。确保能源国有企业商业化经营属性要求政府区分两种不同的角色，作为资本所有者，政府国资主管部门从国有资产保值增值的角度对企业进行管理，但是能源国有企业需要与其他企业一样接受作为公共利益管理者的能源管理部门的经济性规制和其他管理部门的社会性规制。公共管理部门对所有市场主体的管理应该采取一视同仁的统一标准。

2.重塑能源市场结构。构建有效竞争的市场结构首先要求破除行政性市场进入壁垒。在行业准入方面，有必要对能源行业的具体管理规章和办法进行清理，消除以资本实力、企业规模和从业资历等抬高行业准入门槛的做法。消除各种隐性壁垒和“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等现象，在获取资源、公平竞争等方面给予所有企业同等待遇。特别是在电力生产和销售，煤炭、油气进出口等领域，应该尽量取消不必要的行政性限制。

其次，考虑到输配电网和天然气管网具有自然垄断性，为构建有效竞争的市场结构，要求保证输配电网和天然气管网独立于电力和天然气市场交易，只提供传输服务，并对所有的市场交易主体公平开放接入。具有自然垄断性的环节采取特许经营的方式，接受独立规制机构的监督，按照特许协议性契约化管理。在解除自然垄断性资产和行政性限制造成的行业进入壁垒后，各种所有制类型的企业会根据市场供求关系的变化自主安排进入或者退出行业，一方面确保了行业内有足够的竞争主体进行有效竞争，另一方面潜在进入竞争的压力也会促使行业内在位企业提高效率、降低成本以提高其竞争力。

3.重建能源市场运行机制。在市场运行机制方面，要充分发挥价格机制的调节作用，让市场在能源资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。

首先要放松甚至取消竞争性领域的经济性规制，形成主要由市场供求关系决定能源价格的机制。党的十八届三中全会明确提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。要发挥市场配置资源的作用的前提条件是在竞争性领域取消价格规制，让企业依据自身经营成本和市场需求自主决定价格。同时，取消政府对企业投资、生产等经营决策的行政干预，充分发挥市场价格机制调节供给和需求的作用，优化资源配置。

在能源领域，除了输配电、天然气管网等自然垄断环节需要政府规制外，其他领域都可以引入市场竞争，形成由市场供求关系决定能源价格的机制，并通过价格机制这只无形的手优化能源资源配置。目前中国煤炭领域的市场竞争已经比较充分，煤炭价格受供求关系深度影响，反过来也有效调节了煤炭的生产和消费。但是在石油、天然气和电力等领域，价格依然由政府制定，企业的投资、生产、贸易等活动在很大程度上也是在政府行政手段这只有形之手的指挥下进行的。比如，投资审批、电量分配、天然气进口等。这往往造成严重的“政府失灵”，比如，目前能源领域出现的产能严重过剩局面。目标体制应该在形成有效竞争的市场结构和市场体系的基础上，放开政府对能源价格和投资的规制，在尚未形成有效竞争市场结构的领域尽快创造条件引入市场竞争并放开价格。具体来讲：电力方面，政府只规制输配电价，并在输配电网退出电能市场交易的基础上开放电能交易价格，由发电企业、经销商和用户自主决定；石油方面，在放开原油、成品油进口的基础上放开石油价格，由企业自主定价；天然气方面，在剥离储运领域的沉淀性资产并放开进口权的基础上，放开天然气门站价格和终端售价，政府只规制管网运费。

在放松直至取消竞争性领域的经济规制的同时，加强和完善政府的管理职能，更好地发挥政府的作用：一是加强政府公共服务，主要包括具有公共品性质和正外部性的事务，比如能源信息统计与分析、能源战略与规划、能源国际合作等行业乃至国家层面上的事务，政府也可以直接进行研发以推动能源技术创新；二是加强对电网、油气管网自然垄断环节能源国有企业的经济性规制以及对竞争性领域市场交易秩序的规制；三是加强对环境、安全、健康等领域的社会性规制。

结论

推动能源生产和消费革命是既定的国家能源战略，而能源革命要求体制先行。如何破解能源体制革命这一命题是当前中国能源政策领域面临的重大挑战。本文从体制的概念入手，借鉴Djankove等经济学家提出的分析方法，指出经济体制是经济活动的组织方式，不同的体制代表了资源配置中政府和市场作用力的不同组合，这些不同组合的效果具体体现在市场主体的性质、市场结构和市场运行机制三个方面。体制革命就是要实现制度成本组合最低的最优经济体制。

经过30多年的改革与调整，中国能源体制已经突破了计划经济时代“政企合一、高度集中、行政垄断”的国营体制。但是在市场主体方面，政企分开没有彻底实现，能源国有企业不是完全意义上的按经济规律办事的商业化企业；在市场结构方面，仍然存在行政性进入壁垒，没有形成有效竞争的市场体系；在市场运行机制方面，既存在政府对竞争性领域过度的经济性规制，同时又存在自然垄断环节的经济性规制不足，以及环境、安全和健康等领域的社会性规制不足。笔者认为，中国现行的能源体制总体上是介于国营和政府规制两种体制之间。这种体制最核心的弊端是政府干预过度，没有充分发挥市场价格机制的作用，导致能源生产和消费领域系统性的低效和扭曲。

根据能源行业特殊的经济技术性质提出了中国能源体制革命的基本框架：一是重新界定能源市场主体的功能，区分政府作为出资人和公共管理者的不同职能，分头行使、分类管理、相互制衡，按照还原能源商品属性的要求，还原国有能源企业商业化企业属性，使之成为真正按市场经济规律办事的合格的市场主体。二是重塑能源市场结构，放开竞争性领域的市场准入，剥离具有自然垄断性的管网环节，对所有市场参与主体公平开放，破除市场进入壁垒，构建有效竞争的市场结构和市场体系。三是重建市场运行机制，一方面放松直至取消竞争性领域的经济性规制，形成主要由市场供求关系决定的能源价格机制，让价格机制在能源资源配置中发挥决定性作用；另一方面加强对自然垄断能源企业的经济性规制，加强环境、安全和健康等领域的社会性规制，加强政府公共服务。

[1]杨名舟. 能源体制改革需顶层设计[N].学习时报，2012-02-27.

[2]王敏，徐晋涛，黄卓. 能源体制改革：有效的市场，有为的政府[J]. 国际经济评论，2014，(4): 37-53.

[3]刘刚. 能源体制改革症结何在[N].人民日报，2015-02-02.

[4]景春梅，刘满平. 新常态下能源体制变革路线图[N].上海证券报，2015-06-03.

[5]DJANKOVE S,GLAESER E,LA PORTA R.The New Comparative Economics[J]. Journal of Comparative Economics，2003,(31):595-619.

[6]GLAESER E,SHLEIFER A. The Rise of the Regulatory State[J]. Journal of Economic Literature. 2003, 41(2): 401-425.

[7]LA PORTA R,LOPEZ-DE-SILANES F. The Benifits of Privatization: Evidence From Mexico[J]. Quarterly journal of Economics. 1999, 114(4): 1193-1242.

[8]LA PORTA R,LOPEZ-DE-SILANES F,SHLEIFER A.The Quality of Government[J]. Journal of Law, Economics and Organization. 1999, 15(1): 222-279.

[9]SHLEIFER A. State Versus Private Ownership[J]. Journal of Economic Perspectives，1998, 12(4): 133-150.

[责任编辑：房宏琳]

1002-462X(2016)03-0071-08

2015-12-27

林卫斌(1981—)，男，北京师范大学能源与产业经济研究中心常务副主任，副教授，经济学博士，从事产业经济学、能源经济学研究；方敏(1972—)，男，副教授，博士生导师，经济学博士，从事政治经济学、制度经济学研究。

F426.2

A

·经济增长与经济发展·