网络时代社会协同政府治理模式构建——基于政务微信的视角

王　树　文

(对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 100029)



网络时代社会协同政府治理模式构建
——基于政务微信的视角

王树文

(对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 100029)

网络化和信息化的深入发展使政府治理的行政价值观念、决策模式以及治理过程都面临着前所未有的挑战，也使现行的政府治理模式的碎片化弊端更加突出，严重影响了政府治理效率的提高。但是，随着政务微信在政府治理领域的广泛应用，不仅使政府行为有效置于舆论监督之下，而且日益成为政府联系群众、服务群众的重要渠道。因此，政务微信平台的开发与构建促进和推动了社会协同政府治理模式的创新。当前，公共行政的主体如何更好地利用政务微信平台，将网络民意纳入制度建设的顶层设计，提高公共领域的网络话语权，改变公民在传统政治形态中的弱势格局，并充分利用沟通、协商、监督、问责等直接对话的方式实现民主诉求的多元化和社会利益的最大化，已经成为推动中国政府治理转型升级与模式创新的有效途径。

网络时代；社会协同政府治理；政务微信

随着网络社会的深入发展与大数据时代的到来，中国经济社会转型升级也日益加速，但经济发展并不必然与社会发展同步而行，这就使得一些社会问题在社会转型与改革中不可避免地出现。因此，在经济体制改革不断深入的背景下，亟待通过政府治理的有效推进来解决这些摆在政府面前的难题，即通过多元治理主体的合作完善政府内部治理结构，提升社会发展活力，保障和改善基本民生，促进社会和谐稳定，并在此基础上构建政府治理新模式。

然而，网络化的深入和信息化的发展使得中国的政府治理模式面临前所未有的挑战：网络的共享性使政府治理的行政价值观念面临挑战；网络的开放性使政府治理的决策模式面临挑战；网络的交互性使政府治理的过程面临挑战。在此大环境下，政务微信应运而生，它不仅深刻地改变了人们的生活方式，而且从根本上颠覆了社会的沟通和交流模式，包括政府和民众的交流沟通方式。但从目前来看，以政务微信为载体对政府治理模式进行研究的文献还比较少，因此，本文从政务微信发展的角度研究网络时代政府治理模式的创新与构建，旨在为推动中国政府治理的创新、发展提供理论指导。

一、中国现行的政府治理模式分析

1.碎片化的政府治理模式

综合国内外学者的研究和探索，笔者将政府治理模式在理论上概括为四种：政府支配型、多方参与治理型、社会组织和公众支配型、贫乏型(详见图1所示)。

图1　政府治理模式理论图

如图1所示，四种政府治理模式各具特色。在模式一(M1)中，政府主导程度非常高，而社会组织和公众参与程度极低，我们把这种模型称为政府支配型治理模式，即政府在提供公共服务和满足公众需求方面处于绝对的主导地位。在模式二(M2)中，治理主体呈现多元化趋势，即政府、社会组织和社会公众的参与度都非常高，这种模型被称为多方参与治理模型。在模式三(M3)中，社会组织和公众参与治理的程度相对较高，政府的治理程度相对较低，我们把这种模型称为社会组织和公众支配型治理模式。在模式四(M4)中，社会组织、公众以及政府都处于相对消极的状态，参与治理的积极性不高，参与度低，我们把这种治理模式称为贫乏型治理模式。

通过研究和分析政府治理理论上的治理模式，我们可以发现中国现行的政府治理模式为政府支配型治理模式，即政府通过税收和财政预算等方式统筹管理政治、经济、文化和社会的方方面面，但是，在治理的过程中由于职能分工不清，任务繁杂，导致一些政府部门间、职能部门诸多业务间以及各地方政府之间的分隔、不协调状态，中国政府对公众需求和公共服务进行封闭式的、消极的、垄断的甚至低效率的回应[1]，由此产生了碎片化的治理模式。

当然，中国碎片化的政府治理模式的形成和发展有一定的历史根源，并经历了较长时间的堆积。自中国计划经济时代开始，政府就热衷于官僚制的组织结构，各项政府工作普遍实行分工和专业化，不仅有分明的层级结构，而且实施严格的规章制度，追求的价值目标是效率至上，对社会各个领域进行单方面、高强度的控制，垄断了治理的全部职责。政府治理过程中的工作和项目都是按照职能分工的原则来进行的，是一种专业化的、纵向分割的方式，一项任务分散在若干不同的职能部门中协作完成。当然，整个治理过程也被组织的部分或单位割裂成一个个片段。

图2　治理过程的割裂

随着西方国家公共管理改革运动的发展，中国也开始将“企业家政府”的核心精神融入政府治理的过程之中，即注重执行机构的分散化和小型化，引入市场竞争，有效提高政府治理效率，提高公共服务的供给质量和效率。但是，这也不可避免地强化了机构裂化和管理分隔的问题，如图2所示。

在图2中，我们可以看出传统官僚制的政府治理模式已经表现出对新环境的不适应，治理效果、效率以及适应性日渐不尽如人意。政府各职能部门的横向协调性极差，各部门如同一个个林立的“碉堡”，因而表现出“隧道视野”效应，即每个部门只关心自己所分担的那块任务，并努力追求本部门利益的最大化，没有人为政府治理整体负责，没有人对公共需求和公共服务负责[2]。在政府治理模式不断的演进和发展过程中，社会组织作为一种新兴的力量参与进来，但是，社会组织和社会公众即便参与治理，也不可能和政府形成平等的相互合作关系。在某种程度上，社会组织只是政府意志上传下达的工具，缺乏自主性，在政府治理过程中只能代理行政机构行使某些职能；而民众也只是有限参与，传统的政治制度限制了社会民众与政府部门的沟通和参与决策。这些都造成了政府治理过程中的“分而不明”“分而不合”的治理困境，即分工不明确、分工不合作。这也是中国独立化、分权化、灵活性的政府治理模式即碎片化政府治理模式形成的重要原因。

2.碎片化的政府治理模式导致的后果

随着网络时代对整个社会生活影响的日益深刻，碎片化政府治理模式的弊端日益凸显，不仅阻碍了政府整体效能的实现，而且给公众带来了极大的不便。主要表现在以下三个方面。

第一，管理驱动导致政府公信力陷入怪圈。一方面，网络社会的多变性和复杂性给政府治理带来了巨大的挑战和强大的压力，不仅表现为政府治理体系尤其是法律法规体系的不完善，而且表现为网络社会治理中具体策略的缺乏。公共管理的实践者和改革者还没有完全适应将自己的话语行为暴露于网络的“强光灯”下，政府无论在治理实践还是在相关理论探索上，都存在严重不足，这些使政府在网络社会治理方面表现出明显的不适应，这必然影响政府在社会公众心中的权威和形象，进而影响政府公信力。另一方面，公民、企业和社会组织的需求日趋多样化和丰富化，对政府的利益诉求、社会期望不断增多和提高，但是与之对应的是，社会公众要获取一项公共服务往往要经过政府各职能部门若干复杂、繁琐的程序，这必然耗费社会公众大量的时间和精力。由于公众对政府提供的公共服务没有选择的余地，公众对低下的办事效率、繁琐的办事程序、利己的管理驱动原则表现出无可奈何的同时，也在不断降低对政府的信任。信任本来就是“易碎品”，一旦打碎，很难修复；没有信任，政府权威的建立根本无从谈起。

第二，部门林立导致政府应对群体性事件的低协调性。一方面，在政府治理过程中，政府各职能部门间进行了高度的专业化分工，这使一些社会弱势群体通过正常渠道改善自己生存现状、表达自己利益诉求变得愈发艰难，因而进一步加剧了社会问题的严重性，为滋生群体性事件提供了温床。碎片化政府治理模式导致的政府各部门之间的割裂和自我封闭性，使政府在应对群体性事件时很难做出快速、及时、灵活的反应，这势必会影响社会的稳定、和谐，以及政府治理的效率。另一方面，在网络性群体性事件的应对和处理中，政府各职能部门之间缺乏有效的合作。在网络环境下，群体性事件的影响力和破坏力在一定程度上比传统的群体性事件更为严重，这都对政府应对突发事件的能力提出了更高的要求。在碎片化的政府治理模式中，各部门林立，本位主义严重，遇事各部门不是相互协调、及时快速地抢占舆论先机，积极应对网络群体性事件，而是相互推脱责任、缺乏相应合作。由于网络所独有的信息放大和扭曲效应，加之特殊利益群体在其中的非理性煽动，使得政府信任危机可能被无限地扩大，并形成恶性循环，即政府公信力越下降，人们越倾向于对政府的言行不信任、对相关政策不支持。

第三，民生建设滞后加剧了社会风险。在政府碎片化的治理过程中，诸如公共安全、社会秩序管理等狭义的社会治理是政府治理的重点领域和内容，侧重于从风险控制角度来提升关系人们安全感和幸福感的社会福利水平。从另一个角度讲，随着改革的不断深入和发展，政府官员贪污腐败、城乡居民贫富差距过大、传统文化传承遭遇困境、公民社会道德滑坡、部分地区社会秩序混乱等问题逐渐暴露出来，并作为一种负面社会因素时刻诱发社会风险。通过分析，我们不难发现这些诱导因素源于公共服务供给不足、供给水平的低下以及社会建设的落后，不能满足当前人们多样化、多层次的需要。当由此造成的民生建设相对滞后时，就不可避免地会出现一些社会不安定因素，影响社会稳定和谐。因此，只有通过不断完善公共服务体系，形成平等的利益分享机制，才能从根本上缓解社会矛盾，促进社会公平，推进社会和谐。

二、政务微信在政府治理领域的实践与应用分析

中国传媒大学媒介与公共事务研究院新媒体实验室的统计数据显示，截至2014年10月31日零时，中国政务微信发展总量已突破1.3万大关，整体运行呈现出“井喷”状的“加速度”态势。浙江、江苏、广东三省领跑全国，职能类型更加全面，已发展为39个职能细类。其中，与民生关系最为密切的公安政务微信数量高居榜首，总量达2 446个，与共青团、政府办、医疗卫生计生、党政新闻宣传、检察院、文物旅游、科教文体及法院系统分领“前十甲”。最值得我们关注的一点是，“新社会组织”公众微信发展迅猛，并极大拓展了多元社会服务。

公安政务微信是政府政治职能中治安领域的实践代表。公安政务微信通过向订阅者发送警方提醒来提示市民做好安全防范，更好地预防了犯罪行为的发生。截至2014年7月13日，与民生关系最密切的公安政务微信总量达1 094个，发挥着权威信息发布、提供在线咨询服务、积极引导舆论走向等功能。其中，“平安北京”“安徽公安在线”“平安肇庆”“广州公安”“历下车管”“济南公安”“泉州公安”等公安政务微信最具有代表性。

食品药品监管政务微信是政府经济职能中市场监管领域的实践代表。市场监管作为政府重要的经济职能之一，一直以来都涉及老百姓广泛关注的重大问题，其中食品和药品监管更是和社会公众的生活、利益息息相关。最具代表性的如“中山食品药品监管”“西乡塘食品药品监管”“广东食品药品监管”“福建省食品药品监督管理局”等。笔者认为，政务微信与政府治理中市场监管职能的结合是最有意义的一次实践，对于“舌尖”和“针尖”上的安全，政府部门虽然花了很大力气整顿，但是市场监管的部分越来越多、越分越细，导致监管效果不尽如人意。食品药品监管政务微信不仅能够传达相关政策信息，查询办事指南，还能够传播食品药品安全的科普知识，最重要的是公众可以通过微信平台进行投诉建议，和政府形成合力，对食品药品领域的企业行为进行有效监督，共同助力“舌尖”和“针尖”的安全，共同促进政府治理模式创新，提高政府治理效能。

文物旅游政务微信是政府文化职能中文化事业领域的实践代表。微信可以成为各地发展特色文化、促进旅游发展的一个推广利器，其中微信营销就是新兴的网络营销方式，它以微信作为平台，将每个订阅者都视为潜在的消费人群，向其树立良好的旅游形象。最具代表性的如“浙江旅游”“山东省旅游局”“吉林省旅游局”“香港旅游发展局”“南京旅游”等。文物旅游政务微信的主要功能是：发布相关的旅游信息和热点资讯，提供旅游路线查询服务，对旅游资源历史文化、信息产品、民俗风情等进行多方位、多角度、有创意的介绍，并与订阅者回复互动，接受并采纳订阅者的景点分享，推动本地旅游的特色发展。

社会保障政务微信是政府社会管理职能中完善社会保障领域的实践代表。网络应用的日益普及，使各地人力资源和社会保障局开始推出政务微信，这对提高社会保障事务的效率、提升政府公信力和公共服务的建设能力有重要的促进作用。最具代表性的如“北京12333”“厦门社保”“深圳人力资源和社会保障局”“烟台市人力资源和社会保障局”等。

除此之外，新社会组织公众微信显示了政府治理主体多元化的趋势。借助政务微信公众平台，依照法律法规及民政部门登记注册的社会团体、学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团、行业协会及社区活动团队等新社会组织，在公共服务领域积极参与，满足多元化的社会需求，积极提供各种社会公益服务、募集社会资源、促进社会就业等，这些社会组织日益发展壮大，并形成了新的社会传播力量。新社会组织公众微信的不断发展和完善，有力地推动了政府治理领域政府、社会组织、社会公众的积极广泛参与和共同治理，在这一过程中，社会组织起到了很好的桥梁纽带作用。

三、以政务微信为载体的社会协同政府治理模式的构建

1.社会协同政府治理模式概述

政府治理模式创新的本质莫过于推动公共利益的最大化，实现治理过程的民主化，推动治理模式由碎片化向社会协同模式转变，即政府、社会组织和公众充分发挥各自的优势，多方共同合作、协商，共同参与治理。

社会协同政府治理模式，就是指在政府治理过程中实行一元主导、多方参与、各司其职的合作治理模式。笔者试图构建的社会协同政府治理模式就是以政务微信为支撑，以系统论为核心理念，基本特征是业务协同和资源共享。从表面来看，这是政府宏观掌控社会事务的总体规划，社会组织协助政府在自己授权和擅长的领域提供公共服务，满足公众需求，公民个体积极参与处理公共事务。实质上，它是以社会组织为桥梁，建立公民和政府间的对话与协同关系，强调主体的多元化、主体间权力的互动、自主自治网络体系的建成，最终实现公共利益最大化、社会治理民主化。

在社会协同参与治理的过程中，政府负责总体规划社会宏观布局，并依法对社会各项事务进行规范和制约，监督和协调各种非政府组织和公民个体参与社会治理的关系和行为。政府的治理重点在于处理社会组织、公众不能解决的问题，这类问题一般都要借助政府权威加以解决，例如，维护社会秩序、缓解社会危机等。社会组织作为治理中联系政府部门和公民个体的中介，一方面要积极高效负责地协助政府提供公共服务，满足公众多层次、多样化的需求；另一方面要动员社会公众广泛参与治理，真正体现出“小政府、大社会”的特征。而社会公众则在公共精神的指导下和社会参与责任感的驱动下，理性、积极、有序地参与社会公共事务，不断提高自己的社会参与能力，实现有效的自我管理和自我服务。社会协同政府治理模式总体上体现为政府集权治理向社会组织和公民个人的增权治理转变。在此过程中需注意的问题有两个：一是政府适度放权和如何放权的问题，二是非政府组织和公民个人参与治理经验的缺乏和能力不足的问题。

2.社会协同政府治理模式的构建

我们可以以政务微信为载体来构建社会协同政府治理模式。由下页图3可以看出，我们在构建社会协同政府治理模式的时候，必须将政府治理置于具体的外部环境之中进行创新研究，如置于网络信息化时代和大数据时代等环境之中。环境因素是政府治理正常运行的基础，影响参与各方的互动关系，这种影响力贯穿于整个政府治理过程之中，同时，政府治理各参与方也在一定程度上对外部环境产生影响。进入政府治理环节，公众可以利用政务微信进行互动交流、在线办事等，新兴社会组织的微信也可以通过同样的方式发挥沟通交流的载体作用。公民通过关注自己需要的政府公众账号与相关部门“零距离”接触，公民也可以通过新兴社会组织的微信获得政务微信不能提供的信息查询和具体领域的服务，从而满足自己多样化的需求。在包括领导力、各参与方的利益动机以及相互依赖性等动因的推动下，社会协同政府治理模式的治理实践开始启动，协同引擎也开始工作，并不断给参与行为提供动力。协同引擎包括有效参与(广泛的利益相关方、足够的话语权)、思想共识(共同目标、互相信任、利益平衡)和协同能力(领导力、学习、体制设计)，只有这三者实现良性互动，协同引擎的动力才能发挥到最大程度。紧接着协同引擎将助动力传递给协同行为，各参与方为实现协同目标而在政府治理过程中积极地实施各种行为，并使协同治理产生一定的效果，包括对参与各方的影响、评估、问责等。如果对参与各方产生了积极的影响，那么各方就有很大的动力和积极性参与政府治理，并且通过评估衡量取得的良好治理效果，进而形成责任共享机制。如果各参与方都有较强的责任感，那么就会最终实现善治，就能够对自身的内部系统、经济和市场活动以及社会公共事务进行高效的管理，从而有效地提供公共服务，满足公众需求，维护社会秩序和公共安全，更好地实现和发展公共利益。这效果反过来又会对动因产生积极的影响，形成政府治理的良性循环。

图3　社会协同政府治理模式

3.社会协同政府治理模式的构建方法分析

要构建社会协同政府治理模式，我们就要找准路径和方法。第一，明确网络化时代政府治理的参与主体，即政府、社会组织和公众。第二，我们需要深入分析各参与主体在政府治理过程中的职能，进而构建政府主导、社会组织协同、公众参与的治理模式。但是，整个过程都需要以政务微信为载体，以社会法治为保障。

在治理过程中，政府要借助政务微信由负责者转变为主导者。政府各部门通过开通政务微信以及关注新兴社会组织的微信，与社会组织、政务微信订阅者即社会公众进行沟通联系，从而实现社会治理最低标准的设定，并发挥多方协商中的召集工作、机构建设、社会治理监管等职能。总的来说，政府在社会协同政府治理模式构建中主要起宏观掌控作用，对社会公共事务进行总体规划，主导治理各个领域、各个方面工作的顺利开展，与社会组织、民众形成协同治理网络，并以社会责任共同分摊机制为基础，最终形成多元协同的治理模式，为多方参与社会治理提供可行的、良好的政治、社会氛围。

社会组织是社会治理的中坚力量，是不同利益汇合而成的新的社会组织形式。在社会治理过程中，社会组织的作用不外乎高效地“协同”，即在管理和服务内部成员的前提下，协同政府在政府无力管理的权力下放的领域发挥自己的优势，积极高效地提供公共服务，满足人民多样化、多层次的需求，补充政府缺位的治理领域。

公民个人在政府治理过程中发挥基础作用。政府治理归根到底是对人的管理和服务，公民个人参与政府治理，与政府部门、社会组织有效地互动、协商，无疑会使政府治理坚持正确的价值取向和追求，取得良好的治理效果。社会公众可以通过订阅政务微信公众号和关注新兴社会组织的微信，发挥其在政府治理模式构建中的重要作用，主要表现为理性地表达利益诉求，通过合法渠道满足自我需求；充当社会的“安全阀”，为维护社会稳定、缓解矛盾冲突发挥自己的独特优势；多渠道、多方式监督政府和社会组织的治理行为，推动其积极创新；实现自我管理和自我服务，并通过积极参与公共事务的管理和公共服务的供给，减轻政府的治理负担。

结　语

政务微信的发展为政府治理模式创新提供了有利条件。政务微信能够有效地促进政府治理观念创新，能够实现政治部门与公民个人的有效、理性互动，从而有利于解决现实问题、化解社会矛盾。另外，政务微信的应用也是政府治理模式创新的一种体现。公民参与意识的增强，推动了政府治理主体的多元化进程，政务微信为公民个体参政提供了新渠道，为政府治理模式创新提供了新平台。总体来说，政务微信可以推进政府信息的公开化、公共服务的专业化、政府决策的科学性、公民参与的常态化。因此，我们应充分利用政务微信进一步推动社会协同政府治理模式的构建。

第一，强化政府责任机制，注重公民需求的及时回应。政府部门要做到积极准确地回应公民需求，还需从价值观念和执政理念上做出改变，将以人为本和顾客导向等理念内化为自身的道德修养和价值追求，始终秉承服务至上的价值理念，对民众合理的所需、所想给予及时的解决，以卓越的公共服务供给能力服务于民众不断增长的公共服务需求。

第二，正确定位政务微信内容，培养各合作方认同的文化氛围。从政务微信的性质、功能及服务理念来看，其现实定位必须具有本地化、个性化、专属化、高品质的特征。

第三，完善政务微信运营机制，推动政府公共服务流程数字化改革。一方面，相关部门要推进政务微信运营保障机制的建立，以此来约束信息发布者的行为，为形成健康的信息传播环境创造有利的条件和氛围；另一方面，要优化工作流程，提高公共服务供给效率。

第四，完善政务微信监管处罚机制，提高政府依法行政能力。一方面，要加强政务微信法律法规建设，推行政务微信实名制；另一方面，将政务微信纳入政府绩效考核，对政府部门运营政务微信的情况进行有效监管，以此提高政府依法行政的能力。

[1]谭海波，蔡立辉.“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整体型政府”的理论视角[J].学术论坛，2010，(6).

[2]杨文士，焦叔斌.管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：198-199.

[责任编辑：巩村磊]

1002-462X(2016)03-0054-06

2015-11-21

国家科技支撑计划项目“社区生活服务集成方案与标准研究”(2012BAH15F01)

王树文(1963—)，女，教授，博士，从事公共政策理论与实务、政府战略管理与创新研究。

D621.5

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