集体建设用地流转增值收益共享机制研究——以昆山市为例

王 敏，诸培新，张志林

（南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210095）

集体建设用地流转增值收益共享机制研究
——以昆山市为例

王 敏，诸培新，张志林

（南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210095）

研究目的：归纳并总结江苏省昆山市集体建设用地流转“双集中”实践中土地增值收益共享方式的创新与不足，为收益共享提供理论和实践指导。研究方法：归纳演绎法与部门调查法。研究结果：昆山市土地和资金“双集中”产生的收益按股份返回村集体，确保了村集体能长期分享土地流转收益，但由于集体建设用地权能不完整、各村存量建设用地规模有限，村民增收效应不明显。研究结论：首先，应鼓励村集体将各自已有存量经营性建设用地以指标形式集中，委托专业公司在县域范围统一进行空间置换、开发后对外出租经营，以获得流转的区位优势收益和规模收益；其次，鼓励各村通过整理复垦村内闲置、废弃建设用地获得集体建设用地指标，拓展可流转范围；第三，平等城乡建设用地权能，使集体土地能与国有土地同等地按市场机制原则进行配置，获得平等的发展机会；最后，应股份化改造集体资产并量化到村民，村民按股分享集体收益，确保村民真正共享土地增值收益。

土地经济；集体建设用地；流转；集中；收益共享；昆山

1 引言

集体建设用地流转虽然仍未得到《土地管理法》的认可，但流转已成客观事实并成为多地创新试点的内容。已有的流转实践主要是作为国有土地出让的补充形式，以弥补城镇建设用地的不足，同时集约利用农村土地，提高村集体和农民收益，促进城乡统筹发展。理论界也普遍认同集体建设用地流转对于缓解城市用地压力、提高土地利用效率及实现农民土地权益具有重要意义［1-2］。党的十八届三中全会中明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”然而，集体建设用地流转增值及农民收益共享在实践中仍面临很多难题。一是合法的存量经营性集体建设用地总量较少［3］，且分散在各村用于低端的工业企业，利用效率低下，土地增值难以提升［4-5］。二是受土地利用规划与建设用地计划指标的双层限制，村庄内形成增量集体建设用地十分困难。三是集体土地产权不明晰、权能与国有土地不平等等制约了土地的流转及增值收益的形成［6-8］，此外，还有流转增值收益分配不合理、共享机制缺失［9-11］、村民在集体建设用地流转中的收益权容易被忽视等问题［12-15］。江苏省昆山市地处经济较发达的苏南地区，在统筹城乡发展和农民增收过程中也面临着同样的难题。为了提高集体建设用地和村级资金的利用效率，实现强村富民，2010年起，昆山市试点实施村级集体经济预留建设用地指标和村级集体资产动迁补偿资金在镇域内集中统筹使用的“双集中”，较好地实现了土地收益在国家、集体和农民之间的合理共享。本文拟以昆山市土地和资金“双集中”实践为基础，从理论上总结其集体建设用地流转模式和土地增值收益共享机制，为推进集体建设用地流转和收益共享提供理论指导和实践支撑。

2 昆山市集体建设用地流转与收益共享机制分析

昆山市集体建设用地流转是集体存量经营性建设用地与村集体资本的“双集中”过程，通过土地权利的空间置换与重新配置、资金集中使用及土地收益按比例再分配，较好地实现了土地的资产增值及其收益在政府、村集体与村民之间的共享。

2.1昆山市集体建设用地与资本“双集中”及收益共享实践

昆山市集体建设用地主要由乡镇企业用地和农村土地征收中村集体获得的一定数量的集体建设用地（简称“留用地”）开发指标构成。因用地规划空间限制和经营管理等原因，许多“留用地”指标并未真正落地，此外，土地征收中村级征地补偿款也缺乏有效的保值、增值途径，由此造成大量村集体资源、资产闲置或低效利用。为此，2010年昆山市出台《关于加快培育经济强村的工作意见》，鼓励各区镇以村集体为主体，联合成立纯集体性质的村级投资经营实体，探索建立村级组团发展、联合发展新机制。各镇政府纷纷组建“强村公司”，将各个村拥有的预留建设用地指标和土地征收补偿费中30%的村级资金集中到乡镇，由“强村公司”集中用于工业集中区内的标准厂房建设或“打工楼”等商业性物业的建设，以增强村级经济“造血”功能。

“强村公司”由镇政府成立和管理，负责对集中后的集体建设用地或指标统一规划、开发和招商引资，并最终收取总收益的8%作为管理费，其余纯收益以股权形式量化分配到各村。提供土地指标和资金的村集体成为“强村公司”的股东，“强村公司”根据各村集体所出的现金和建设用地指标折算款算出各村入股的资本金额，再以此计算出各村可享有收益权的物业面积和比例，这个面积比例也就是各村在“强村公司”中的股份。

村民通过村集体股份合作社分享村集体所获土地收益。自2003年起，昆山市各村集体进行了集体资产股份制改革，建立起了集体共有财产的人格化产权。通过折股量化、配置到人，将农民对集体土地或财产的共同共有转变为按股份共有。各村集体年终从“强村公司”获得的土地流转收益分别纳入各自的村股份合作社内，农户根据各自在村股份合作社拥有的股权分享土地流转收益。这样，“强村公司”的物业成了村集体与村民分享土地增值收益的重要平台与基础。通过集体建设用地和资金“双集中”，较好地解决了集体建设用地无法流转或流转收益低、农民不能直接分享的难题，为村集体经济发展和村民分享土地流转增值收益提供了有效的机制。

2.2昆山市“双集中”制度下的集体建设用地流转机制创新

昆山市“双集中”制度的创新主要体现在对集体建设用地的所有权、发展权、经营权和收益权进行了“四权分离”，并按照市场机制对发展权和经营权进行重新配置，实现土地统一布局、区位改善、规模经营和集约利用，提高了流转土地的利用效率和经济收益。

（1）集体建设用地“四权分离”与所有者权益保障。巴泽尔认为，商品的各种属性统归一人所有并不一定效率最优，有时需要将商品各种属性的所有权分配给不同的人，并通过排他性规定，防止这些属性的所有者之间相互侵权［16］。巴泽尔这一关于产权分割与所有者权益的研究为昆山市“双集中”中集体建设用地权利束的分置和优化配置的有效性提供了理论解释。

昆山市试验中集体建设用地作为一种商品被分割成开发的属性、市场化流转的属性、使用的属性与产生收益的属性。这些属性的权利并没有全部集中在集体或村民手中，他们拥有土地的所有权和收益权，并通过所有权证书和流转合同得到了排他性的保护。土地开发、流转等属性的权利在“强村公司”手中。土地的最终经营权又通过“强村公司”由市场信号配置到相应的使用者手中，最终完成集体建设用地的流转和高效利用。在此过程中土地的各种属性所对应的权利被分割，但并未造成对集体与村民权益的损害。

（2）建设用地指标集中与产权配置。在“双集中”实施过程中，村集体在继续保有土地所有权和长期收益权的前提下实现了土地发展权和经营权空间转移和重新配置，实现了集体建设用地所有权、发展权、经营权和收益权“四权分置”格局，有利于土地增值和集体收益共享。首先，土地所有权和发展权分离，村集体继续保有原有土地的所有权，但开发使用权以指标的形式入股给了“强村公司”，避免了现有集体建设用地指标交易中一次性买断发展权和收益权的弊端；其次，“强村公司”将指标形式的发展权集中落地后，对土地进行开发建设形成各类工业、商业物业，将物业使用权以出租经营的形式让渡给实际使用的企业，实现了经营权的再次分离与转移；最后，“强村公司”获得物业租赁收入，在扣除8%的管理费和经营成本后，将经营利润按股份比例分配给村级股份合作社，而村民凭借村集体合作社股权取得相应的土地收益权，如图1。

（3）资金集中与收益再分配。各村土地指标集中到“强村公司”后，需进行土地开发、物业建设投资，土地征收时村集体所有的土地补偿费成为“双集中”的启动资金。各村根据资金贡献和建设用地指标折算款享有“强村公司”一定比例的物业面积。“强村公司”组织开发建设厂房或“打工楼”等物业并对外出租获得租金收益，在留取一定管理费后将剩余收益根据确定的比例发放至村集体。在此过程中村集体将征地补偿资金委托“强村公司”统一运作与管理，但投资的方向限定在对各村拥有收益权的土地进行产业开发。与传统在村庄内开发厂房出租的资金投资方式相比，投资物业形态更高、市场更广阔、土地级差收益更高、投资利润率也因此更高。

2.3昆山市“双集中”制度下的流转收益共享机制创新

图1　昆山市“双集中”制度下的集体建设用地流转机制Fig.1 Collective construction land transfer mechanism under "double centralized" system in Kunshan

（1）土地流转增值收益来源。昆山市集体建设用地流转中土地增值收益主要来自三个方面：一是通过空间置换、园区集中和优化布局，使分散、低效的存量建设用地及留用地指标实现利用的规模效应、集聚效应和区位效应，增加了土地级差地租Ⅰ和Ⅱ；二是由“强村公司”对分散在各村的土地和资金集中统一开发利用，显著提升土地投资强度、经营管理水平和政府的配套服务及支持政策，土地利用的集约度提高，显著增加土地级差地租Ⅱ；三是土地开发建设成“打工楼”、“邻里中心”等商业综合体后，土地利用由二产转为三产用地，进一步提高了土地增值收益。

（2）土地流转增值收益的分配。昆山市“双集中”下的集体建设用地流转涉及村民、村集体、“强村公司”和企业4者之间的三重契约关系，以此构建了以“强村公司”、村集体和村民为主体的集体建设用地流转收益共享机制。

首先，“强村公司”与企业之间属于定额合约形式。“强村公司”将厂房或“打工楼”租赁给企业经营，按照合同定期收取定额租金，不承担任何经营风险。其次，“强村公司”与村集体之间是分成合约形式。各村集体以村级提留的土地征收补偿费和建设用地指标折算款占物业建设成本的比例获取各自可以享受收益的物业面积比例，作为各村参与“强村公司”收益分成的基础。最后，村民和村集体之间也是分成合约形式。村集体将村级收益中可分配利润按股份红利的形式分配给村民。在分成合约关系中形成了村集体和“强村公司”、村民和村集体之间的双层委托代理关系。土地的委托代理使用和收益分配的合约约定，构建起了集体建设用地流转收益在镇政府（“强村公司”为代表）、村集体和村民之间的共享机制。镇政府在此过程中的直接经济收益虽较少，但获得了产业发展所带来的税收、就业以及城镇发展与面貌改善等间接经济效益，以及城乡二元差距缩小、村庄环境改善等社会和生态效益。图2展示了“双集中”试验中各参与主体间的合约形式及土地流转收益分配过程。

图2　昆山市集体建设用地流转过程中各主体间的合约形式与收益分配过程Fig.2 Contracts and revenue allocation process among each subjects during Kunshan rural collective construction land transfer

3 昆山市集体建设用地流转与收益共享实践成效及存在的不足

昆山市“双集中”提升了集体建设用地流转形式，建立了村集体与农民分享土地收益的成效机制，但由于社会经济条件的客观限制，在进一步提升农民可分享土地收益方面存在一定的不足。

3.1昆山市集体建设用地流转与收益共享实践的成效

（1）集体建设用地的规模化、专业化开发经营为村集体和农民长期分享土地增值收益提供了有效路径。土地征收过程中留给村集体一定量的建设用地指标，避免集体与村民失去持续分享土地增值收益的机会。在集体建设用地指标向镇集中的过程中按比例约定土地增值收益共享方式，使村集体长期保留建设用地的收益权，获得了集体建设用地流转增值收益共享的有效途径。因为村集体虽然将建设用地指标让渡给镇级“强村公司”，但并不是一次性的买卖转让，而是一种发展权的入股经营，这就保证了村集体长期的土地流转收益。

（2）整合土地及资金利用方式，实现土地规模化、集约化经营，带动产业转型升级，增加用地效益。实施“双集中”政策以来，昆山市村级集体经济收益和农民收入得到有效增加。如昆山市淀山湖镇2010年成立强村联合发展有限公司，一年后强村公司实现产值2×108元、利润1682×104元，全镇10个行政村平均从中获利168×104元。2014年昆山市共完成竣工投资开发建设项目15个，总投资3.97×108元，建筑面积17.8×104m2，结算分配利润3082×104元，投资利润率7.76%［17］。

（3）通过各村集体入股组建镇级公司，减少了各村单独开发、经营或流转的成本。一是土地规模集中开发降低了单位土地上管网、路线等公共品投入成本。二是集中交易机制减少了谈判成本。“强村公司”代表村集体与用地主体谈判签约，避免了各村单独交易的成本。最终单位土地利用的产出增加、交易成本减少，从而使总的净收益增加。

（4）以“村级股份合作社”为载体的股份合作的制度安排使得农民可以直接分享土地增值收益。村集体资产股权量化到农民，既明晰了集体资产的分配方式，使农民真正成为土地收益人，又保证了集体资产的完整和稳定，巩固了集体经济地位。

3.2昆山市“双集中”制度下土地收益共享进一步发展面临的不足

昆山市“双集中”试验为村民与村集体持续分享土地增值创造了条件，但村集体与村民同样需要承担集体建设用地流转的风险。“强村公司”受村集体委托对土地进行整体开发及招商引资，但对土地经营收益不承担保底或赔偿责任，村集体和村民承担了因土地产权不完整、土地经营市场变化等原因产生的流转风险及收益不足的风险。事实上，受土地权能、区位及规模等的限制，土地流转的总净收益仍有限，村民从集体建设用地流转中获得的主要是一些福利，股份分红收入并不多。例如昆山市花桥镇村民2014年终资产分红每人每股400—500元；千灯镇村民每人每股100—240元。这个分红量对农民的增收效应十分有限，与国内一些地方相比存在较大差距。以浙江省杭州市为例，自1998年实行征地留用地安置政策以来，被征地村庄进行留用地开发给村民带来的土地租金分红收入较高，如杭州市江干区三汊村2013年村民人均分红23850元。与杭州市相比，昆山市集体建设用地在土地权能、土地区位选择和流转规模方面尚有不足，土地流转收益、村民可分享的收益额与杭州市被征地农民相比差距较大。

（1）受土地权能的限制，集体建设用地上缺乏发展高端产业的机会，集体产权性质下的土地收益也有限。昆山市土地使用权集中至镇后，土地性质仍为集体所有。一方面由于集体土地产权缺陷，企业不能将集体建设用地使用权单独向银行抵押融资，资金融通上的缺失阻碍了集体土地上高端产业的发展。另一方面国家层面法律的缺失降低了流转的安全性，加剧了集体建设用地流转市场环境的不足和流转的风险，造成高端产业不愿意涉足集体建设用地的局面。

相比而言，杭州市对征地留用地进行了全部国有化，土地权能更加健全，城市次中心区国有性质的留用地用于商服、写字楼的需求旺盛。而昆山市集体建设用地集中后主要处于镇级次中心区，土地大多用于标准厂房建设出租；少量的三产用地均为较低层次的商业服务用地，远落后于杭州市留用土地上的产业水平。

（2）土地经济区位条件改善程度有限，级差地租收益难以大幅度提高。昆山市将土地指标集中至乡镇集中区，而杭州市被征地村庄可以在新区中心内优先选择留用地落地位置，留用地区位改善程度达到最大化。受制于区位限制，昆山市集体建设用地发展高附加值产业的需求不足，土地级差收益提升幅度相对有限。

（3）土地流转规模效应不足、产业集聚程度较低，制约了土地收益的大幅提升。受国家新增建设用地指标管制的约束，各村庄能够预留的土地面积有限。按照苏州市的地方政策，人均5 m2基本上是昆山各村集体建设用地最高规模标准。而杭州市1998年出台留用地安置政策时规定被征地村集体按村庄农地（不含林地）面积的10%给定留用地指标，该指标明显高于昆山地区，如杭州市江干区三汊村人均留用地34.07 m2，相对较多的留用地指标使得各村土地开发利用的规模效应较昆山市更为显著。

除了土地指标较少，因空间规划限制，昆山市双集中过程真正可流转的土地规模进一步受限。在镇域范围，大多地块属于限制建设或禁止建设区，村集体建设用地指标仍无法全部落地。此外，空间规划中的允许建设区零散分布，产业集聚效应无法发挥。杭州市征地开发过程中，被征地村庄成为城市允许建设区的一部分，留用地开发不存在空间规划上的限制，拥有了产业集聚的基础条件。

4 昆山市集体建设用地流转与收益共享实践的政策启示

昆山市集体建设用地流转与收益共享实践在有效整合土地资源、寻找村级经济增长点以及在保障国家、集体、个人共享土地收益方面具有重要借鉴意义，但集体土地产权权能、“双集中”后土地的区位、流转规模等方面的欠缺而导致村民增收效应不足，其政策启示为：

4.1集体建设用地流转应和空间置换相结合，以获取土地的规模优势和区位优势

昆山市的实践证明，空间置换可以将土地或土地指标落到经济区位更好的区域，更大程度地提升土地级差收益。建议通过空间置换将各村土地或指标集中起来，统一规划布局，更好地发挥土地规模效应和产业集聚效应，并结合资本集聚，提高可共享的土地收益量。

4.2鼓励村集体整理复垦集体土地，获得更多建设用地指标，扩大空间置换范围

对拥有存量经营性建设用地的村庄，在土地利用总体规划的控制下，鼓励各村将土地以指标形式通过空间置换，集中布局至县（市）产业园区。对没有存量经营性建设用地的村庄，应支持村集体通过增减挂钩或土地整治等方式获得指标，再将其集中至县（市）产业园区，以优化城乡空间形态和土地利用布局。“强村公司”作为集体建设用地集中后的受托经营主体，可在符合产业规划前提下在区（县）园区内优先选择指标集中落地空间，使集中后的地块获得最大限度的土地收益。

4.3平等城乡土地产权关系，促进流转后集体建设用地用于发展高端产业

对于依法获取的集体建设用地，应该按照“同地、同权、同价”的原则明确赋予其与国有建设用地完全同等的权能，使得集体建设用地也能用于高端产业用地开发，最终提高土地流转收益。鼓励银行开展集体建设用地抵押融资，解决集体建设用地开发资金不足等难题。赋予集体土地上的企业在产业转型、升级和资金融通上与国有土地同等机会，显化土地价值。

4.4股份化改造集体资产并量化到村民个体，村民按股分享土地流转收益

集体资产股份制是保障村民合理分享土地增值收益的基础。鼓励在农村地区推行集体资产股份制改革，通过股权的形式将集体资产按股确定到每个村民，确保农民能真正分享集体建设用地流转带来的收益。同时，加强对类似“强村公司”组织和集体经济组织的财务收支监督与管理，减少土地收益共享中的寻租行为，保护农民的土地收益权。

（References）：

［1］ 高圣平，刘守英.集体建设用地进入市场：现实与法律困境［J］ .管理世界，2007，（3）：62 - 72.

［2］ 吕萍，支晓娟.集体建设用地流转影响效应及障碍因素分析［J］ .农业经济问题，2008，（2）：12 - 17，110.

［3］ 诸培新，刘玥汐.江苏省“万顷良田建设工程”中集体建设用地流转增值收益分配与机制创新［J］ .中国土地科学，2012，26 （10）：4 - 8.

［4］ 江晓华.集体建设用地市场化的制度风险及治理［J］ .华南农业大学学报（社会科学版），2014，2（13）：1 - 7.

［5］ 万健，诸培新.基于用地需求者的集体建设用地流转方式影响因素的实证分析［J］ .中国农村经济，2010，（2）：79 - 83.

［6］ 刘洪彬，曲福田.关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析［J］ .农业经济，2006，（2）：39 - 41.

［7］ 陈小君.构筑土地制度改革中集体建设用地的新规则体系［J］ .法学家，2014，（2）：30 - 36.

［8］ 高艳梅，李景刚，汤惠君.农村集体建设用地流转中的政府失灵和市场失灵及制度改革［J］ .农业现代化研究，2013，34（3）：322 - 327.

［9］ 林瑞瑞，朱道林，刘晶，等.土地增值产生环节及收益分配关系研究［J］ .中国土地科学，2013，27（2）：3 - 8.

［10］ 卢吉勇，陈利根.集体非农建设用地流转的主体与收益分配［J］ .中国土地，2002，（5）：20 - 21.

［11］ 吴丹妮.中国农村集体建设用地流转研究［J］ .重庆大学学报（社会科学版），2010，（1）：106 - 110.

［12］ 李栓，王红梅，等.农村集体建设用地流转问题分析［J］ .中国人口·资源与环境，2011，21（3）：397 - 400.

［13］ 黄庆杰，王新.农村集体建设用地流转的现状、问题与对策——以北京市为例［J］ .中国农村经济，2007，（1）：58 - 64.

［14］ 刘双良，孙钰，马安胜.论农村集体建设用地流转与农民权益保护［J］ .甘肃社会科学，2009，（4）：75 - 78.

［15］ 王文，洪亚敏，彭文英.集体建设用地流转使用权流转收益形成及其分配研究［J］ .中国土地科学，2009，23（7）：20 - 23，65.

［16］ 巴泽尔.产权的经济分析［M］ .上海：上海人民出版社，1997：120 - 121.

［17］ 唐媛媞.从单打独斗到合作生财 11个区镇全部建成强村公司［EB/OL］ .中国昆山网，http：//ks.jschina.com.cn/ksnews/201501/ t1987920.shtml，2015 - 01 - 31.

（本文责编：郎海鸥）

Study on Collective Construction Land Transfer Revenue Sharing Mechanism： Take Kunshan City for Example

WANG Min， ZHU Pei-xin， ZHANG Zhi-lin
（College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to provide theoretical and practical guidance for land revenue sharing through summarizing the innovation and shortages of Kunshan “double concentration” collective construction land transfer process and its revenue distribution pattern. Methods applied include： inductive and deductive method， and department survey. The results show that land revenue generated in Kunshan “double concentration” has been returned to villages according to the share they hold. It gave villages the opportunity to share long-term land incremental income. Due to incomplete collective construction land property and limited land size， it failed to attain huge improvement on farmers’ income. So we suggest that firstly， village collectives should be encouraged to concentrate their stocking land in the form of quotas in county ranges， and authorize a professional company to organize land spatial replacement and land exploitation， in order togain more geographical advantages and scale benefits； Secondly， governments should permit village collectives to get some transferable rural construction land quotas to expand land transfer range through land consolidation and land reclamation；Thirdly， grant rural construction land the same land power and development opportunities with state-owned one as well as allocate rural construction land according to market mechanism； Lastly， put forward share holding reform of collective assets that should allocate shares to each villagers so as to make sure farmers could share on collective construction land transfer income.

land economy； collective construction land； transfer； concentration； revenue sharing； Kunshan

10.11994/zgtdkx.20160217.110039

F301.3

A

1001-8158（2016）02-0051-07

2015-08-21；

2016-01-12；网络出版日期：2016-02-17

国家自然科学基金项目（71373128）；教育部哲学社会科学重大项目（13JZD014）；博士点基金项目（20130097110037）。

王敏（1989-），女，安徽芜湖人，博士研究生。主要研究方向为土地经济与政策，土地可持续利用管理。E-mail： wangmin19890904@126.com

诸培新（1968-），男，江苏高淳人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与政策，土地可持续利用管理。E-mail： zpx@njau.edu.cn