论“法治浙江”之于法治中国建设的先行示范意义

徐 邦 友

论“法治浙江”之于法治中国建设的先行示范意义

徐 邦 友

建设“法治浙江”是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家在浙江的具体实践，“法治浙江”逻辑地是法治中国的有机组成部分。“法治浙江”由于所针对问题具有先发性、建设实践具有先行性、经验做法具有可复制性，因而之于法治中国具有多方面的先行示范意义。今后的“法治浙江”建设，必须以归零的心态，找准补齐短板，通过深化改革，继续发挥好先行示范作用。

法治浙江 法治中国 先行示范

作者徐邦友，男，中共浙江省委党校法学教研部副主任、教授（杭州 310012）。

自2006年浙江省委作出《关于建设“法治浙江”的决定》以来，“法治浙江”建设已经走过整整10个年头。十年来，几届省委秉承习近平同志提出的“法治浙江”建设理念、思路和方法，按照省委十一届十次全会作出的决定与部署，坚持把建设“法治浙江”作为一项重大战略任务，咬定青山不放松，以“一张蓝图绘到底”的精神，一任接着一任干，持续不断地推动“法治浙江”建设走向深入。“法治浙江”建设上取得了长足进步，法治的系统性、科学性、民主性和理性化、现代化程度明显提高，为法治中国建设，为国家治理体系与治理能力现代化贡献了非常鲜活的地方性经验，从而充分体现了习近平总书记寄予浙江改革发展和法治建设的“先行示范”意义。

一、“法治浙江”之于法治中国建设何以具有先行示范意义

作为地方性法治建设战略决策，“法治浙江”的提出在全国范围内并不算最早。据现有资料看，“法治江苏”可能是最早（2003年）提出的地方性法治建设战略。就浙江而论，在2004年提出过法治建设的一些工作任务和目标；2005年，时任省委书记习近平同志主持设立了有关“法治浙江”建设的重点调研课题，并于2005年9月批示同意“法治浙江”建设工作前期方案。2005年11月，省委通过了浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，提出要“以推进‘法治浙江’建设为载体，努力建设民主健全、法治完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障的法治社会”。至此，“法治浙江”作为一个科学规范的地方政治发展概念呈现在人们面前。2006年，中共浙江省第十一届委员会第十次全体会议审议通过了《关于建设“法治浙江”的决定》，正式作出了建设“法治浙江”的政治发展战略决策。

10年来，“法治浙江”建设的实践如火如荼，在推进依法执政、人民民主、地方立法、依法行政、公正司法和普法宣传等方面都进行了积极探索，取得了丰富的实践成果、理论成果和制度成果，在法治建设上走在了前列。①夏宝龙：《在省委第十三届六次全体（扩大）会议上的讲话》，2014年12月。浙江省委要求全省上上下下“百尺竿头更进一步，把“法治浙江”建设实践经验坚持好、问题解决好、工作开拓好，不断拓展“法治浙江”建设的内涵，不断提升“法治浙江”建设的水平，为法治中国建设贡献更多更好的浙江经验。”②夏宝龙：《在省委第十三届六次全体（扩大）会议上的讲话》，2014年12月。从省委的论述和要求，我们可以看出，“法治浙江”建设，既是浙江全省人民的创造性实践——一种具有鲜明浙江地域特色的地方性努力，又带有一定的普遍性，“是普遍性和特殊性的辩证统一”③习近平：《干在实处，走在前列：推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中央党校出版社，2006年版，第361页。，其普遍性就表现于它之于法治中国建设具有一定的先行示范意义。在这里，我们首先需要回答“法治浙江”之于法治中国建设何以具有先行示范意义。

（一）问题先发。浙江是国内最早进行改革开放的地区之一，也是市场经济较早发育和较早成熟的地区；而伴随着市场经济的发展，这里的民主政治实践也起步较早。另外，浙江还是一个与外部（省外、境外、国外）联系广泛而又紧密的地区，经济生活的外向度很高。所处历史发展阶段的相对前沿性，使浙江在发展过程中率先遭遇到了许多“成长中的烦恼问题”。譬如如何更好保护老百姓的权利与自由以为改革发展提供强大的内生动力并创设出尽可能大的可能性空间？在政府权能越来越大的今天，如何规范政府权力，防止政府对市场自发秩序的不当干预，保障市场在资源配置中真正起到决定性作用？在整个国民的权利意识法律意识越来越觉醒的情况下，在依法治国成为国家治理的基本方略和范式的背景下，作为执政的共产党及其各级党委组织如何依法执政以提高执政行为的政治合法性和道德正当性，并推动政权体系和社会体系的法治化进程？如何实现公民维权和政府维稳的有效统一？如何正确处理改革与法治之间的关系，消除两者之间可能存在的内在紧张与冲突，既使发展所需的改革能够稳步推进，又能通过改革与发展促进国家法治体系的建设与成长？如何处理党委政府中心工作与法治建设的关系？所有这些问题都是改革发展中产生的新问题，而无论从逻辑还是历史的角度看，这些问题在浙江都具有先发性。这是“法治浙江”建设具有先行示范意义的问题基础。

（二）实践先行。浙江的法治建设具有实践先行的特点。这既体现在各类主体的自主创新上，也体现在法治浙江建设的省级顶层设计上。1988年，一个老实巴交的温州农民鼓起勇气状告苍南县政府，为自己争取合法权益。这是新中国成立以来民告官第一案，其于浙江乃到整个中国法治建设都具有里程碑意义。2004年，武义县后陈村针对村务管理中因缺乏监督而引起的矛盾争议与冲突，创造性地建立了村务监督委员会，并通过了《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》，创立了村民自治中管理权与监督权相分离的自治工作模式。这在全国也属首创，对于后来在国家层面上完善村民自治制度起到了开先河之作用。2006年，余杭区以“敢为天下先”的创新精神，聘请第三方运用科学的技术与方法对全区的法治建设状况进行调查摸底和指数评估。此举虽然不乏争议，但其推进法治建设的意义已然体现；而后，全省法院系统的阳光司法指数评估，也是一种以评估促建设的创新实践，在全国范围内具有先行示范意义。这是浙江全省各地自主层面的法治创新。我们再看省级顶层设计层面，浙江的法治建设实践也是走在了全国前列。浙江在1996年就作出了“依法治省”的决定；浙江是最早作出地方性法治建设战略决策的省份之一。 在2006年通过的 《关于建设“法治浙江”的决定》 中，明确提出了建设“法治浙江”的总体要求、基本原则和主要任务，并且对“法治浙江”建设的各项工作进行了总体部署和具体安排；浙江率先建立了“省委建设‘法治浙江’工作领导小组”，对“法治浙江”建设的全面工作进行具体指导与协调。2008年，浙江率先开展了“创建法治县（市区）工作先进单位考评活动”；2012年，根据省委要求，浙江省政府法制办会同有关部门起草了《浙江省法治政府建设实施标准》和《浙江省法治政府建设考核评价体系》，建立了政府内部评价、专业机构评估和社会满意度测评三者相结合的机制，对设区的市政府和省政府直属各有关单位的法治政府建设情况按年度进行考核评价；浙江也较早建立了公共法律服务制度，为城乡居民提供普惠的法律服务；2013年底，浙江省委省政府以壮士断腕的勇气在政府系统率先开展了“四张清单一张网”的政府改革运动，决心打造“审批事项最少、办事效率最高、权力运行最规范”的法治政府。这项改革措施在全国范围内引起广泛关注，它开启了地方政府治理结构的历史性转型，是政府治道的伟大变革，其所昭示的是现代政治文明的丰富法治意涵。

（三）经验可复制。“法治浙江”建设中的许多做法、经验和具体制度安排，虽然是浙江全省人民基于浙江的实际情况，针对所遭遇到的问题而作出的带有地域特色的创造性实践，但由于问题的相似性和基础条件的相似性，这些做法、经验和具体制度安排在一定程度上都具有可复制性和可推广性。事实上，已有一些做法、经验和制度安排已被其他地区借鉴，产生了良好的溢出效果；而有的制度安排已经上升到国家层面，成为国家的重大政策和制度。

二、“法治浙江”之于法治中国建设的先行示范意义何在

建设“法治浙江”是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家在浙江的具体实践，也是立足浙江实际，贯彻落实中央重大决策的具体行动。因此，就逻辑而论，“法治浙江”是法治中国的有机组成部分；全面深化“法治浙江”建设，自然也是实现浙江在全面推进依法治国进程中走在前列的担当之举。一滴水可以折射出太阳，“法治浙江”的地方性努力也可以折射出其于法治中国的先行示范意义。

（一）“法治浙江”的实践告诉人们：法治是一种相对最优的治理范式，在法治之下才有弥足珍贵的权利与自由，才有社会的良善和谐秩序，才有经济社会与文化的持续发展与繁荣。浙江发展的初始条件并不优越，然而，它却能在改革开放之后奇迹般地率先发展起来，其深层原因在于浙江较其他地方较早地给予劳动者以创业自由，并在后来的法治建设实践中始终注意保护这种自由。“法治浙江”的实践表明：法治是一种最有利于一个社会稳定持续发展的制度安排，法治以保护公民权利与自由、维护国家与社会良善公共秩序为旨归，它致力于以正义的规则界定权利、划分边界、规范行为、协调关系，因而能够实现不同权利不同目标之间的协合。法治通过确立“法无禁止皆可为”（针对公民）和“法无授权不可为”（针对政府公权）两项原则为公民保留下了最充分的发展可能性空间，通过正义规则的约束为公民的各种权利提供最健全可靠的保护。法治之下，任何人都可以有尊严地活着，都会有发展进取的最充分积极性，个人与社会的发展由此获得最强劲的动力源泉。因此，今后，地区之间的重要竞争是法治制度建设的竞争，那些公民自由与权利得到健全保护的地区，那些政府公权得到正义规则严格约束的地区，将是经济社会文化发展得相对最好的地区，它们将在发展的地区竞争之中获得更多的发展可能性和更大的发展比较优势。

（二）“法治浙江”的实践告诉人们：法治必须置于市场经济与民主政治的合力结构之内。“法治浙江”之所以能够在全国走在相对前列，从社会背景层面看，得益于浙江的市场经济和民主政治实践。浙江省委书记夏宝龙指出：“市场经济应该是法治经济，和谐社会应该是法治社会。”浙江的市场经济相对比较成熟，个私企业众多，民营经济发达，民间资本雄厚，社会成员的产权意识、权利意识、契约意识、规则意识和自由意识相对其他地方更早萌发，他们对以规则限制公共权力、保护公民的权利与自由有着更强烈的渴望，对政府在制度供给、执行产权契约规则、维护市场秩序方面也有更强烈的法治诉求；另一方面，浙江的民主政治尤其是基层民主政治也起步较早，而且也比较规范。民众对现代政治中政府与人民的关系有比较清楚的理性认识，对政府有比较自觉的权利要求，与此同时，也有较强的政治效能感，他们积极参与基层社会的民主治理，并为治理法治化提供推力。从“法治浙江”的经验看，法治建设必须置身于市场经济的原动力和民主政治的推动力交叉形成的合力结构之中，由此法治建设才能获得不断深化发展的强大动能。

（三）“法治浙江”的实践告诉人们：党中央提出的法治建设必须“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是一条符合中国国情、具有中国特色的马克思主义法治建设总体发展道路。总体方法论是马克思主义方法论的根本方法，①胡承槐等：《全面深化改革：马克思主义总体方法论创新发展》，杭州：浙江人民出版社，2015年版，第11页。它既视客观世界为一总体性存在，也注重从总体上把握和改造客观世界。“法治浙江”的实践表明，法治建设是一个系统工程，其中具有非常复杂的结构，任何一个方面都不可偏废。诚然，不同方面的建设进度有快有慢，不可能完全齐头并进，但总体上必须相互协调、协同共进、全面推进。立法要科学民主，执法要严格规范，司法要公平公正，守法要全面普遍没有例外；依法治国、依法执政和依法行政要共同推进，法治国家、法治政府、法治社会要一体建设。总之，“系统谋划、整体布局、协同整合、全面推进”是法治建设的科学方法论，是全面推进依法治国的结构嬗变之道。

（四）“法治浙江”的实践告诉人们：法治建设必须紧紧围绕中心工作服务大局，从中心工作获得法治建设的外动力、突破点、生长极；并在为中心工作的服务中彰显法治的权威与价值。习近平同志在浙江任省委书记时就强调：“服务大局是社会主义法治的重要使命。要紧紧围绕党和国家工作大局开展立法、执法、司法工作，不断强化服务大局的各项措施，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设提供强有力的法治保障。”②习近平：《干在实处，走在前列：推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中央党校出版社，2006年版，第358页。十年来，“法治浙江”建设的一大经验就是对准省委省政府中心工作布局法治建设，在为中心工作提供保障的同时，也从中心工作获得法治建设的外动力、突破点和生长极。浙江省委书记夏宝龙更是要求把党委政府的中心工作作为法治建设的大平台、试验田、试金石、活教材，围绕中心工作开展法治建设，通过法治建设促进中心工作，实现中心工作与法治建设的协同共进。这在“三改一拆”“五水共治”领域得到最生动体现。全省各地围绕着“三改一拆”“五水共治”而进行的地方性立法、执法和司法活动，既保障了中心工作的有效开展，又有力地推进了相关领域的法治建设，促进了经济转型升级和社会良善秩序形成，同时也大大提高了全省人民的法治意识，使“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”蔚然成风。

（五）“法治浙江”的实践告诉人们：法治建设必须坚持改革创新与依法办事之间的统一。改革创新是活力之源，发展之道，没有改革创新就会止步不前。处于战略机遇期和风险叠加期中的我们依然只有坚持改革创新，才能攻坚克难突破瓶颈取得新的发展。然而，改革创新既有规律，也有规则，它们是在既有法制框架内的适应性调整，犹如一艘航船，在航行过程中可以对其中的任何部分进行改革，但必须始终在这条船上，如此才能成功到达彼岸，既成就改革事业又促进法治进步。因此，改革创新必须运行于法治轨道，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。“法治浙江”建设就比较充分地体现了这一原则的精神与要求。在提出“法治浙江”之初，我们就比较重视正确处理地方法治与国家法治之间的关系，明确提出“坚持法治统一。以宪法和法律为依据，紧紧围绕党和国家大政方针和重大工作部署，结合浙江实际开展立法、执法、司法工作”①陈柳裕：《“‘法治浙江’战略的实施情况及其理性思考”》，浙江蓝皮书《2007年浙江发展报告》（法治卷），杭州：杭州出版社，2007年版，第7页。。后来，历届浙江省委也都强调要正确处理“依法办事和开拓创新”之间的关系，要求“更好地运用法治思维和法治方式来深化改革、推进发展，做到全面深化改革攻坚到哪里、经济社会发展到哪里，法治建设就跟进到哪里；越是重大改革、越要法治先行，越是科学发展、越要依法办事，确保各项重大改革于法有据，确保全省经济社会各项事业发展既生机勃勃又井然有序”②夏宝龙：《在省委第十三届六次全会上的讲话》，2014年12月。。为此，浙江省委对改革事项进行分类处理，对于近期要重点抓好的改革与试点工作，要加快推进；对于涉及面宽、需要中央决策的，尽快提出改革建议；对需要修改法律的，必须待中央完善相关法律后再推进。正因如此，我们的改革创新和法治建设才呈现蹄疾步稳、良性互动的状态。

三、“法治浙江”建设如何进一步发挥好先行示范作用

习近平总书记在浙江考察时寄语浙江干部群众：“干在实处永无止境，走在前列再谋新篇。”这是以习近平同志为总书记的党中央对浙江的殷切期望。在“法治浙江”建设中，也要不断拓展“法治浙江”建设的内涵，不断提升“法治浙江”建设的水平，为法治中国建设贡献更多更好的浙江经验。为此，浙江省委已经明确了全面深化“法治浙江”建设，在“法治浙江”建设上继续走在全国前列的努力方向。这就是：紧紧围绕依宪执政、依法执政，在社会主义民主政治建设方面走在前列；紧紧围绕科学立法，在健全地方法规规章方面走在前列；紧紧围绕严格执法，在建设法治政府方面走在前列；紧紧围绕公正司法，在推进司法体制机制改革方面走在前列；紧紧围绕全民守法，在提升全民法治意识和法律素养方面走在前列；紧紧围绕法治人才保障，在打造一支政治强、业务精、作风正、敢担当的社会主义法治工作队伍方面走在前列。

（一）重拾归零心态，继续深化“法治浙江”建设。十年来的“法治浙江”建设已经打下了非常扎实的基础，必须乘势而上。成就代表过去，努力才有未来。我们要重拾归零心态，看到新形势、新环境、新常态和新任务对我们提出的新挑战，以舍我其谁的使命感、责无旁贷的责任感、时不待我的紧迫感，抖擞起精神，全身心地投入到全面深化“法治浙江”建设的热潮中去。

（二）找准补齐短板，全面推进“法治浙江”建设。2016年2月，浙江省委书记夏宝龙在建设“法治浙江”工作领导小组第15次会议上强调指出：在纪念“法治浙江”建设10周年之际，我们既要看到成绩、总结经验，更要看到问题、查出短板。把问题看清了，把短板找准了，未来的努力就有方向，未来的工作就有目标，未来的战果就有可能再扩大。这其实给我们指出了今后几年“法治浙江”建设工作的努力方向，这就是找准补齐短板，全面推进“法治浙江”建设迈上新的台阶。

（三）引领改革创新，力争法治建设继续走在前列。改革创新永远在路上。“法治浙江”建设虽然在总体上相对于其他省份处于前列位置，但囿于历史阶段和现实条件的局限，也囿于我们自己的知识理性局限，我们的法治建设还有许多有待破解的难题。浙江省委书记夏宝龙在同一个场合就提出了许多引人深思的重大问题：一是我们以什么样的理念指导“法治浙江”建设，不断确保法治建设这艘航船沿着正确的方向乘风破浪？二是我们怎么样推动法治建设与经济社会发展走在前列相适应，不断形成市场经济与法治建设互促共进的良好局面？三是我们在法治建设中如何重视基层基础、为民利民惠民，不断提高群众安全感和满意度？四是我们如何把权力关进制度的“笼子”里，不断强化对权力运行的监督制约？五是我们如何推动法治和德治相辅相成、相得益彰，不断发挥法律的规范作用和道德的教化作用？六是我们如何做到“一把手”负总责、全省一盘棋，不断完善党委统一领导，人大、政府、政协各负其责，部门协同推进，人民群众广泛参与的法治建设工作格局？每一个问题，都是一道考题。只有在实践中发挥主动性创造性，不断创新出有效的法治制度安排，才能在法治浙江建设上继续发挥先行示范作用。

责任编辑：黄建安