厦门市市政工程规划批后管理探讨

陈伟伟



厦门市市政工程规划批后管理探讨

陈伟伟

引言

《中华人民共和国规划法》第四十三条规定工程实施过程中规划条件变更必须取得规划主管部门的许可；第四十五条规定竣工验收前必须向规划主管部门上报资料核实规划条件，只有核实合格才能组织竣工验收。但厦门市市政工程项目的批后管理却不够规范化，甚至缺失项目完工后规划条件核实的环节，造成了后续管理不到位，无法反映规划内容和实际施工之间的差异，可能导致后期工程与实际情况的冲突。由此引发的工程事故如挖破燃气管道、挖破污水管道等情况时有发生，不仅给人民的日常生活带来不便，更需要花费大量的人力、物力进行修复，甚至引发危险。

为了规范市政工程项目批后管理且尽量避免由此引发的工程事故，本文通过多种渠道调查研究，了解了厦门市现状管理具体情况，分析了《中华人民共和国规划法》相关条例在厦门市无法有效执行的具体原因，提出了整改方案和切实可行的执行细则。

现行法律法规及解读

1.国家法规

现行国家法规主要有如下4项：

（1）《中华人民共和国城乡规划法》主席令第74号

该法2008年01月01日起开始实施，第四十三条规定工程实施过程中规划条件变更必须上报申请；第四十五条规定工程实施完工后必须向规划主管部门申请核实规划条件，核实不通过不能组织竣工验收。

（2） 《建设工程质量管理条例》国务院令第279号

该条例2000年01月30日起开始实施，第四十九条明确指出工程竣工验收所需要的文件包括规划部门所出具的认可文件或者准许使用文件。

（3）《房屋建筑工程和市政基础设施施工竣工验收备案管理办法》建设部令第78号

该管理办法于 2000年04月07日起实施，2009年10月19日进行修改。第五条明确说明了竣工验收应该提交的备案文件，其中包括由规划部门出具的认可文件或者准许使用文件。

（4）《房屋登记办法》建设部令第168号

该法规于2008年07月01日起实施，第三十条明确规定了房屋所有权登记所需的文件，其中包括建设工程符合规划的证明。

2.福建省法规文件

现行福建省相关法规和文件主要有2项：

（1）《福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法》闽常［2011］6号2011年

该办法于2011年05月01日起实施，对福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》进行了条款的细化。其中，第三十五条规定了建设单位变更规划条件必须申请上报并说明变更内容和原因，规划主管部门依据相关程序进行审批，审批通过方可变更；第四十二条要求施工前进行验线申请，验线合格方可开工建设；第四十五条规定组织建设竣工验收前，应向城乡主管部门申请核实规划条件，通过核实的才可组织竣工验收以及办理后续手续。

（2）《福建省建设厅关于规范建设工程竣工规划条件核实管理的指导意见》闽建规［2005］15号

该指导意见对建设工程竣工规划条件核实管理进行了明确的说明，规定了建设工程竣工测量完成后要向城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划条件核实，并给出了必须提交的材料以及市政道路及管线工程竣工规划条件核实内容。

3.厦门市相关文件

厦门市相关文件主要有《厦门市规划局、厦门市建设与管理局、厦门市国土资源与房产管理局关于实行建设工程竣工规划条件核实、备案和房屋登记的通知》厦规［2009］49号。

该通知于2009年07月01日起实施，对建设工程竣工规划条件核实及后续管理进行了说明（图1）。从流程图中可以看出，建设工程必须经规划部门出具规划条件核实意见书并符合规划条件时方可组织竣工验收。

图1 厦门市规划条件核实、备案和房屋登记流程图

现状存在问题及分析

与厦门市水务集团、厦门华润燃气有限公司、中国电信厦门分公司、厦门移动、厦门广电集团和厦门联通、厦门市电业局、市政指挥部、路桥、百城及公路局的相关人员分别进行了沟通与探讨，了解了市政道路、给排水管线、燃气管线、电力管线及通信管线等市政工程的批后管理具体实施情况，分析总结了具体原因。

1.现状存在问题

厦门市市政工程批后管理执行不够规范甚至存在规划条件核实这一至关重要环节的缺失情况，具体问题分析如下：

（1）放样及验线工作不够规范化：放样及验线程序没有统一，甚至存在个别工程缺失验线工作。验线过程及形成成果没有标准化，也没有统一经过厦门市规划委员会的审核，达不到实际监管的目的。

（2）工程实施过程中规划许可变更管理不够规范化：部分部门在进行规划条件变更时会进行书面上报或者口头上报，但也有部分部门存在不经上报批准直接进行规划条件变更的情况。

（3）竣工测量不及时：部分地段已完工多年，却仍缺少竣工测量备案资料，城建档案馆资料更新不及时，可能导致后续规划与实际情况的相互矛盾。

（4）竣工测量成果与实际情况不符：已上交城建档案馆的竣工资料中有部分资料不是由第三方测绘单位测绘形成，基本上由施工图翻制而成，资料缺乏真实性，经与测绘成果对比，与实际情况偏差较大。

（5）竣工测量成果格式没有标准化：部分资料有规划条件与具体施工情况的偏差值，部分资料没有偏差值。测绘成果没有统一标准。

（6）缺失规划条件核实：虽然法规中有明确规定工程在竣工验收前要向规划主管部门申请规划条件核实，但厦门市实际缺少这一环节，工程均未经过厦门市规划委员会的核实而直接进行竣工验收。由此导致厦门市规划委员会对工程几乎起不到实际的监督管理作用，也不能掌握实际的施工情况，出现管线混乱、管线相互冲突以及后续工程无法正常实施等问题。较为严重时也有出现过后续工程实施时挖破燃气管道的情况，情况危险且管道的重新修复需要花费大量的人力物力。

2.原因分析

经分析，厦门市批后管理工作无法有效实施的主要原因有如下三点：

（1）相关管理程序不明确：不同具体情况下管理程序不够明确和规范化，各职能部门分工不够清晰，导致实施单位无法有效执行。比如与道路相结合的项目，管线需要调整时，管线单位应该向规划部门报审还是向道路单位报审等细节问题，无据可依。

（2）管理程序所需时间与工期紧张间的矛盾：批后管理相关审批程序势必需要一定的时间，但大部分市政工程项目工期紧张，导致部分实施单位跳过管理程序直接施工或竣工。

（3）批后管理第三方收费问题：批后管理需要第三方测绘单位配合实施，存在测绘费用。目前无统一收费标准，且项目资金中未将规划条件核实测绘费作为单独一项纳入。批后管理相关费用无处可出。

管理建议

1.实施前管理

工程实施前管理主要指的是施工前的放样定位和验线检查。

建设工程必须委托有资质的测绘单位放样定位，并经厦门市规划委员会验线及检查合格后方可开工。

与道路相结合的项目，由相关市政建设部门组织实施放样及验线；管线单位单独施工的项目，由各管线单位组织实施放样及验线。

无论是道路部门还是管线单位，组织实施放样定位时，必须委托有资质的测绘单位按照放样定位标准严格执行（并不强行指定测绘中心）；组织实施验线时，也必须委托有资质的测绘单位形成验线成果（并不强行指定测绘中心），验线成果格式必须按照测绘中心给出的标准形成，并报于测绘中心技术审查后由厦门市规划委员会出具验线意见。验线合格方可开工，验线不合格需重新放样后重新验线，直至验线合格。

为了不耽误工期，厦门市规划委员会应当在建设单位报测绘中心技术审查后五日内出具施工意见书。

2.工程实施中管理

工程实施中管理主要指的是施工过程中规划条件变更的管理。

建设单位或者个人不得擅自较大幅度地变更规划条件，确需大幅度变更时，应当按照以下程序进行：

（1）依法向厦门市规划委员会提出变更申请，说明变更内容和依据。具体做法是：与道路结合的项目，道路变更由道路部门直接向厦门市规划委员会提出变更申请，管线变更由管线单位向道路部门和厦门市规划委员会同时提出变更申请。管线单独施工的项目，变更时由管线单位直接向厦门市规划委员会提出变更申请。

（2）厦门市规划委员会应根据变更内容和依据，灵活决定是否组织专家进行必要性论证，并采用多种形式征求厉害关系人的意见，必要时组织听证。

（3）厦门市规划委员会应当及时将变更后的规划条件以书面形式反馈给道路及相关管线单位，同时通报同级土地主管部门。

变更用地性质、容积率的，厦门市规划委员会应当报请同级人民政府批准。

变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准。

3.工程实施后管理

工程实施后管理主要指的是工程完工后组织验收前的规划核实。

建设单位在组织建设工程竣工验收前，必须向厦门市规划委员会申请核实规划条件，并提交建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证及附件、附图、竣工测绘报告及竣工图等资料。与道路结合的项目，道路部门负责收集所涉及到的管线单位的规划核实相关文件后一起上报厦门市规划委员会；单独施工的管线工程，由管线单位直接将规划核实相关文件上报厦门市规划委员会。

竣工测绘必须委托有资质的测绘单位进行，测绘成果必须反映规划核实的内容即必须按照测绘中心给出的标准形成。

规划核实内容包括：

（1）道路、管线工程实施范围是否与规划许可一致。

（2）道路中心线、道路控制节点和基准点的平面坐标及标高（即X、Y、Z），以及对应的偏差值（即△X、△Y、△Z）。

（3）道路标准横断面，主要是人行道、机动车道和非机动车道的宽度，以及对应的偏差值 。

（4）道路附属设施（含天桥、地道等）的控制点平面坐标及净高，以及对应的偏差值。

（5）管线管径、埋设深度及对应的偏差值，管线管材及与原规划的对比。

（6）管线中心线、转折点和检查井的平面坐标及标高（即X、Y、Z），以及对应的偏差值（即△X、△Y、△Z）。

厦门市规划委员会应当自受理申请之日起十日内，派人到现场对规划条件的落实情况进行核实。经核实，符合规划条件的，厦门市规划委员会应当自受理之日起三十日内向建设单位或者个人出具规划条件核实意见；不符合规划条件的，责令其限期改正，重新办理规划条件核实，并依法予以查处。

未经核实规划条件或者经核实不符合规划条件的建设工程，建设单位不得组织竣工验收，建设主管部门和其他部门不予办理竣工验收备案，房屋登记机构不予办理房屋登记。

典型问题解决方案

1.工期问题

对于各单位和部门提出的是否会影响工期的问题，实施细则中对厦门市规划委员会每个阶段的审核时间进行了明确的量化规定。

2.经费问题

厦门市规划委员会的各级审核不收取任何费用。第三方测绘单位费用收取按标准收费。

市政建设部门提出的第三方测绘单位因放样、验线和竣工测量所产生的费用，由厦门市规划委员会与发改委协商，正式将规划条件核实测绘费作为单独一项纳入项目资金中。

3.标准问题

项目批后管理所涉及到的成果标准化问题主要存在于工程实施前的验线成果和工程实施后的规划条件核实所需的竣工测绘成果两个方面。这两个方面的成果均会由测绘中心根据厦门市规划委员会的要求绘制标准化格式，各测绘单位需按照此标准化格式形成验线报告和测绘成果。如果需要，可由测绘中心对有资质的测绘单位统一进行培训。

结语

批后管理是对工程项目建设过程中实施阶段的管理，是规划管理的重要组成部分，是规划落实的关键环节，对城市的全面协调发展和正常运行具有重大意义。特别是地下管线具有较强的隐蔽性，按规划落实尤为重要。

规范化厦门市市政工程批后管理，不仅可以保障规划的顺利实施，而且可以在一定程度上避免由于规划和施工差异引起的工程事故。通过与规划管理部门、管线产权单位和代建单位的深入沟通，深刻剖析了厦门市市政工程批后管理存在的问题和原因，有针对性的提出了建议和典型问题解决方案，希望对厦门市相关管理工作起到一定的参考作用。

（作者单位：厦门市城市规划设计研究院）

［1］第十届全国人大常委会.中华人民共和国城乡规划法

［2］国务院.建设工程质量管理条例

［3］住房和城乡建设部.房屋建筑工程和市政基础设施施工竣工验收备案管理办法

［4］住房和城乡建设部.房屋登记办法

［5］福建省人民代表大会常务委员会.福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法

［6］福建省建设厅.福建省建设厅关于规范建设工程竣工规划条件核实管理的指导意见

［7］厦门市规划局、厦门市建设与管理局、厦门市国土资源与房产管理局.厦门市规划局、厦门市建设与管理局、厦门市国土资源与房产管理局关于实行建设工程竣工规划条件核实、备案和房屋登记的通知

［8］解更生.城市规划批后管理浅析 ［J］.山西建筑，2011，37（8）：8-9

［9］张雪松，周熔，张虹.城市规划批后管理数字技术研究［J］.城市规划，2007，31（6）：56-60

［10］叶继初.加强建设用地批后管理的对策建议——以浙江省瑞安市为例［J］.国土资源通讯，2009（11）：42-44