国家应尽早出台土地出让续期实施细则

文/文博



国家应尽早出台土地出让续期实施细则

文/文博

温州宅地使用权续期事件经媒体报道后，引起学界广泛谈论，中央政府部门开始介入调研。据国土部官员介绍，4月20日，国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组赴浙江省温州市调研住宅土地使用权20年到期后的延长问题。在一些法学界人士看来，温州宅地续期事件焦点在于要尽快出台司法解释。

一、官媒呼吁严格落实《物权法》

温州宅地续期事件发酵数天后，三大中央级媒体终于一起发声，呼吁尽快出台相关规定。《人民日报》刊发《土地使用年限到期居民要交出让金吗》，文章提问：与老百姓生活密切相关的住宅建设用地使用权期限到期后，如何处理？是否需要再次缴纳出让金？该文引述中国社科院法学研究所研究员孙宪忠的话称，《物权法》第一百四十九条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这里所说的“自动续期”，含义就是无条件地续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。

新华社发表《住房土地使用权到期了该怎么办？相关部门人士表示物权保护将不断完善》一文表示：温州房屋20年土地使用权到期事件引发社会高度关注，温州并非孤例，全国有多地出现类似现象。该文表示，在强调法制社会的今天，首先需要明确的是，要坚持有法必依，严格落实物权领域的立法成果，增强人民群众对国家物权制度的信心，另一方面，针对《物权法》规定并不详尽的现实，应通过充分吸取民意及规范的程序，尽早出台关于土地出让续期的实施细则，缓解公众焦虑。

中央政法委机关报《法制日报》也刊发了署名文章《温州国土局不懂的并非只有物权法》，对温州住宅用地续期问题表达了观点。该文表示，住宅土地使用权续费问题关系到全国几乎每家每户的切身利益。从表面上看，温州市国土局打算征收房价约三分之一的土地出让金似乎只涉及当地几百户房屋所有权人的利益，但一旦这一“先行先试的改革”产生误导，获得肯定并推广，那么无论产权是20年、40年还是70年，全国所有房屋所有权人的利益都将普遍受到影响。该文称，在我国，土地使用权、房屋使用权是公民依照《宪法》、《物权法》规定享有的基本权利，涉及扩大、减少或限缩公民基本权利的法律，必须由全国人大制定，国务院和地方人大都无权就此立法，更何况地方政府及其部门了。因此，该文直接表示：“温州土地金续费事件”也反映了一些政府官员法制素养和媒介素养的双重缺失。

目前最为关键的是：温州房屋20年土地使用权到期事件发生后，“土地续期”是否会对房地产市场产生影响？会否影响房价？会否影响消费者的购房预期？针对这些问题，笔者采访了业内有关专家。专家指出，国内的物业土地使用年限会影响未来的房地产发展，特别是部分年限已经过半的二手房，如果续期费用过高，很可能影响房价，如果续期不明确，也可能影响百姓购房。

二、温州“土地证续期”并非个例

媒体报道，温州出现20年住宅用地使用权年限到期后，购房人要花几十万元“延期”。温州市国土局表示，“收取几十万元出让金才能续期”是对信息的误读。温州市区一批20世纪90年代初期的住宅用地使用权到期面临续期的问题，基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循，不能办理相关续期手续。事实上，此次温州“土地证续期”案例，在深圳、青岛等地早已出现。对土地和住房市场化实现形式探索更丰富的深圳，15年前就已出现此类现象，近十多年来也屡屡有“续期”的案例见诸报端。

有关专家认为，之所以“温州案例”备受关注，不在于“自动续期”要不要缴费，而在于续期价格太高，被认为超出百姓承受的范围，对房地产市场的格局会产生重大影响。它究竟会否对房地产市场产生影响？将产生怎样的影响？中原地产首席分析师张大伟表示，住宅土地使用权到期如何续期，被认为是埋在未来房地产市场的一颗“地雷”。若以后土地使用权续期缴费的制度逐渐明朗，二手房价格隐含的土地价值将逐步显性化，二手房价格应会对土地成本作出反映。

目前来看，虽然温州出现的到期房源比较少，但未来这类房源会越来越多，需要尽快顶层设计，制定好相关政策。从未来发展看，续期补费已经是必然，如果补费过高，将影响房地产作为投资品的价值。整体来看，房地产在进入非完全短缺期后，投资属性已经降低。所以，对于如何续期如果不给出明确答案，一定会影响百姓购房，特别是那些使用期还剩几年的房子。20世纪90年代之前，改革开放较早的城市出让了一些使用权期限为20-30年的土地，如何续期，影响这些房子的交易。70年产权的房子，要到2050年前后才会有第一批到期，目前状况基本不会影响这类房产的交易。

针对土地使用权到期究竟该怎么续期，专家指出，无论是《城市房地产管理法》第二十二条的规定，即“除因公共利益需要收回到期土地，其他续期申请都应予以批准”，还是2007年《物权法》提出“自动续期”的法律规范，都应被看作上位法和中央层面的“顶层设计”。另外，专家还指出，低价续期应是主流。以土地批租制的样板香港为例，新界地区所有土地官契在1997年到期，政府决定所有业主不必补缴地价，自动获得50年土地租契的延期，即延伸到2047年。虽然不需补交地价，但业主按年必须向政府缴纳一笔“地租”，标准为年度租金评估值的3%。例如，一套价值1000万元的住房，每年产生30万元租金，地租是9000元，即续期费只要9000元，这是非常划算的。

三、住宅到期事件提高了产权保护意识

大家为什么对温州住宅用地到期事件如此关注？因为它关系到每一个城镇家庭的切身利益。2007年10月1日起施行的《物权法》第一百四十九条对此有规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定，没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

从立法的本意和逻辑看，住宅用地的“自动续期”应该是无条件的，亦即是无偿的，非住宅用地到期后的续期则是有条件的。如果二者的续期都是有条件的，作为一项基本法，就不会专门区分住宅用地与非住宅用地，分两款来分别作出规定。也就是说，如果住宅用地的自动续期是有条件的、有偿的，那么，《物权法》第一百四十九条第一款和第二款第一句应该合起来，变成一款：“建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”但事实并非如此。非住宅用地续期的“条件”，应由法律规定来界定。首先是《土地管理法》。上一轮的《土地管理法》修改是2004年8月28日，早于《物权法》的颁布。新一轮《土地管理法》的修改已列入十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目，“十三五”期间有望完成。《土地管理法》作为下位法，不能超越作为上位法的《物权法》。因此，对住宅用地的自动续期不应再设定任何条件。但为了回应全社会的关切，可以加上“无偿”二字，即明确规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，无偿自动续期”。但对于非住宅用地的续期，可以设定具体条件。

总之，温州住宅到期事件，已经充分唤起人们的产权保护意识，基于此，土地使用权到期后究竟该怎么续期，直接关系到老百姓的切身利益。草根层面对此充斥着民粹式的批评，而业内一方，或主要抓住《物权法》在“自动续期”上的语焉不详不放，呼吁尽快发布细则，或呼吁借着到期的契机，向“年租制”和房产税等现代公共财政转型。众说纷纭时，需要追根溯源，这样才能看清问题的本质，进而找到解决的答案。而最根本的还是国家尽早出台土地出让续期实施细则，这才是减少争议、顺利续期的唯一出路。

作者单位：（山东省临沂市园林局）