信息社会、产业升级、社会转型与政府治道变革

谢锦峰

摘要：信息社会的到来，带来产业结构的升级，从而促进社会转型，推动政府治道变革。本文立足于政府治道变革的基本概念，通过阐述其与信息社会、产业升级及社会转型的逻辑关系，探索政府治道变革的可能路径。

关键词：信息社会；产业升级；社会转型；政府治道变革

中图分类号：D630.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-03

一、引言

政府治道变革是西方行政学的一个重要概念，是指政府治理理念和治理模式的变革。具体来说，政府治道变革就是政府如何适应市场有效运行的需要来界定自己的角色，并根据社会发展的变化和需求来调整自身的职能定位和治理模式，使政府治理满足市场和社会的双重需求。治道变革意味着如下几方面的变革：一是政府与市场之间的公共选择以市场为主，政府围绕市场开展工作。二是以奥斯本和盖布勒为代表的，以提高政府效率为目标，引用市场化理念的改革政府的运动。三是以强调信息化为特点的电子政务改革运动。四是各国政府开始重视政策制定能力和政策执行效率，开始强化政府政策执行部门自主权的改革，重新塑造了政治与行政之间的关系。信息社会的到来，产业结构的升级以及社会转型的加剧，这些因素都对政府的治理模式和治理理念提出了新的要求和期盼，处在转型期的中国政府必须要适应这种变化并进行相应变革。

二、信息社会、产业升级、社会转型与政府治道四者之间的内在逻辑关系

任何一次技术的进步都将带来产业结构的升级，以信息技术的进步和革新为代表的信息社会的到来也同样带来了产业结构的升级和社会形态的变迁，促进了社会转型的进程，同时对政府治道提出了新的要求和期望。信息社会的到来是产业升级和社会转型的前提和动力，信息社会和产业升级共同推动社会转型，而信息社会、产业升级和社会转型又共同影响政府治道，这三者对政府治道提出的新要求将促进政府治道的变革。首先，信息社会将促进产业结构升级。信息社会催生新兴产业，引导产业结构变革。一是信息化催生大批新兴产业，信息产业快速增长，成为社会的支柱产业；二是信息化促使传统产业的变革，传统产业通过应用信息技术来提供生产效率，促使传统产业与信息产业不断融合；三是信息技术的运用促使产业结构由第一第二产业向第三产业的转型，形成一个服务型经济社会。信息社会的标志是信息化，信息化的运用将加快传统产业的调整、改造和升级。例如传统的农业（种植业和养殖业等）、工业（钢铁、煤炭、水泥、化工等）生产经营模式也发生变革，形成“互联网+”的现代农业和现代工业概念。与此同时，伴随而来的是传统产业在国民经济的比例下降，而以互联网、电子信息、电子金融为代表的信息产业在国民经济的比例上升。其次，信息社会和产业升级将促进社会转型。信息化和产业升级将带来社会组织结构的变化，社会管理方式的变化，以及经济增长模式的变化，这些都将加快和促进社会转型的进程。最后，信息社会、产业升级和社会转型又共同影响政府治道，这三者对政府治道提出的新要求将促进政府治道的变革。

三、信息社会、产业升级、社会转型三者对政府治道的影响

（一）信息社会对政府治道的影响

在一定的历史范畴内，社会的组织管理结构总是与当下的生产技术条件相适应的。对于信息社会而言，信息技术极大地促进了信息的交流和共享，为社会公众便捷、及时表达自身意愿提供了技术支持，促进了民意的崛起。公众的民主意识、民主观念和民主要求不断强化升温，对政府治理提出了新的要求。同时，民众获取信息的便利性打破了数字鸿沟，使得政府垄断信息的局面被打破，失去了信息优势的政府无法继续垄断公共事务的决策权，传统的科层制所固有的组织理性和权威将受到冲击。在信息社会中，传统的垂直式的直线职能型组织结构向扁平化多中心的网络型的组织管理结构转变，政府组织管理方式由过去的代议民主、间接民主开始向参与民主、直接民主演变。

（二）产业升级对政府治道的影响

改革开放30多年来，我国利用世界工业革命和信息革命的成果以及产业链上的成本优势，在计划性很强的政府主导推动下，凭借国内廉价的劳动力、土地成本、以及优惠的招商投资政策来发展自身、完成工业化进程的增长方式已经走到了尽头。目前，中国需要新的增长模式，其中，产业结构优化升级就是一条出路。产业升级是经济持续发展的重要推力，通过结构优化、技术创新、供给侧改革等方式，淘汰落后产业，发展新兴产业，提高服务业比重，使资源配置更加优化高效，以带动经济增长。产业升级对政府在区域经济发展中的作用提出了新要求。要求其所起的作用从过去的控制、统治、管理转变到现在的引导、协调、促进和监督，其中，最根本的是协调促进作用。产业升级也要求政府建立服务型政府，建立国家或区域创新体系，打破行政垄断，搭建合作平台，鼓励自主创新，形成资源和技术的整合。政府对市场的干预必须适度，既不能过大阻碍市场活力，又不能过小以至无力进行宏观经济调控和社会事业发展。政府职能的发挥也不能缺位、错位和越位。一方面，政府要让市场充分地发挥它的内在作用，减少不必要的行政审批和规制；另一方面，政府也要适当授权，进行瘦身，将部分职能和项目转移和外包给一些社会和市场组织承担，支持NGO等社会组织的发展，推动社会自治能力的建设。因此，政府的治理应该更加民主自由，更加开放授权。

（三）社会转型对政府治道的影响

“社会转型特别是经济形态的空前变化，客观要求政治系统也要及时调整、加快革新，在树立新公共权威的同时强化制度化建设。”受计划经济思维的影响，政府在较长时间内习惯扮演着市场主体的角色，致使固定资产投资产品供给过多，而公共产品和公共服务的供给不足，无法满足社会公众的需求。“强化政府的社会管理和公共服务职能，创造良好的社会秩序，有效提供公共产品和服务，这是社会主义和谐社会建设的一个基本目标，也是当前各级政府管理的重中之重。”由此可见，社会转型期间，政府最重要的职责就是提供公共产品和服务，促进社会的公平与正义。此外，在社会转型背景下，中国区域发展不平衡，其主要表现在经济发展水平、社会发展水平、居民收入和生活水平的差距方面。区域发展不平衡会危及中国经济的持续发展，不利于社会稳定和国土安全。从这个意义上来说，社会转型要求政府在治理公共事务过程中，要协调区域发展，注重社会公平。

四、政府治道变革的路径探索

政府改革是一个世界性的难题，不同阶段有不同的改革需求和理念。过去，行政改革一般关注组织建设、行政能力建设和制度建设，其目的在于促进国家建设和经济发展。现在，政府改革普遍是为了促进市场配置资源的效率，弥补和规制市场失灵，发展社会公共事业，促进社会的公平和民主。这一趋势受到越来越多国家的重视和倡导。对于发展中国家来说，也开始从国家建设转向以市场为主导的资源配置改革，以民生为重点的社会建设改革。包括精简机构、转变职能、信息公开、行政能力建设和社会保障制度的健全等。现代政府的治理有四个基本要求：必须是责任型政府，民主型政府，服务型政府，法治型政府。未来政府的治理模式有四种：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府，这些模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对于转型期的中国来说，政府治道变革的路径主要从以下三个方面入手。

（一）构建服务型政府

建设服务型政府是党的十七大提出的重要战略任务。服务型政府的理念由来已久，但是在整个国家行政体制和公务人员中却尚未根深蒂固。构建服务型政府，是应对市场和社会需求变化的必然之举。信息化带来政务模式的变化，要求政府从传统政务向电子政务转变，通过网上办公和互动为公众提供更好的服务。产业升级和社会转型一方面意味着在资源配置上需要市场发挥决定性作用，政府只需要扮演好规则制定和维护公平的服务者角色；另一方面意味着需要构建一个多中心的服务体系来应对社会多元化的需求。通过构建服务型政府，形成一个多中心参与、民主协商的治理体系，为市场机制和资源配置提供良好的环境。那么，如何去构建呢？构建服务型政府，不能单靠政府力量，需要市场、社会和公民的参与。市场主体应该遵从政府的政策法规，支持政府的决策，并对政府过度干预的问题提出建议。对于社会主体，应该大力提高自身建设，发展公共事业，提供公共产品和服务，主动承担政府部分职能，并要求政府提供服务平台。公民要积极行使知情权、参与权、表达权和监督权，来提供立法建议。“对于公民参与，应当丰富其形式，拓宽其渠道，应当从过程、意义上来讨论公民参与。比如价格听证，是强制性的定价过程，体现了公共决策过程的开放性，是服务型政府程序的含义。”

（二）转变增长方式

在信息社会、产业升级和社会转型的背景下，改变增长方式，是政府治道变革中的一大特色。它改变了政府过去的行政推动型的增长方式，取而代之的是政府提供高质量的公共产品，创造有利效率提高的环境和条件的效率导向型增长。对增长方式的认识也经历了几个阶段。亚当斯密在《国富论》中最早提出市场分工是经济增长的决定因素，因此主张“守夜人政府”，交由市场机制推动经济增长。于是，自由放任式的市场经济大行其道，一时成为各国追棒的增长方式。直到世界经济大危机出现后，自由主义经济的弊端才暴露无遗，这时候凯恩斯的国家干预主义成为新宠，罗斯福新政也进一步佐证其合理性。直到政府职能扩张，机构膨胀，效率低下，财政赤字日益严重的时候才意识到国家干预的经济增长模式也不是万能的。于是，学界又提出市场化改革、服务型政府等等。可见，增长方式并不是一个永恒范畴，而是一个历史范畴，不同的经济社会发展条件，需要不同的增长模式。现阶段，我国因社会经济发展条件的变化，需要转变过去的政府主导型的增长方式，因此，转变经济增长方式是政府变革的一个重要路径。当下，我国面临“增长方式转变问题”，是指“经济系统中有利于自我改进、效率提高的动力和机制的缺失，同时系统缺乏修复和改进的机制，形成粗放型增长的路径依赖而难以实现转变的问题。”我国从计划经济体制以来，主要出现了两种类型的增长方式。一是行政推动型增长，二是利益导向型增长。这几种增长模式都是在政府主导下推进的，具有强烈的政治色彩，产生了政绩工程和功利主义的问题。改革开放后，增长方式逐渐从“计划导向”向“利益导向”转变。利益导向也经过了三个阶段：即地方利益导向、企业利益导向和市场利益导向。虽然它推动了工业化的发展，改变了中国的经济结构。但是，利益导向不能保证经济主体追求尽可能高的效率，使得企业和政府都不注重效率意识，也不能满足社会转型期的要求。在信息社会背景下，政府治理必须具有效率意识，鼓励自主创新，只有以效率为导向的增长，才能提高政府自身的效率，并且引导企业提高自身效率。

（三）加强社会自治能力建设，构建网络化治理模式

推进政府治道变革，政府应该把公民、法人和其他社会组织等各种社会力量、利益主体都纳入到社会管理主体的范畴内，构建多元治理格局，引导他们对资源短缺、环境污染、就业困难、贫富差距悬殊、腐败滋生等各种社会问题进行讨论，理性地提出自己的看法并尊重他人的意见，相互合作，共同磋商，提出解决办法，这样可以很好地解决政府抉择与公民意愿之间的矛盾，更好地满足公民的偏好需求，从而维护社会稳定。这就需要提升公民、法人和社会组织参与公共事务讨论的意识和能力。

对于社会自治中的社会组织或个人，它代表了非政治性、非盈利性的社会大众化的观点和立场。公民社会在转型期间整个利益体系中也是非常重要的群体。经济发展、产业发展及调整往往与公众的利益密切相关，确保公众参与渠道的畅通才能更好维护自身利益。但是，政府在决策或资源分配中，公众“被动式”参与多，“主动式”参与少；自身事物参与多，公共事务参与少；参与意愿强，而参与的渠道少。提高公众等社会主体的参与力度，一方面避免了经济发展过程中，地方政府追求政绩工程和GDP崇拜，或受经济利益组织和集团的影响，而忽视了社会及民众的利益诉求，导致公共治理和利益分配机制的失衡。另一方面，公民社会代表了民间的智慧，汇聚了社会公民的意见，为公共治理建言献策，有利于完善公共政策的制定和实施。所以，加强社会自治能力建设在政府治道变革中非常重要。

同时，公共产品和服务的供给不再由政府这个单一主体来提供，而是由政府、市场和社会组织等过个主体来供给。这种供给方式的变化也要求政府的治理模式发生变革。近年来，对政府、市场和社会三者的关系研究已经成为行政管理领域的热点，国家层面也据此构建了现代治理体系，也有学者将这种模式称为网络化治理。在该模式下，“政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。”斯蒂芬·戈德史密斯等认为，网络化治理存在的“一个巨大的障碍是：政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的。”因此，要实现网络化治理格局，政府需要进行组织变革，使其从传统科层制向网络化模式转变。

政府与公众之间，要构建一种有序、互动的决策模式，不能局限于强调公民参与的意义，更应思考如何构建有序的参与模式。卡普斯曾经警示我们，公民参与也存有隐患，它可能影响到政府的效率和决策的科学性。“尽管有例证说明，公民组织在一些政策领域的参与行动获得了重要的成就，但同时，越来越多的统计资料也表明并支持了以下的观点，即那些自发的、无意识的、不加限制的、没有充分考虑相关规则的公民参与运动，对于政治和行政体制可能带来功能性失调的危险。”因此，政府在进行组织变革时，应该充分重视政府与公民的关系，在加大对公民力量吸纳的同时要制定相关的管理和协调机制。

五、小结

信息社会带来信息化变革，催生了大量信息产业，带动了产业结构的升级，从而促进社会转型，推动政府治道变革。在信息社会、产业升级和社会转型的背景下，政府应该通过构建服务型政府、转变增长方式、加强社会自治能力建设和构建网络化治理模式来改变自身的执政理念和执政模式，以满足经济社会发展的要求，推动社会的进步。

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