四个直辖市，三个进入“无县时代”

程子彦

7月22日，上海市委、市政府举行“崇明撤县设区”工作大会。上海市委书记韩正强调，崇明撤县设区，标志着县级行政建制在上海成为历史。

一周后，也就是7月31日，天津市最后一个县——蓟县也华丽转身为蓟州区，原行政区域和政府所在地不变。从此，天津市县级行政建制也成为历史，全部实现城区化管理。

至此，继北京市在2015年撤销密云、延庆最后两县，最先变成无县的直辖市后，四个直辖市中，已有三个进入无“县”状态。

崇明定位“生态岛”，是上海唯一没有GDP 指标要求的区县

据悉，上海崇明县辖崇明、长兴、横沙三岛，总面积1411平方公里。崇明岛是仅次于台湾岛、海南岛的中国第三大岛，陆域总面积1267平方公里（编者注：崇明岛大部属上海市崇明区，另有两块“飞地”，分属于江苏省启东市启隆镇和海门市海永镇，位于崇明岛北端）。

改革开放以来，上海行政区划经历过多次调整。20世纪60年代中期，上海行政区划是相对较稳定的“10区10县”格局。在市郊10县中，最早撤县设区的是宝山，1988年1月原宝山县和原吴淞区合并为宝山区。1992年9月，原上海县和原闵行区合并为闵行区。1992年10月，原川沙县以及原上海县三林乡，黄浦、南市、杨浦区的浦东部分合并成立浦东新区，嘉定县撤县设区。1997年到1999年，金山县、松江县、青浦县先后撤县设区。2001年1月，南汇、奉贤撤县社区。此时，只剩下崇明一个县。

上海市政府对崇明岛总体定位就是“生态岛”。2015年10月，韩正调研崇明时强调，“规划实施一定要坚持底线思维，凡与生态岛不符项目都要拒之门外”“三岛生态建设得越好，对全市贡献、对全国贡献就越大”“崇明应成为上海市民‘菜篮子工程和绿色农业基地”“横沙岛建设必须‘留白，把这块宝贵的资源留给后人”。

崇明“十三五”规划更是列出了建设时间表： 2020年崇明将全面完成崇明生态岛建设纲要，生态文明建设取得新突破，奠定现代化生态岛基本框架；到2030年，崇明自然生态、产业生态和人居生态高度协调发展，现代化生态岛基本建成，向世界级生态岛总目标迈出坚实步伐。

据悉，崇明是上海唯一一个没有GDP指标要求的区县。每年专项拨款补贴，专门用于生态建设。

上海正在积极研究推进生态岛建设新的制度安排

据了解，此次崇明撤县设区是由上海市政府主动提出来的。有业内人士分析：因为生态产业、文化产业被上海作为未来新突破点，需要崇明发挥更大作用。

韩正表示：上海“十三五”规划建议明确提出，崇明要建设世界级生态岛，这是崇明对上海、对国家最大的贡献。撤县设区，可以优化生态功能布局，扩大城市生态环境容量，实施最严格的环境保护制度，更好地保护上海水资源、涵养生态环境，进一步提升上海城市竞争力。

7月27日，上海崇明撤县设区后召开第一次区委全会，崇明区委书记马乐声强调：市级层面正在积极研究推进生态岛建设新的制度安排。

马乐声表示：要提升生态与各领域融合发展的能力，用好“生态+”，把生态文明建设融合到经济、政治、社会、文化建设的各方面和全过程，切实推动生态优势向发展优势转化。

“生态岛”的建设直接推动的是旅游业的发展。据了解，崇明岛已经陆续建成了东平国家森林公园、东滩鸟类国家级自然保护区和西沙湿地等景区。

同时，崇明岛也在积极探索民宿旅游，上海市崇明区旅游局局长张立新表示，崇明将参照“农家乐经营管理办法”组建民宿协会、制定民宿标准，鼓励岛外崇明人回乡创业。

作为上海目前唯一没有开建轨交的行政区域，据悉，轨道交通线路——崇明线已纳入计划中。

有专家认为：撤县设区将使得崇明与上海其他区域的差距拉平，来自上海市级层面的支持将更直接，不仅对于崇明建设世界级生态岛有重大推动作用，最直接的就是崇明人再也不用说 “明天要去上海一趟”这种话，今后对于求职者来说，或许会更加容易做出去崇明就业的决定。此后，崇明可以进一步融入上海的建设和发展中，更多的医疗、教育等资源将向崇明辐射。

撤县设区后不会改变原有好生态？

但是，有些崇明人害怕当“崇明县”改为“崇明区”后，城市化会改变原有好生态。

华东师大中国行政区划研究中心主任林拓教授在此前接受上海本地媒体采访时表示：县区两种体制，前者偏封闭，后者更体现融入。从某种程度来讲，县体制制约了崇明内生发展及融入上海乃至长三角的进程。县体制原本就具有较大独立性，县体制下的城市规划编制也限制了崇明与周边地区的联系，也难以融入沪宁、沪杭的经济发展轴。

一直以来，虽然崇明岛地处于长江干流生态水廊与连云港—温州沿海湿地的交汇口，但是崇明岛与周边地区的融入度并不够。

近年来，不少城市的县改区，恰恰是为了生态保护。

例如，天津蓟县有着先天生态优势和旅游资源。蓟县是天津市唯一的半山区县，也是天津市的“后花园”，有山有水，有平原有洼地，土壤肥沃，山清水秀，空气清新，水质优良，气候宜人，被列为全国生态示范县和全国首家绿色食品示范区，对于发展无污染、高品质、高效益的种养业、绿色食品加工业等极为有利。

地处乌江上游的安顺市平坝县是实施生态保护、退耕还林的主要区域，但县体制下镇村资源无序开发却使农民人均耕地大幅减少，对生态保护构成威胁，2014年通过撤县设区构建新的城乡发展共同体，在转移原县域的人口，保护生态环境的同时，还将更好地推动城市产业发展。

上海市政府发展研究中心主任肖林建议：上海可以以崇明为“支点”，共建长三角“江、海、湖”和“环、廊、区、源”的总体生态保护格局，以此实现整个长三角、长江流域生态保护的联防联控，更好地发挥上海在长三角生态文明建设中“先行者”和“排头兵”的引领作用。