内蒙古煤炭产业转型升级的战略选择研究

薛　阳

(中国矿业大学(北京) 管理学院,北京 100083)



能源经济研究

内蒙古煤炭产业转型升级的战略选择研究

薛阳

(中国矿业大学(北京) 管理学院,北京 100083)

[摘要]运用产业经济理论、循环经济理论的一般方法,从可持续发展的角度,深入研究了内蒙古煤炭产业发展现状及面临的突出问题和矛盾,从战略高度给出了实现内蒙古煤炭产业转型升级的选择路径,对于国内煤炭资源禀赋地区转型发展具有一定的启示价值。

[关键词]煤炭产业;循环经济;资源型城市;产业结构

一、内蒙古煤炭产业发展现状

我国煤炭资源蕴藏丰富,总体呈现出西多东少、北富南贫的区域分布特征。其中,山西、内蒙古、陕西、新疆、贵州以及宁夏等中西部省区煤炭探明储量为4.19万亿吨,占据了全国煤炭资源探明储量的82.8%,其他省份仅占不到20%,尤其分布在长江三角洲、珠江三角洲的经济发达省份煤炭储量更小[1]。我国富煤缺油少气的能源资源状态决定了在今后较长时期内,煤炭仍将是我国的主要能源。2014年我国原煤产量为38.74亿吨,其中,内蒙古煤炭产量9.8亿吨,加上往年库存内蒙古全年实现销量10亿吨。其中,销往区外5.6亿吨,下降2.1%;区内销售4.4亿吨,增长2.1%[2]。内蒙古的煤炭以优质动力煤、优质焦煤以及褐煤为主,煤层分距离地表较浅,质地优良。目前主要分布在蒙西和蒙东两个基地,以鄂尔多斯、呼伦贝尔、赤峰、锡林郭勒等盟市为主要产区,包含神东、准格尔、乌海、万利、伊敏、大雁、霍林河、胜利等大型矿区。内蒙古自治区地下矿藏富集,截至目前,内蒙古已经发现矿产资源120多种,探明储量78种。其中,有42种矿产资源探明储量居全国前10位,有22种矿产资源探明储量居全国前3位,有包括煤炭在内的7种矿产资源探明储量居全国第1位。

内蒙古自治区位于祖国北疆,疆域面积达118万平方公里,与黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、宁夏、甘肃等省区接壤。内蒙古幅员辽阔,不仅是地域大区,同时也是资源大区。截止目前,内蒙古煤炭探明储量7 413.9亿吨,居全国首位[3]。近年来,在我国经济快速发展的背景下,内蒙古煤炭产量连续多年高位运行,已经超过山西成为我国第一产煤大省(区)。如此丰富的资源储量,为内蒙古经济的发展注入了强劲动力。由于煤炭在我国能源消费中占据绝对优势的状态短期内不会扭转,内蒙古煤炭行业发展对保障国家能源安全发挥着十分重要的作用。2001～2014年我国能源消耗总量及构成情况见表1所示。

近年来,内蒙古化资源优势为经济优势,实现了经济的快速增长。全区国内生产总值由2001年

表1　2001～2014年我国能源消耗总量及构成

数据来源:国家统计局。

的1 714亿元增加到2014年的1.78万亿元,占全国国内生产总值的比重由2001年的1.56%上升到2014年的2.8%,排名位次由当年的24位上升到15位。毋庸置疑,煤炭行业的快速发展支撑了内蒙古经济连续10多年的高速增长。同时应当注意的是,2015年内蒙古煤炭工业占规模以上工业的比重由去年同期的28.8%下降到24.5%,对经济增长的贡献率由18%下降到8.5%,“一煤独大”的产业格局正在转变。目前,内蒙古经济尚处于工业化发展的初、中期,这一阶段,第二产业在国民经济中居于主导地位,截止到2014年,内蒙古第二产业增加值占内蒙古国民生产总是增加值的比例一直维持在50%以上,仍居主导地位。在资源优势尤其是煤炭优势的支撑下,以煤炭产业为主导的能源产业居于对于内蒙古经济的发展不可小觑。

在外部需求疲软的情况下,内蒙古经济增长过度依靠能源产业的矛盾日渐突出,全区工业化初、中期的区情导致内蒙古能源产业仍旧无法完全超越以粗放型的经济发展模式为主现实,尤其是煤炭产业的大部分产值来自于煤炭采掘,具有高技术含量和高附加值的企业比例非常少[4]。这种发展模式违背了循环经济模式,可持续功能非常差严重制约了内蒙古经济长期稳定发展。煤炭资源是不可再生资源,“挖一吨少一吨”。按照目前的挖掘速度,个别地方可以持续数百年,但是不少地区,如乌海等已经接近或者出现矿产枯竭的现象。针对内蒙古煤炭产业发展中存在的突出问题,实现内蒙古区域经济的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,不断拓展内蒙古经济未来发展空间,就必须转变煤炭产业发展方式,促进煤炭产业转型升级。

二、内蒙古煤炭产业发展存在的问题

多年来,虽然内蒙古煤炭产业为自治区乃至全国经济发展做出了重要贡献,但是由于经济、地理以及观念问题所致,还没有完全摆脱粗放型的增长方式,煤炭产业多以采掘为主,产业延伸还不够。煤炭产业表面上如火如荼发展的同时,不可再生资源的过度开发、资源趋于枯竭、环境破坏等深层次问题愈发突显,迫切需要我们对其发展问题进行思考。目前,我国资源型城市或区域的发展过程普遍经历过或正在面临着资源枯竭、环境恶化、经济发展动力不足的问题。基于内蒙古的现实情况,要实现煤炭产业的转型升级,必须深刻认识当前内蒙古煤炭产业发展中存在的问题。

(一)煤炭行业发展配套资源不足

一是水资源不足。内蒙古地处祖国北部,横跨东北、华北、西北,整体气候类型属于大陆性半干旱气候,水资源比较缺乏。据统计,内蒙古地下水资源约为年平均268.8亿立方米,自产径流量约为371亿立方米,入境河川径流量约为311亿立方米。扣除掉重复计算的水量,年平均全区水资源总量约为509亿立方米。与全国水平对比,内蒙古水资源储量仅占全国1.86%。能源行业的发展需要大量的水资源作为辅助。根据国家规定,百万千瓦级火力发电厂每秒钟需用水1～1.2立方米,煤矿开采标准为每吨原煤最低对应1平方米。按照内蒙古2014年9.8亿吨的原煤产量,当年至少需要9.8亿立方米的水资源与之相对应。以锡林郭勒盟为例,据2014年数据,全盟当年用水总量接近3.5亿立方米,而全盟当年可提供的有效水储量为3.3亿立方米。这意味着如果要在此地全面发展能源工业,将面临无水可用的困局。

二是交通基础设施不足。内蒙古是煤炭生产大省,但并不是煤炭消费大省。我国的煤炭消费全体集中在发达地区,大部分位于中部和东南部地区。故而,长期以来,内蒙古的煤炭都通过北煤南运的方式输送到消费地区。目前,内蒙古对外运输方式以公路运输和铁路运输为主,公路主要由110国道和京藏高速承担,110国道经过多年运营,毁损度较高,故而京藏高速承担了相当一部分公路运力。公路运输存在成本高、运力小、污染严重的问题。铁路运输方面,虽然成本低、运力大,由于缺乏运煤专线,内蒙古的煤炭运往内地和南方,一般都要经过集宁——大同搭载山西的运煤专线进行,这样,就给本身运煤压力很大的晋煤专线增添更大压力。由于铁路运力不足,致使蒙西部分地区煤矿煤炭开采后无法运出,导致煤炭由于风化、自燃等现象浪费严重,且造成严重的环境污染。

三是产业升级所需资金、人力资源缺乏。实现经济转型需要大量资金和人力资源作为支撑,目前这两项指标,内蒙古都比较缺乏。虽然近年来,通过煤炭资源的开发,内蒙古获益颇丰。但是以神华集团为代表,内蒙古主要的煤炭企业都是受国资委直接领导的中央企业。这些企业在虽然在内蒙古发展,但是其收入除了必要的地方税收之外,所得利润全部上缴中央财政,对地方经济拉动并不是很大。故而,政府也不可能从煤炭开发中获取足够资金用于产业升级、转型,其目标的实现在一定程度上依赖于企业升级转型目标的实现。另外,人才对于内蒙古产业升级转型的制约也十分明显。据2010年数据,内蒙古拥有享受国务院政府特殊津贴专家累计1 263人,相比2004年增加105人。有突出贡献中青年专家718人,百千万人才工程国家级人选27人,全年招收博士后研究人员45人。这个数目与全国平均水平相比,存在较大差距。按照人口比例计算,内蒙古高层次科技人才占全区人口比例不足0.5%。按照经济结构划分,内蒙古产业发展和升级转型需要的理工科人才较少,文史类人才较多。在理工科中,基础学科人才较多,应用型人才较少。目前,全区院士数目只有一人,而全国平均每个省超过30人。从内蒙古走出去的高层次人才,重新返回内蒙古创业率极低。人才的稀缺和匮乏为内蒙古经济转型和发展造成了严重的瓶颈制约。

(二)煤炭产业结构不合理

一是经济发展对煤炭依赖性大。目前,内蒙古经济体系已经形成了“一煤独大”的局面。“十二五”期间,内蒙古的煤炭和电力工业产值占到全区规模以上工业总产值35%,利润占到规模以上工业总利润59%。2014年,鄂尔多斯除神华集团之外煤炭工业及其相关产业生产总值占据当年全市工业生产总值约1/4,如果加上当年神华集团的产值,鄂尔多斯煤炭产业将会至少占到全市工业总产值的3/4。相比对能源产业的投资周期短、收益见效快的特点,符合可持续发展要求的循环经济产业、文化旅游产业以及高新技术产业却由于投资周期长、收益见效慢等特点,没有受到地方政府足够的重视。这严重影响了内蒙古经济发展的可持续性和稳定性。

二是煤炭产业链条短、附加值低。目前,内蒙古煤炭产业链条较短,产业以开采为主,加工业缺位,煤炭产品以初级产品为主,高附加值、高利润的能源项目目前在内蒙能源行业所占比重较小。据统计,目前在内蒙古煤炭产品结构中,初级产品占据至少一半以上。在煤炭产品结构中,就地转化的煤炭产业集中于发电、炼焦、筛选等传统产业,而这些传统行业在运转时较容易受到内蒙古水资源匮乏的影响。此外,内蒙古的煤炭产业高科技转化率低,国际上流行的符合循环经济标准的煤炭产品如煤气联合循环发电、煤焦油深加工等在全部煤炭产品中所占比重极低。

三是产业结构不合理。目前,内蒙古经济高度依赖煤炭工业以及围绕煤炭工业开展的一系列其他产业,农轻重比例严重失衡。在二十世纪八十年代初期,煤炭工业尚未开始全面发展,内蒙古的重工业与轻工业的比例约为6:4,这一比例到了“十二五”时期,已经扩展为7:3。据2011年统计数据,内蒙古重工业所占比重已经上升到85%,高于轻工业70个百分点,轻重工业严重失衡。这种失衡严重影响到内蒙古经济的可持续发展,构成内蒙古煤炭产业转型升级的重要制约因素。

(三)煤炭产业对环境安全的影响

煤炭是埋藏于地下的宝贵资源,开采过程中如果不注意保护地表,势必会造成地表塌陷、地下水倒灌等现象。内蒙古大量优质煤炭集中于蒙西地区,植被以草甸和戈壁为主,生态环境十分脆弱。经过大面积的煤炭开采,局部地区已经出现了地皮塌陷和地下水污染等现象,而本身干旱的生态环境由于水污染的加剧变得更加脆弱,土地沙化、盐碱化愈演愈烈。据统计,2014年全区所有受监测的内部径流中,约30%以上的河流受到不同程度的污染,其中,轻度污染的占10.5%,中度污染的占11.9%,重度污染的占11.9%。湖泊的污染物含量全部超标,水库污染状况略好。在水污染的影响下,部分地区植被退化,到2014年,内蒙古土地荒漠化面积已达60万平方千米,约占全区总面积的50%。此外,内蒙古土地沙化面积达40万平方千米,约占全区总面积的35%。虽然内蒙古政府已经采取措施控制土地沙化,目前,全区1 600万公顷风沙危害面积和1 000万公顷水土流失面积得到进一步治理,但是,治理区之外的生态环境依旧脆弱。

另外,随着内蒙古经济的发展和煤炭产业的进步,废水、废气以及固体垃圾的排放也严重影响了生态环境安全。2014年,内蒙古四项主要污染物总量排放情况为:二氧化硫排.放量为131.24万吨,较2013年下降3.41%;氮氧化物排放量为125.83万吨,较2013年下降8.66%;化学需氧量排放量为84.77万吨,较2013年下降1.80%;氨氮排放量为4.93万吨,较2013年下降3.44%。除废水和废弃污染外,工业固体废弃物的污染程度也相当严重。2014年,内蒙古烟(粉)尘排放量为102.15万 吨,由于国家对烟(粉)尘的统计范围进行了较大的调整,烟(粉)尘排放量较上年同比增长24.25%。全区一般工业固体废物产生23 191.3万吨,综合利用13 259.98万吨(含综合利用往年贮存部分),处置8 272.22万吨(含处置往年贮存部分),贮存2 255.74万吨,倾倒丢弃0.44万吨,其中,主要以尾矿和粉煤灰为主[5]。多年来,煤炭产业主导的经济发展带来的伴随性污染效应已经使的内蒙古人民深受其害,在内蒙古,“天苍苍、野茫茫、风水草地现牛羊”的图景正在减少,取而代之的是大面积的草场退化、大气污染,在一些地区,饮用水是否达标都成了问题,如不采取措施予以解决,必定会给内蒙古未来的发展蒙上阴影。

三、内蒙古煤炭产业转型升级的选择

经过前一阶段的改革,内蒙古集中关闭了一大批不规范、不合理的中小煤矿,以前的乱采、乱挖等现象已经从根本上得到了遏制。特别是通过高新技术引入矿区,煤矿的安全生产系数比以往已经所进步,资源利用效率大大提升[6]。在目前形势下,实现内蒙古煤炭产业转型升级的战略选择路径包括以下四大方面:

(一)转变传统发展观念,积极发展循环经济

一是针对目前内蒙古矿产资源开发的状况,有必要在循环经济理论的指导下,制定合乎内蒙古实际的产业政策,促进内蒙古经济长远可持续发展。传统的经济发展遵循“资源-产品-废弃物”的线性道路,在这个过程中,资源的开采和利用只有一次,经历生产过程资源就会变成废物。而循环经济遵循“资源-产品-再生资源”的环状循环道路,是一种以节省能源和废物再利用为宗旨的经济发展模式。循环经济遵循“减量化原则、再回收原则、再利用原则以及再循环原则”的4R原则,非常适合内蒙古目前的经济发展状况。

二是要鼓励资源开发重点的转移,鼓励符合循环经济标准的产业的兴起。目前全区资源开发重点依然是新能源,一边是新能源的无序开采,另一边是废弃物的大量堆积。发展循环经济,就应该从政策上对废弃物资源化予以技术和资金支持,并在宣传上对发展循环经济典型企业和先进人物予以鼓励。要鼓励符合地区经济结构和地质条件的循环经济产业项目落户地方,并给与土地、税收等优惠。相反,对不符合循环经济标准的,高能耗、高污染产业则不应鼓励。

三是要从转变观念入手,发展循环经济。各级政府应以可持续发展理念为指导,出台政策,积极发展循环经济,将发展循环经济的程度以及矿产资源开发的可持续程度纳入地方政绩考核体系,调动发展循环经济的积极性。另外,应该将循环经济教育纳入政府活动日程,加强对政府工作人员尤其是领导干部的循环经济理论培训,使循环经济的观念深入其心。政府还应加强对企业的辅导和培训,使之生产观得到改变,使科学发展观真正成为企业发展的指导思想。此外,环保部门还应对企业环保技术项目改造提供多方位的支持和指导,定期将最新环保信息发布给企业,使企业能够及时了解和掌握最新的环保技术,以指导企业在生产过程中落实循环经济理念[7]。

(二)切实保护生态环境,推动绿色发展

要充分考量煤炭资源开发过程中对生态环境产生的负面影响,建立完善的煤炭资源开发生态补偿机制,更多的关注生态环境保护。

一是应该出台法规和政策,为减少废水排放量。具体而言,可以出台政策,对减排工作进行指导。制定一系列政策鼓励减排,如污水处理补贴、脱硫电价补贴、提高污水处理厂收费标准和提升排污费征收标准等措施。还应对减排行业如污水处理厂、废气净化装置厂等搭建融资平台,在资金上予以支持。此外,应该加强领导,强化责任落实。制定合理的全区年度减排目标,并按照各盟市区域经济发展的不同各自分发,把节能减排纳入地方政府政绩考核体系,并逐年提高其权重。

二是采取措施进一步减少废气排放量。具体而言,应在生产和生活两个方面减少废气排放量。生产方面,对因煤炭利用排放废气较多的电厂、化工厂等企业强制安装废气处理设施,减少废气排放,对个别为追逐经济效益而忽视环境效益的厂矿予以重罚。生活方面,空气中污染物主要来自于做饭、供暖和尾气排放三项。为此,应该加快推进天然气、煤气入户改造,鼓励老百姓使用燃烧效率较高的洁净能源;应该加快推进集中供暖,减少因分散供暖而带来的大量原煤燃烧;应进一步加强机动车尾气检测,限制家庭自用轿车,大力发展公共交通事业,减少机动车的尾气污染。

三是恢复塌陷地皮、保护草场和水源。对于在建的煤炭生产项目,要加大审批严格程度,确保其生产的运行不会损害到草场和生活饮用水源;对于已经由于常年采矿而塌陷的地皮,要加大投资力度,做好土地恢复工作;另外,还应大力发展防护林体系,在防止草场沙化进一步扩大的同时力争逐渐恢复植被;此外,应该加大宣传力度,呼吁全区各族人民一起进行生态环境监督,杜绝个别违法分子破坏环境的行为。对于破坏草场、水源,不利于生态环境恢复和发展的企业和个人,应处以重罚,严重的应追究其刑事责任[8-9]。

(三)加强人才队伍建设、发挥资源型企业主导作用

一是汇聚优秀人才,建设智慧高地。虽然内蒙古在发展循环经济过程中具有后发优势,但是,人力资源的缺乏尤其是高端人才的缺乏成为发展循环经济的最大瓶颈。政府应该出台各种政策,做好“两个确保”-确保本地人才能够留在本地,确保外地人才能够来到本地。为此,政府应该加大对高端人才就业的关注,对高端人才来蒙给予住房、薪金、配偶就业、子女教育等方面的优惠待遇。加大对内蒙古的宣传力度,充分发挥内蒙古吸引人才的优势。另外,应该加大对内蒙古高校、科研院所的投入和扶植,促进“政-产-学-研”的结合,使本土培养人才能够留得住、用得上。

二是鼓励资源型企业发展循环经济、拓展资源型企业发展空间。资源型企业运行过程中从观念上树立循环经济理念,加大对循环经济项目的投入力度。应积极采用新技术,建设循环经济项目,尤其是那些符合国家产业政策,经济效益好、社会效益佳、生态效益好的项目。在项目运行过程中减少原材料的消耗量,变废为宝,符合资源型企业长远追逐利润最大化的目标。同时,资源型企业发展循环经济,有利于资源型企业在社会上树立良好的形象,从长远来看,不仅有利于企业扩张市场规模,增加经营利润,还有利于资源型企业吸引更多的资金和人才,从而为资源型企业发展步入良性循环轨道创造条件

三是利用经济手段,鼓励技术创新,促进资源型企业转型升级。资源型企业要深入贯彻落实科学发展观,通过经济手段,鼓励节能环保的技术创新,坚决淘汰落后产能,加大对环保型资源型企业的信贷支持以及政府提供的各种财税优惠的支持力度,对于积极采用引进环保技术或者已经使用环保技术的资源型企业,在银行信贷评级中给予较高信用评级,获得更大额度的贷款,为资源型企业经营增加流动性,更好的促进资源型企业发展。另外,强化税收手段调节。可通过征收环保税的方式,将现在普遍运用的排污费改为环保税,赋以较高税率,同时,应制定配套措施以保证此税种的征收能够实现预想的效果。

煤炭产业结构合理化与煤炭产业结构高度化二者互为因果,紧密联系。煤炭产业结构的合理化是煤炭产业结构高度化的基础,而煤炭产业结构的高度化为煤炭产业结构在更高层次上进行合理优化提供了平台。结合当前内蒙古煤炭产业转型发展的迫切需要,煤炭产业结构的合理化更多的基于现实的经济问题和经济状况,着眼于实现经济的目前利益,而煤炭产业结构的高度化更多的着眼于未来,基于产业结构的长远可持续发展[10]。内蒙古煤炭产业要立足长期发展的需要,通过各产业的不断调整,理顺煤炭产业与其他产业之间的关系,不断优化煤炭产业结构,使各煤炭产业发展与国民经济发展的步调趋于协调,在这个过程中,不断满足社会需求的增长。产业结构的优化不是一个绝对的概念,其运用要根据各个国家、地区的地理环境、资源条件、经济发展阶段以及人口规模和科技水平综合考虑,通过制定合理的产业政策,使煤炭等各主要产业在各种条件综合作用之下协调发展。

(四)加强宏观调控,保障可持续发展

一是严格落实探矿权、采矿权核准政策,保障煤炭产业发展与地方经济发展规划相协调。对于那些在不能适应煤炭行业发展技术要求或与国家产业布局不相匹配的煤炭生产企业应当重新布局产能,要从煤炭产业链发展整体考虑,合理配置生产能力,提高煤炭整体运行的经济效率,同时降低环境负载压力。煤炭产业管理部门要针对煤炭资源的自然禀赋情况和企业实际勘探能力状况,防止圈而不探、占而不采的情况发生,坚决查处那些“挑肥拣瘦、肆意开发”的行为,提升煤炭资源生产开发的效率。

二是要积极调控煤炭生产供需,实现煤炭市场动态平衡。内蒙古煤炭产业的发展要遵循市场经济规律,发挥市场在煤炭资源供应调节中的决定性作用,同时辅以宏观调控手段。一方面,要创造以供需为基础的煤炭市场价格形成机制,充分反映煤炭市场生产消费结构状况;另一方面,要从宏观层面采取适当的行政管制或法律手段,根据宏观经济运行和煤炭产销情况,确定本地区煤炭生产能力配置,坚决杜绝产能盲目扩大的行为,同时也积极避免由于煤炭市场需求低估而抑制煤炭生产的行为,确保内蒙古作为国家重要煤炭能源基地的地位不动摇,保障国家能源安全。

煤炭行业协会组织是自发调节煤炭产能、互通市场行情信息的重要平台。要积极鼓励成立煤炭行业性协会,同时建立煤炭行业管理主管部门与煤炭行业协会之间良好的互联互动关系,并以此为基础加强对煤炭行业健康发展的集中统一管理。煤炭企业自身也要通过煤炭行业协会组织注重自律,维护行业发展整体利益,杜绝各种不正当竞争行为。要加强对煤炭行业产供销各个环节的跟踪检测,及时把握煤炭市场变化动态,适时适度调节煤炭产能,通过全链条动态管理,实现煤炭市场的供需平衡。

三是积极淘汰落后产能,加快煤炭资源整合。煤炭资源整合是提高煤炭开采效率,节约资源能源的有效途径。要在前期关停并转中小煤矿的基础上,以健全拓展煤炭全产业链为主线,推进煤炭企业的兼并整合重组工作,在保障安全生产的前提下,组建大型煤炭产业集团,更好的实现规模效益[11]。作为煤炭资源的生产销售大省,内蒙古要大力推动煤炭产业结构转型优化升级,推动建立安全保障水平高、经济效益好、生态环境效益优、资源综合利用效率高具有较强竞争力的现代煤炭工业体系,为保障国家能源安全奠定扎实的基础。

[ 参 考 文 献 ]

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[责任编辑:刘炜]

doi:10.3969/j.issn.1672-5956.2016.04.009

[收稿日期]2016-03-01

[基金项目]2015年内蒙古高等学校科学技术重点研究项目(NJSZ074)

[作者简介]薛阳,1988年生,男,山东菏泽人,中国矿业大学(北京)博士研究生,内蒙古工业技术研究院经济师,研究方向为资源型城市转型、城镇化,(电子信箱)xueyang-sd@126.com。

[中图分类号]F426.21

[文献标识码]A

[文章编号]1672-5956(2016)04-0057-06