借鉴欧盟技术经验推进重金属污染防治

◎但智钢 史菲菲



借鉴欧盟技术经验推进重金属污染防治

◎但智钢 史菲菲

《土壤污染防治行动计划》日前出台，对今后一个时期我国土壤污染防治作出全面战略部署，并对重金属污染防治提出要求，强调要加强涉重金属行业污染防控，加大监督检查力度，完善重金属相关行业准入条件，禁止新建落后产能或产能严重过剩行业的建设项目。

我国重金属污染防治形势日益严峻，重金属污染物排放量近年来呈明显上升趋势，重金属环境风险隐患突出。为全面解决重金属污染问题，欧盟积极探索应对措施，分阶段制定专门指令，已形成较为完备的区域性重金属污染防控管理体系。当前，充分借鉴欧盟相关管理制度和经验，大幅度降低重金属排放量，探索适合我国国情的重金属污染控制途径意义重大。

欧盟建立最佳可行环境技术管理体系

20世纪六七十年代欧洲经济迅速发展，工业化带来的环境问题亦日益凸显，其中重金属污染事件尤其引人关注。

为解决重金属污染问题，欧盟分阶段制定了专门指令。根据指令的规定，欧盟建立了以最佳可行技术管理为核心的环境技术管理体系。通过环境污染预防，从源头减少重金属污染物产生量，达到对整个环境的高水平保护。

从欧盟重金属污染防治的发展历程看，综合污染控制体系对欧盟第一、第二阶段重金属污染绝对量减排作用显著。通过最佳可行技术管理体系，充分发挥和管控已有技术的源头减排效果，直接保障技术对污染减排的作用力。

其主要经验如下：

第一，有效的技术管理机制。欧盟建立了从法律法规、政策制度、具体实施到监督机制的链条，以法律基础、组织实施机构、管理制度设计、技术文件、信息交流与反馈作为技术管理机制的核心点。欧盟《污染预防与控制综合指令》（IED指令，原IPPC指令）是欧盟环境技术管理的法律基础，IED指令属欧盟二级法律。欧盟成员国需根据指令中的目标和要求，在规定的期限内将其转化为本国法律，并执行这一指令的要求。IED指令中明确规定许可证制度作为污染综合防治的政策制度；明确规定BAT是制定许可证的条件和排放限值的依据和基础，将BAT嵌入许可证管理中，并对最佳可行技术和参考文件给出了定义和规范；指令对监测、评估及公众参与也做了明确规定。

第二，完整的制度链条。欧盟环境技术管理着重实用性，从立法内容到具体操作制度、技术文件，各作用点层层递进并上下关联，在实施中不是孤立存在，而是依靠法律制度（如许可证制度、排放标准）等，由此构成一个完整的制定和实施体系。无论是新污染源执行标准，还是有害污染物排放标准，两者均将排放标准规定在采取一定先进技术所能达到的水平上，促使企业采用先进工艺和污染控制技术以达到相关标准。

第三，专业化的技术文件制定系统。技术文件的水平直接影响到关联政策的可操作性和实用性。欧盟通过专门机构组织专业化人员进行编制，确保技术文件质量；采用专业和标准化的技术筛选方法，确保最佳可行技术的可行性和适用性。欧盟综合性污染防治控制局是负责制定文件的专门机构，组织由政府机构、工业协会、企业和非政府环保机构等专家组成的专业化人员制定文件。不同技术背景的专家相互配合，提升了技术文件的全面性。

第四，强有力的外部监督体系。欧盟非常重视环境信息公开和公众参与，本着“公开为原则，不公开为例外”，不但信息公开权力主体广泛，对于申请人和申请信息没有限制，而且政府公开机构级别广泛。除政府或者公共管理机构外，还包括一些被赋予实施行政管理职权的非政府组织。在技术文件制定过程中，通过欧洲信息交流论坛，以开放、咨询的方式，广泛邀请政府、各行业、非政府机构及民间代表，组织大量磋商，充分吸纳各利益相关方意见，提升BAT的适用性。例如：欧盟委员会在编制排放限值和标准过程中，特别是提出排放限值和标准草案后，必须依法征求公众意见，包括举行各种听证会，甚至在各方意见无法取得一致时需要进行诉讼，由欧盟法院做出裁决。

技术文件实施过程中，要求企业主动向本国主管部门提交监测结果，主管部门定期评估监测结果；要求各欧盟成员国定期向主管机构提供相应的监测结果，主管机构至少每年要对监测结果进行一次评估。

欧盟技术管理经验对我国的启示

我国重金属污染防治起步较晚，2011年，国务院正式批复了《重金属污染综合防治“十二五”规划》，全面启动重金属污染防治攻坚战。根据环境保护部公布的《重金属污染防治“十二五”规划2014年度考核结果》，截至2014年底，全国5种重点重金属污染物（铅、汞、镉、铬和类金属砷）排放总量比2007年下降20.8%，规划重点项目完成72.4%。但是，近30年涉重金属产业的快速扩张，造成重金属污染物排放总量仍处于高位水平，部分地区控制新增排放量压力大，重金属污染物排放量与2007年相比呈明显上升趋势，重金属环境风险隐患依然突出。

我国重金属污染防治面临长期性和艰巨性，大幅度降低重金属排放量仍是首要任务。当前，应充分借鉴欧盟重金属污染防治的技术管理制度和相关经验，探索适合我国国情的重金属污染控制途径。

一是完成我国技术管理机制的顶层设计，细化现有相关法律。

我国环境保护有关法律法规中对环境技术的具体要求较少。《环境保护法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等法律文件均未提及最佳可行技术，环境技术管理顶层设计缺乏，导致推动最佳可行技术（或同类技术文件）实施的法律基础薄弱。

为全面、有效地推动综合污染防治工作，应在法律框架下明确最佳可行技术（或同类技术文件）体系的地位和作用，将最佳可行技术嵌入国家和地方的环境管理体系，明确规定最佳可行技术作为污染物排放标准、清洁生产标准、工程技术规范编制的重要基础和前提，必须以最佳可行技术为基础和前提，制定或修订环境排放标准。重点建立与BAT推广应用相配套的政策和法律法规，将污染防治最佳可行技术管理制度提升到法律层面。

二是设计相对完整的制度链条，建立最佳可行技术（或同类技术文件）落地的制度。

我国环境技术管理体系整体呈现碎片化管理的特征，最佳可行技术管理文件在技术管理体系中孤立存在，缺少和其他制度的联动。环境技术对环境管理的技术支撑力度不够，缺乏完备的环境技术支撑体系和管理机制，整体实施效果不佳。应将最佳可行技术BAT嵌入排污许可证，加强最佳可行技术与国家或区域重金属污染减排实施方案、环境影响评价中的工程分析、清洁生产审核中的中高费方案等其他管理制度的联动。基于最佳可行技术提出不同行业、不同类型污染物排放标准限值，比较不同生产工艺环境影响程度，判断企业清洁生产水平，并以此作为颁发企业排污许可证的依据，推动企业积极开展技术升级，从源头降低污染物产生排放量。

三是建立专业化的技术文件制定系统，包括机构、人员和标准化评估方法等。

目前我国技术筛选主要依靠专家打分法，难以保证筛选结果的科学性和客观性，导致筛选确定的最佳可行技术鱼龙混杂，有些甚至是行业通用的一般技术。应统一技术指标的获取方法，提高数据的可靠性、可信性和可比性；改变目前以专家评议为主的技术筛选模式，制定科学、有效的技术筛选方法，通过科学的数据对比，筛选出最佳可行技术。

四是引导形成环境技术管理的外部监督环境，强化信息公开和公众参与。

定期开展最佳可行技术依托工程的跟踪、监督管理、绩效考核等工作，有效促进先进技术的不断示范和成熟技术的不断推广，推动环境技术不断升级和创新。鼓励公众积极参与环境技术管理，形成决策时应充分考虑公众参与成果，以便最大限度降低技术政策实施的阻力，提升技术文件的可操作性。（原载《中国有色金属报》）