环境监管应有环境警察一席之地

邢捷 师浩

环境监管应有环境警察一席之地

邢捷 师浩

当环境问题日益成为国家环境安全的现实威胁之时，政府的环境监管作用则为社会广泛关注和希冀。面对工业化、城市化进程中出现的人口膨胀、环境污染、社会秩序混乱等问题，政府通过扩大其社会职能、向社会提供大量服务等方式来解决环境危机，并力图寻求广泛的社会支持。要真正扭转生态环境恶化趋势，改善环境质量，在我国现有环境监管体制内，除发挥政府环境保护主管部门的管理作用以外，必须组织各方面力量，运用各种有效手段去实现环境监管。

公安机关中的环境执法队

“十一五”期间，我国国内生产总值已跃居世界前列。2010年，经济总量已跃居世界第二位。与此同时，环境问题凸显，一些地方在经济发展与环境保护问题上矛盾突出。环境问题的影响已远超污染治理本身，愈发呈现为敏感的民生问题和发展问题。在此期间，国家制定了保护环境和资源的一系列法律法规，并采取重大措施，发展循环经济和低碳经济，强调走可持续发展之路。国家整体环境监管执法得到加强，而作为国家环境监管体制中的一员，公安机关势必也发挥着应有的作用。

随着可持续发展战略的深入人心，公安机关出于保卫环境安全的需要，专门执法队伍的出现成为现实。

2006年3月，河北省安平县成立了全国首家“环保公安”—— 安平县环境保护派出所。环保派出所设在县环保局，公安民警由县公安局派出，与环保局法规科合署办公，在环保执法时公安民警同时出动，对妨碍公务执行的人员当场采取措施。其后类似的机构设置还有一些。

2008年11月，全国首个公安环保分局——云南省昆明市公安局环保分局正式揭牌（2010年9月与水务治安分局合并更名为水上治安分局），标志着公安专门执法队伍真正进入到环境执法领域。这支队伍积极支持配合相关部门开展环保执法，组织开展了“海陆空”立体打击污染破坏环境、环境安全大排查、七小行业整治等一系列专项行动。通过纠正环境违法行为，积极侦查、惩治破坏环境与资源保护的犯罪行为，有效震慑了环境违法犯罪。随后，还有一些地级市、市（县）公安机关成立了专门环保执法队伍。

2013年9月，河北省公安厅环境安全保卫总队正式成立，专门担负打击环境污染犯罪的重要职责。这也是国内首家单独设立的专司打击环境犯罪的省级环境安全保卫总队。以打击大气污染违法犯罪为重点，按照省委、省政府和公安部的部署要求，侦破一批重大案件，迅速在河北全省形成依法严厉打击环境污染犯罪的强大声势。

此外，近年我国森林公安机关在积极完成自身职能任务的同时，也在积极探索拓展环境执法。从实践中来看，地方森林公安机关由地方公安机关指定办理除涉及森林及野生动物保护方面犯罪的其他环境刑事案件。包括污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、非法捕捞水产品罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪等。这实际上拓展了森林公安机关的执法疆域。

设立的特点及主要功能

各地公安机关在设立专门环境执法队伍上，虽有各自的具体情况，但也反映了一些共同的特点。一是公安机关专业化执法队伍的建立，大都是在当地环境问题的压力下催生的。这一过程中当地政府对环境保护也给予了高度重视；二是成立之时在执法上都明确了各自的重点。这主要是根据当地环境的突出问题，有针对性确定执法的主要方向。三是大都十分重视专业化、制度化建设。在不同层级上成立专门队伍，履行打击环境违法与犯罪的职责。在制度建设上，包括警察环境执法的专业化培训、执法制度的建立健全上也在不断加以完善。四是相当一部分执法队伍都没有专门编制。从实践中看，虽然在一些公安机关中建立了专门环境执法队伍，但大都是通过临时借编的方式组建的。

根据相关法律规定，同时结合公安机关现有环境执法专门队伍的执法实践，公安机关环境执法专门队伍的主要功能包括以下几个方面。

一是侦办、查处破坏环境与资源保护的违法与犯罪行为。这是环境警察发挥的主要作用。涉及各种（水、气、噪声、光、土壤等）非法排放污染物的治安行政案件；侦办违法处置排放毒害性、放射性、腐蚀性等危险物质，造成环境污染、生态破坏、人员伤亡及重大财产损失的犯罪案件。

二是为环境保护行政机关及其工作人员的正常行使职权提供保障；侦办因环境保护引发的、阻碍执行职务的犯罪案件。

三是针对各类涉及破坏环境资源违法犯罪的情报信息进行收集、研判、上报。

四是组织和协调做好保护环境的公安基层基础工作。对社会公众进行环保宣传教育，鼓励举报涉嫌环境违法与犯罪行为。

根据上述职责，环境警察依据人民警察法享有犯罪侦查权、行政强制权等权限。环境警察配备警车、枪支、手铐等警用基本装备，还要配备随时对水、气、噪声、光、土壤进行取样化验的便携式环保检测仪器，赋予其特殊的刑事强制措施和行政强制措施权力，对构成犯罪的犯罪嫌疑人进行刑事拘留、逮捕、移送审查起诉，对偷排、直排导致环境严重污染或者暴力抗法的人员进行行政拘留。

通过几年来的实践，公安机关参与环保执法成绩斐然。仅以2013年以例，全国公安机关共立案侦查环境污染犯罪案件779起，抓获犯罪嫌疑人1265人。在这779起案件中有407起是公安机关主动排查、主动出击，执法力度明显上升，打击力度明显增强。

我国公安机关专门环境执法队伍的未来发展——环境警察制度的建立

只有制度化才能常态化，只有制度化才能规范化。我国公安机关近年来通过建立专门执法队伍投入环境违法与犯罪行为的治理，从实践来看，取得明显的成效。如何能使其转变为一种长效机制，在我国当今及未来生态文明建设中继续扮演重要角色？答案只有一个，那就是环境警察制度的建立。

关于称谓

2008年12月5日，云南省玉溪市公安局环境保护分局在抚仙湖畔澄江县挂牌成立。CNSphoto供图

应通过确立我国环境警察制度统一对这支执法力量的称谓。现实中，有称之为“环保警察”，有称之为“环境警察”，有称之为“生态警察”，还有称之为“环安警察”甚至有称之为“食药环警察”等。笔者认为，这支队伍应统一称为“环境警察”。一是这支队伍的建立应体现为对生态环境领域的全面综合执法。而“环境警察”之“环境”，根据我国环境保护法第二条关于对环境的界定，明确列举了环境的要素。这也就从法律上明确了执法的基本范围；二是称“环境警察”而非“环保警察”，其意义还在于明确警察机关在国家环境治理中的作用与政府环境保护主管部门的区别。也即在环境保护的视阈中，警察机关的作用侧重于制裁环境违法行为，特别是打击环境犯罪。而非政府环保部门的日常监管及污染治理等。因此，采用环境警察的称谓更为恰当，并可避免产生歧义。

环境警察制度的建立

建立环境警察制度是我国公安机关环境执法专门化的体现。也是顺应深化公安执法规范化建设的要求。一方面将现有法律中有关警察涉及环境安全保卫执法的内容归拢起来由专门的执法主体来实施，保证执法质量；另一方面体现警务资源的优化组合，涉及环境与资源问题的执法由专门的警务人员来负责，并配合综合性的执法，这是警务专业化的表现。在我国，这一做法在当前也符合社会管理创新和警察执法创新的基本思路。故此，环境警察制度的发展将会有很大的发展空间：

首先，就环境警察组织而言，目前专门的执法队伍尚未在各地全面建立。随着地方环境问题的显现和地方政府环境保护意识的进一步增强，打击遏制环境违法与犯罪的迫切需要，时间的推移还会不断有地方建立专门的环境警察队伍。就全国层面而言，由于此类执法所具有特殊性和专业性，也需要一个具有协调、指挥、指导功能的最高环境警察机构。

其次，在制度建设上尚有许多空白。这其中包括了明确环境警察的主要职责权限；案件的主管范围；正确处理环境监管权与警察权的关系；明确环境警察的执法手段和执法程序；对环境警察的监督及执法责任等。

笔者认为，在我国生态文明建设过程中，环境警察及其相应制度是不可或缺的，甚至愈加扮演重要的角色。

之所以说环境警察不可或缺，有两个理由：一是体系中不可或缺。学者们普遍认为当下应对我国严峻的环境形势，必须综合运用经济的、政策的、行政的、法律的等诸多手段，同时要发扬环境民主，鼓励公众积极参与到保护环境中来。环境警察制度即是法律手段的重要体现之一。同时也是实行最严格环境保护制度的具体表现。尽管当今有不少学者认为政府对环境监管应大量采用建立在自愿和多元合作基础上的环保措施，鼓励公众参与，并发挥社会支撑和制衡的作用。但笔者认为，如果没有政府的强制力量作为后盾和保障，即将强制力量作为环境保护的最后一道防线，对环境违法与犯罪行为实施有效制裁，仅仅靠鼓励自愿与多元合作，以及经济刺激手段，环境监管的目标是难以达到的。对于一国环境监管体系而言，也是不完整的；二是强制手段在具体执法中的不可或缺。通过创设环境警察制度，必要时运用警察权中的行政与刑事强制措施手段，例如当遇有环境执法中紧急情况时，为排除障碍或者防范环境危害的发生和扩大，依法行使的特殊权力。包括：紧急征调使用权、紧急排险权、紧急管制权等。又如对不履行法律规定义务的当事人，以及对某些环境违法犯罪嫌疑人采取强制手段，迫使其履行义务或实现法定强制目的的权力。包括行政拘留、强制扣留、约束、强制隔离、强制传唤、强制履行、查封、扣押、冻结、强制拆除、强制鉴定等。后者如刑事拘传、拘留、取保候审、监视居住、逮捕等。这些强制权力体现为具体执法手段，可以起到其他任何部门都难以替代的作用。

近年来，社会上许多有识之士也都积极主张呼吁在我国建立环境警察队伍以解决环境执法中长期存在的“软骨症”。笔者认为，不应盲目夸大环境警察的作用，把它当作解决环境问题的灵丹妙药。同时也要认识到，在我国环境监管中应有环境警察的一席之地。

（邢捷系中国公安大学法学院教授；师浩系中国公安大学法学院硕士研究生）