创新投融资机制 鼓起修复“钱袋子”

董战峰

创新投融资机制 鼓起修复“钱袋子”

董战峰

“土十条”顺利实施，资金机制是关键。土壤污染防控的投融资机制建设需在投融资模式、手段、能力等方面进行系统创新。

我国土壤污染严峻形势，土壤污染修复资金多来源于政府，融资渠道单一，如何解决土壤污染防治的融资问题，成为土壤污染治理与修复的核心问题，迫切需要创新土壤污染防治与修复治理投融资机制，为土壤污染治理提供资金保障，促进土壤污染防治与污染场地修复，更高效率改善土壤环境治理，为全面建成小康社会提供保障。

投融资机制——“土十条”实施的根本保障

从国际经验看，土壤修复与治理需要建立多样化的投融资方式。

由于土壤修复与治理投入需求大，靠财政投入难以解决问题，不少发达国家积极通过创新投融资机制，扩大土壤修复资金来源渠道，解决资金短缺问题。英国积极出台政策鼓励私营部门进入土壤修复行业，60%的修复资金来自社会资本。美国设立污染场地管理与修复资金，即“超级基金”，采用多样化的融资方式，在超级基金成立到1995年以前，税收在所有融资渠道中占到67.5%，财政拨款占到17.3%，其他来源占15.2%，融资方式上趋向于社会化，对弥补企业在清理污染场地和民事赔偿受害人时出现的资金不足问题，起到填补和完善的作用。日本为鼓励企业实施土壤污染投资，制定了一套有效的扶持机制。2006年2月，日本政策投资银行、住友信托银行以及“绿色地球”专业土壤治污公司等6家机构共同出资设立了日本首个污染土壤再生专项基金，用于收购和治理大都市圈内被有害物质污染的工业用地。

从现实需求看，“土十条”的土壤污染修复与治理任务的资金需求量大。

污染场地的土壤修复需要花费巨额资金。“十二五”以来，我国环保规划中仅有300亿元中央财政资金用于修复污染土壤，且主要是对城市投入，对农业生态环保投入不足，与土壤污染治理任务需求相比存在较大差距。从国际经验来看，与水、大气污染治理相比，土壤污染治理的资金需求更大，欧美国家经验还显示，土壤保护成本、土地可持续管理成本（重点是防控风险）与场地修复成本基本上是1∶10∶100的关系。加之我国因历史原因遗留下来的土壤污染问题十分严重，所以无论是削减存量、控制增量，还是防范风险等都需要大量投入，土壤治理的投入规模可能会达数十万亿元，而现有的土壤修复资金远远无法满足土壤污染治理的需求。当前中国污染土壤调查评估与治理修复工作的资金一般来自政府相关部门，以及可以商业化用的污染地块的土地开发商，资金来源有限且难以保障，“土十条”的修复与治理任务措施推进面临资金供给不足的挑战。

从面临的挑战看，健全的土壤污染修复与治理的融资机制还没有形成。

新疆吐鲁番首次利用直升机进行病虫害防治，使用药剂为不会污染土地、空气和水体的生物药剂。CNSphoto供图

随着市场化经济体制的不断完善，由企业、开发商、政府共同承担土壤污染治理已经成为必然趋势。然而，目前我国土壤污染修复治理的制度环境尚不完善，市场机制不到位，融资机制缺失，无法有效调动和发挥社会资本力量进入土壤污染修复治理领域的积极性，土壤污染修复治理的产业化、市场化、专业化难以实现。同时，土壤污染修复与治理市场化的配套支撑能力不足，公众参与土壤污染防控的积极性、主动性和巨大能量没有得到充分发挥。因此，创新土壤污染治理与修复的融资机制，建立健全土壤污染治理与修复的绿色市场，形成土壤污染防治与修复的长效机制，将为污染场地的修复与治理提供重要的资金保障。

三大投融资机制问题

第一，投融资主体单一，投融资渠道狭窄。

从目前我国土壤污染投融资资金来源看，财政投资占绝对多数，外来资本和民间闲置资本较少，且未发挥其应有的作用。土壤污染治理项目资金绝大部分是通过政府直接投入和间接融资（贷款）获得的，与贷款相比，政府直接投入比重不高。外资利用也存在较大问题，我国可利用的外资形式单一且规模较小，其主要形式包括外国政府援助、捐赠和来自世界银行的贷款等，数量非常有限。民间资本市场尚不够发达和完善，资本市场信息不对称和市场准入机制成为民间闲置资本进入土壤污染防治领域的障碍，民间闲置资本未得到充分利用。投融资主体单一、融资渠道狭窄影响到土壤污染治理与污染场地修复进程。

第二，投融资规模相对较小，融资效率也比较低。

近年来，我国土壤污染治理投资总量逐年加大，主要体现在财政支出方面，2006～ 2010年，中央财政安排资金10亿元，用于首次全国土壤污染状况调查；2013 年3月，中央财政安排8.27亿元资金，用于全国农产品产地的重金属污染状况调查；2014年3月，中央财政安排专项资金11.56亿元，支持湖南省长株潭地区污染耕地开展修复治理和种植结构调整试点工作。2005～2014年，中央财政测土配方施肥项目累计投入78亿元。“十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金累计达300亿元，约占环保投资总量的4%。我国各地区也开展了土壤污染防治的融资模式探索，如2014年1月，由湖南省岳塘区政府和湘潭城乡建设发展集团合资成立的湘潭发展投资有限公司，与永清环保大股东湖南永清集团共同出资1亿元组建“湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司”，探索PPP 模式治理重金属污染，打破了行业发展的资金瓶颈。从目前开展的土壤污染防治工作来看，尽管全社会已经意识到了土壤污染防治的危害，但与水污染、大气污染防治相比，土壤污染治理投入大、周期长、收益低、长效机制缺，在现有投资机制下，投资额远远不能满足土壤污染治理与污染场地修复的资金需求。

第三，投融资主体责权不分明，投入产出模式不清晰。

我国现行的环保投资体制投融资权责部分，没有明晰政府、企业和个人之间的环境责任和事权，没有建立投入产出与成本效益核算机制，没有充分体现“污染者付费原则”和“使用者付费原则”。我国缺乏一套完善的资金筹措与投资管理机制，而土壤污染治理主要依靠分散在各部门的政府财政资金，资金申请程序长，审核程序复杂，防治资金无法保值增值。财政资金来源单一，无法利用社会化融资渠道来筹集资金，无法利用金融工具进行自我增值，不具有保值增值的功能，难以满足巨额的修复资金需求。目前的土壤修复资金缺乏及时支付功能，无法应对土壤污染修复和赔偿。

修复与治理投融资机制创新

第一，形成多元化的投资主体结构。

首先，各级政府要转变“政府是土壤污染防治主要的投资主体，企业等是配角”的惯性思维，积极制定有关激励政策，为金融机构、企业及个人提供良好的投资环境，为各类环保投资主体创造多样化的投资方式和服务方式，将金融机构、企业和个人都纳入到投资主体中来。其次，金融机构特别是政策性银行可以适当降低当地土壤修复行业企业获取贷款的条件，大力支持有利于土壤污染治理与修复的投资项目和信贷融资。另外，按照“谁污染、谁付费”的原则，落实企业土壤污染防治资金投入主体责任， 推进污染场地修复进程。

第二，明晰土壤修复与治理中的投融资主体环境事权。

土壤污染是社会经济活动外部不经济性的表现，需要政府、企业和公众的共同努力，合理划分政府、企业和公众在土壤污染防治投融资中的事权，建立一个以政府、企业和公众为投融资主体的土壤污染防治投融资机制。政府在制定土壤环境保护的法规标准，建立土壤环境质量监测网络，开展土壤评估调查，土壤环境信息发布以及宣传教育，实施典型土壤污染修复与治理试点示范等工作中发挥好主导作用；企业承担土壤污染减排的主体责任，实施有关环境损害赔偿，以及土壤环境保护技术设备和产品开发、土壤污染修复与治理咨询等；公众则自发监督企业的污染行为，积极参与土地开发利用的环评工作，购买有机绿色食品等。

北京一环保展会上，参观者在参观植物修复土壤重金属污染和农田土壤改良示范工程站台。CNSphoto供图

第三，建立促进土壤环境质量改善的财政资金使用模式。

中央和地方各级财政加大对土壤污染防治工作的支持力度。一是提高财政资金的使用效率。中央财政整合重金属污染防治专项资金等，设立土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理与修复等工作。各地区可以考虑统筹相关财政资金，通过现有政策和资金渠道加大支持，将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提升、测土配方施肥等涉农资金，更多用于优先保护类耕地集中的县（市、区）；二是财政基金的使用建议采取资金使用绩效和土壤环境质量改善导向，综合考虑各省的农用地土壤安全利用率和建设用地土壤安全利用率目标完成度以及地方的治理投入努力来予以资金分配；三是有条件的省（区、市）可对优先保护类耕地面积增加的县（市、区）予以适当奖励；四是统筹安排专项建设基金，支持企业对涉重金属落后生产工艺和设备进行技术改造；五是制定实施扶持有机肥生产、废弃农膜综合利用、农药包装废弃物回收处理等企业的财税激励政策；六是在农药、化肥等行业，开展环保领跑者制度试点，促进提升治理绩效；七是加大政府购买服务力度，推动受污染耕地和以政府为责任主体的污染地块治理与修复。

第四，拓宽土壤修复与治理的社会化投融资渠道。

土壤修复与治理必须积极拓宽市场化和社会化融资渠道，充分调动各方投入积极性。鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票，广泛地筹集社会资金，提升公众的土壤环保意识，增强工作主体意识；可以考虑发行国债，吸纳民间资本和外资进入土壤修复产业。相对于国债融资、银行贷款，企业债券的融资方式更主动，融资成本更低，政府可出台有关优惠政策，对国内机构投资者购买债券获得的利息需缴纳企业所得税和资本利得税适当予以减免等优惠政策，鼓励投资人购买土壤污染治理与修复公司发行的债券。另外，充分利用股票市场的筹资功能，国家出台有关优惠政策，鼓励和支持土壤修复企业上市发行股票，如在审批程序上对上市公司予以扶持。通过社会融资实现土壤修复企业的筹集和扩张，增强企业的环保投资能力；尝试发行土壤环境保护彩票，鼓励从事土壤污染治理与修复的企业优先上市等形式，实现土壤修复产业与资本市场的结合；充分利用国际金融组织的优惠贷款，如亚行相较于一般传统商业银行，其贷款年限长、利率低，推动土壤污染治理与修复产业的发展。

第五，探索有效的土壤修复与治理融资模式。

单靠政府财政和银行贷款等间接融资模式，将无法满足土壤污染治理巨大的资金需要，这就需要创新投融资模式来吸纳富余的社会资本，投入到土壤污染治理中。积极推进发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用，推进企业环境信用体系建设，建立绿色信贷机制，为重大土壤污染防治项目提供支持，探索建立土壤污染与修复治理的绿色资本市场；积极推进政府和社会资本合作（PPP）模式在土壤修复与治理领域的运用，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治；一些有条件的地方可以考虑建立地方性土壤污染防治专项基金，搭建土壤污染修复与治理的投资平台，吸引社会资本进入；在总结前期环境污染责任险试点的基础上，有序开展重点行业企业的环境污染强制责任保险试点，充分利用保险工具分散土壤污染治理与修复企业的环境风险。

（作者系环保部环境规划院环境政策部副主任）