奥巴马政府国际组织策略研究

董 川

奥巴马政府国际组织策略研究

董 川

自奥巴马政府2009年上台以来，美国从自身实力及全球战略出发，对外交政策做了调整。奥巴马政府对武力的使用十分谨慎，主张采用外交途径，先通过谈判和对话的方式解决问题。奥巴马政府重视与联合国、国际货币基金组织、北约以及东盟等国际组织的关系。其国际组织策略体现在试图发挥美国的重要作用，既利用国际组织又拒绝多边主义的束缚以及重视盟友的作用。针对奥巴马政府的国际组织策略和相关启示，中国应科学制定国际组织战略，积极参与国际制度和规则的创建，增加对国际组织的支持力度进而获取更多话语权。

奥巴马政府；国际组织；国际制度

100083）

2008年11月14日，奥巴马在美国总统大选中获胜，当选美国第56届（第44任）总统。2009年，奥巴马总统获得了诺贝尔和平奖，评委会认为奥巴马重视多边外交，尊重国际规则和国际制度。奥巴马第二个总统任期还剩不到一年时间，如何全面看待其任期内美国与国际组织之间的关系以及美国如何利用国际组织维护其国家利益是本文研究的重点问题。

一、国际组织及其理论

（一）国际组织的概念

国际组织是人类社会发展到一定阶段的产物。我国出版的《国际政治大辞典》认为：“广义的国际组织包括政府间国际组织和非政府间国际组织。政府间国际组织是若干国家为了特定目的以条约为依据建立起来的一种常设组织。”［1］可以从四个方面对国际组织概念进行理解，从参加者看，其主要参加者是国家。各国间的各种社会团体，甚至是个人也可以成为非政府间组织的参加者，但它们的法律基础、法律行为能力与责任能力，迥然不同于主权国家组成的国际组织，并且他们不构成国际法主体。从国际组织设立的特定目的看，成员为了一定的目的或者任务而建立某种国际组织。从国际组织法律基础看，国际组织是以政府间协议作为其存在的法律基础。从国际组织构成看，国际组织通常有常设机构。国际组织的作用包括促进广泛的协调与合作、管理全球公共问题、调节和解决国际冲突、促进国际关系民主化、维护人类共同利益的职责等。［2］34总之，随着全球化的不断深入，世界各国相互依赖程度加深，国家间越来越需要沟通与协调，以尽可能减少冲突与对立。与此同时，气候变化、反恐、传染病、毒品、人权等一些全球性问题的解决也需要国际组织发挥重要作用。

（二）国际组织有关理论

国际组织理论从属于国际关系理论。国际组织理论多与新功能主义一体化理论、相互依存理论以及自由主义理论等相关联。对国际组织最切合的理论解释之一是国际制度理论。基欧汉认为，国际制度是包括三个方面内容的体系：正式的政府间国际组织和国际非政府组织、国际机制和国际惯例。［3］在国际关系理论中，新现实主义、新自由制度主义、建构主义等三大理论流派对国际制度作用大小的认识大相径庭。新现实主义认为，国际制度是权力分配的反映，而非达到和平的重要因素，它起到的不过是边缘性的作用。建构主义则认为国际制度是独立变量，一旦建立，就会对国家行为造成制约。新自由制度主义认同制度的独立作用，但对其作用评价较为谨慎。［4］

国际组织理论发展分三个阶段：第一阶段在对欧洲区域一体化研究中形成了功能主义和新功能主义理论，表明国际组织具有削弱国际体系无政府性的功能；第二阶段在新现实主义和新自由制度主义的辩论中形成了现实主义和自由主义国际组织理论，突出了国际制度的独立意义和在促成合作方面的重大作用。第三阶段在理性主义和建构主义的论战中产生了建构主义国际组织理论，关注的是国际制度对国家身份的转化作用，强调主体间互动。

二、奥巴马政府与国际组织的关系

美国学者戴维·斯基德莫尔在《从布什到奥巴马：美国对国际制度政策的延续与变化》一文中对奥巴马政府国际制度政策提出了全面质疑，认为奥巴马总统竞选时提出的很多国际制度政策并没有得到全面地执行，有雷声大、雨点小之嫌。他认为奥巴马政府国际制度政策受国内的国会、公众意见、利益集团等的制约，国际上受重新划分公共产品份额以及多边政策的程序合法性与实体正当性的矛盾制约。奥巴马政府更愿意采用非正式的多边机制解决有关国际问题。他还列举奥巴马政府抵制第二次德班会议（联合国有关种族主义问题的会议）以及未执行《儿童权利公约中有关参与武装冲突儿童的任择议定书》来表明奥巴马政府不具备参与构建多边国际制度的意愿和长期能力。［5］

笔者对戴维·斯基德莫尔的观点难以赞同。随着冷战结束和苏联解体，美国及其盟友并没有因为冷战结束而减少联系，战后创立的一系列国际制度持续发挥着影响并深深嵌入到国家政治和社会结构中。［6］作为国际机制的核心载体，国际组织因其完善的组织结构、专业的知识背景和较强的独立性在世界舞台上扮演着越来越重要的角色。

奥巴马总统2014年5月28日在西点军校2014年毕业典礼演讲中谈到，由于美国的领导，全世界开始谴责俄罗斯。在乌克兰、伊朗问题上，美国拉拢盟国应对具体的挑战。同样地，联合国提供了维持和平的平台，从而制止刚果和苏丹的屠杀。美国还致力于气候变化的全球性努力。奥巴马表示美国需要付出更大的努力来强化这些机构。［7］可见，重视发挥国际组织的作用是奥巴马政府的外交政策的重要手段之一。

为深入探究奥巴马政府的国际组织策略及动因，笔者重点选取联合国、北大西洋公约组织、国际货币基金组织以及东盟四个国际组织作为案例。笔者的研究对象限定在正式的政府间国际组织，不包括非政府国际组织及组织结构相对松散的国际机制和条约组织。之所以选取这四个国际组织是因为美国与上述四个国际组织的关系都十分密切。美国是前三个国际组织的正式会员。其中联合国是世界上最重要的政府间国际组织，北大西洋公约组织是美国在军事上最倚重的国际组织，国际货币基金组织在世界经济和金融领域有着重要影响。东盟是美国亚太再平衡战略的重要支点，是亚太地区颇具影响力的国际组织。

（一）奥巴马政府与联合国

奥巴马在竞选初期就强调美国与联合国的关系。防止核扩散一直是奥巴马政府关注的重要议题之一。他邀请其他国家领导人参加2010年4月在华盛顿召开的核安全峰会。［8］奥巴马政府主导通过了联合国安理会第1887号决议，该决议就防止核扩散和核裁军做出规定，表明各国致力于实现无核武器的承诺。奥巴马政府关注的另一个重点是联合国改革问题。奥巴马政府支持日本入常。同时，为遏制中国，奥巴马政府也支持印度入常。但美国的支持也是有限的，特别是反对给予其否决权，以确保美国在安理会的优势。

为全面了解奥巴马政府的联合国政策，笔者查阅了2015年1月至11月美国常驻联合国代表团官方网站有关资料，就美国代表团网站所列举的重要事项和议题进行了梳理。

从美国常驻联合国代表团的重要议事记录中可以看出，美国对联合国的关注议题主要集中在维和、人权（妇女）、核不扩散以及叙利亚、乌克兰、伊朗等热点问题上。这与其前任小布什政府形成了鲜明对比。“9·11”事件之后，美国开始全球范围内的反恐战争，然而对维和行动则不积极、不热心。而奥巴马政府则对联合国维和行动较为积极。美国也向联合国维和行动捐款和提供援助。

表1　美国常驻联合国代表团关注的重要议题

（二）奥巴马政府与国际货币基金组织

1944年7月，在美国新罕布什尔州的布雷顿森林，召开了有44个国家代表参加的“联合国货币金融会议”。会上达成了“国际货币基金协定”，成立了国际货币基金组织（IMF）。IMF自成立到现在，在“推进国际汇兑自由化、加强国际金融合作、防范和化解金融危机、维护国际汇率稳定、调节国际收支失衡、维护世界经济的稳定”［9］等方面发挥了重要作用。IMF也是联合国专门机构之一，被公认为是全球最重要的经济组织之一。

伴随着全球经济结构的调整以及美国次贷危机的影响，新兴发展中国家在世界经济中扮演了越来越重要的角色，他们也对IMF原有的投票和分配制度表达了不满，希望对IMF进行改革。而IMF改革最大的阻力来自美国。奥巴马政府则支持IMF改革方案，但国会内的共和党成员则反对IMF改革方案。该项改革计划于2012年10月IMF年会前生效，但美国国会一直没能批准。如果美国持续拒绝IMF的改革和新兴国家的呼吁，G20取代IMF也是存在可能的。好在美国国会参众两院于2015年12月18日正式批准了这一份额和治理改革方案，意味着久拖未决的这项改革迈出了重要一步。

实际上，美国并没有在此次改革中受到损害，美国是减少欧洲国家发言权，遏制盟国的竞争对手，自己仍然掌握着单边否决权。而且美国只要和几个欧洲盟国联手，就能在IMF制定有利于自己和盟友的经济和金融政策。美国在IMF内依然是大权在握。［10］

（三）奥巴马政府与北约

北大西洋公约组织（NATO），简称北约组织或北约，是美国与西方主要发达国家为实现安全协作而成立的军事安全组织。北约成立于1949年，其最高决策机构为北约理事会，理事会成员由各成员国元首及政府高层等组成，总部设在比利时的布鲁塞尔。

“9·11”事件影响了美欧关系，美欧之间的矛盾在伊拉克战争期间凸显，美欧双方都意识到修订战略的必要性。2009年9月，前任美国国务卿奥尔布赖特领衔组织一个专家组开始负责起草新战略。在新战略中，“合作安全”与“集体防御”、“危机处理”并列为北约三大核心任务与原则。［11］

美国从自身维护全球霸权角度出发，一直谋求北约东扩，将北约势力扩充到东欧等地区。几轮东扩后，北约成员国已达到28个。2010年4月，奥巴马政府促成法国重返北约。至此，北约基本囊括了美国在西欧的重要盟友国家。

2014年9月4日北约峰会在英国威尔士纽波特市召开。此次峰会的重头戏是针对俄罗斯问题。本次峰会除了各成员国首脑参会外，还特别邀请了27个伙伴国的领导人以及有关国际组织代表出席。在奥巴马政府的努力下，北约正逐渐成为美国维护其国家利益的重要军事工具。

（四）奥巴马政府与东盟

美国与东盟的关系源远流长。东盟地处南海和印度洋区域，地理位置重要，区域内有世界上最重要的贸易航路之一。美国与东盟国家通过双边或多边经济合作协议如“湄公河下游行动计划”等，改善或重塑了与东盟的经济关系。2009年7月，时任奥巴马政府国务卿的希拉里在参加第42届东盟外长会议期间，代表美国政府签署了《东南亚友好合作条约》并称：“美国回来了，我们将全面参与东南亚事务，恢复并加强我们与传统盟友及新伙伴之间的关系。”［12］

为加强与东盟的关系，奥巴马政府2009年11月举行了首次美国—东盟领导人会议，在2010年成立了驻东盟使团。美国设立了支持美国—东盟奖学金项目，与东盟华盛顿委员会（ASEAN Washington Committee）建立了常态化的沟通协调机制。美国积极推动与东盟在多个领域的合作，国务卿希拉里2012年7月在暹粒主持了美国—东盟商务论坛第一次会议开幕式。美国还成立美国—东盟杰出人士小组，向东盟派出国防事务联络官等。［13］奥巴马政府与东盟谈判《美国—东盟贸易和投资框架协定》，积极推动缅甸、老挝、柬埔寨加入APEC。美国主导“香格里拉对话”等多边安全论坛，试图主导东盟地区多边合作机制，如东盟地区论坛、东盟峰会、东盟防长扩大会议等。奥巴马在2012年将美国—东盟领导人会议固定为年度峰会，标志着美国与东盟关系上升到战略级别。［14］奥巴马政府的种种举措都表明其高度重视东盟，全面介入东盟地区事务，试图扩大在东盟地区的影响力。

三、奥巴马政府的国际组织策略

（一）试图确保美国在国际组织中能发挥重要作用

在全球重要的国际组织里，如果美国是国际组织的正式会员或代表，其目标总是确保其在国际组织中发挥重要作用，这符合美国一直以来秉持的现实主义和单边主义外交传统。美国是联合国安理会常任理事国，享有否决权。在一些重要国际议题上，美国总试图扮演关键角色，如将伊朗核问题塑造成联合国安理会关注的议题，并最终达成伊朗核问题的解决方案。美国在国际货币基金组织的投票权超过15%，享有单边否决权。美国自创建北约组织伊始就是该组织的核心和领导者，在奥巴马政府时期，英法等国在利比亚冲突中曾领导北约开展行动，但美国是该组织的幕后指挥者。在重返亚太战略指引下，美国通过发展与东盟区域内国家的双边关系，缔结军事协定，参与东盟地区多边架构如东盟地区论坛、东盟防长扩大会议，启动湄公河流域行动计划，正式参加东亚峰会，建立美国与东盟领导人的对话机制等手段，努力将其影响力扩展至东盟及亚太地区，加强在该地区的存在感。

（二）既利用国际组织又拒绝多边主义的束缚

当今国际机制几乎涉及国际关系的各个领域。美国重视在国际上制定各种规则和制度，借助国际组织和国际机制，美国成功地在全球各个领域取得了关键性话语权。冷战后美国更加紧参与国际机制建设，如核不扩散机制、全面禁试核试验条约、弹道导弹技术控制、知识产权协定、八国集团、北美自贸区、亚太经合组织、世界贸易组织等。［16］奥巴马政府时期则进一步加强了与联合国、北约以及东盟等国际组织的关系往来，并竭力保持对国际货币基金组织的实质性控制。

但是，伴随着国际政治的发展，非国家行为体作用的提升，国际组织独立性增强，美国在一些重要的国际组织中并不能发挥绝对的控制力，如在联合国大会中，美国发现自己有时候无法主导大会的议题。［17］新自由制度主义认为，国际机制不仅是霸权国建立的，也反映了国际社会需求，国际机制一旦建立，就会有持续作用和惯性力量。国际机制相当于经济学中的市场或现实主义中的结构，一旦建立，就成为自在和独立的建构。［18］

当美国感到自己受到国际组织和国际机制的制约时，时常抛开国际组织采取单边主义行动或另起炉灶。比较典型的例子是奥巴马政府抵制联合国德班审议大会（反对种族主义）；美国驻联合国大使苏珊·赖斯拒绝接受由联合国支持的戈德斯通报告；拒绝撤销美国先前不参加《国际刑事法院公约》以及《渥太华禁雷条约》的决定等；未促使国会批准《生物多样性公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》以及不愿参与旨在扩大人权准则的多边努力等。［5］当现行的WTO贸易准则无法满足美国的贸易需要时，奥巴马政府联合日本、澳大利亚等12个国家于2015年正式达成“跨太平洋战略经济伙伴协定”（TPP）。奥巴马政府之所以抛开国际组织采取单边主义或者另起炉灶，一方面是奥巴马政府从美国国家利益出发的现实考量，另一方面也是美国国内的利益集团、国会内部党派斗争的结果。

（三）充分依靠其盟友

新自由制度主义认为，国家之间可以通过合作实现共同利益。国际社会有不确定性，如果没有国际机制的协调，国家之间难以达成共识和协议。在很多国际组织中，美国之所以能发挥主导性作用，也得益于美国的盟友群体。无论是在联合国、国际货币基金组织、北约以及东盟，美国都能在关键时刻拉拢一些国家支持自己，从而使国际议题朝着有利于美国的方向发展。在联合国框架内，美国在盟国的帮助下通过对朝鲜、伊朗的制裁。美国与盟友一起参与联合国维和行动和人道主义救援行动，主导通过了联合国安理会第1887号决议。在IMF中，美国只要和几个欧洲盟国联手，就能在IMF制定有利于自己和盟友的政策。美国在阿富汗、伊拉克的行动始终都有北约盟友的身影。盟友的参与也增强了美国军事干预行动的集体性和代表性。在东盟，奥巴马政府着力发展与区域内盟友如菲律宾、越南、泰国、新加坡等国家的关系，从而达到围堵和遏制中国、加强自身影响力的目的。

除了上述四个国际组织，奥巴马政府在一些地区合作机制中也充分依靠盟友的作用，如在东亚地区的美日韩同盟、北美的美加同盟、北大西洋的美英同盟、大洋洲的美澳新同盟、中东地区的美以同盟等。通过与盟友的合作，美国在全球编织了一张巨大而紧密的伙伴关系网，他们在全球及地区问题上密切合作，主导国际议题设置和解决方案。尽管美国与盟友之间以及盟友内部也会有不同声音和争执，但在一些关键和核心问题上美国与盟友之间依然能团结协作。

四、中国国际组织战略的制定与策略

（一）科学制定中国的国际组织战略规划

为了促进国际和平和安全，中国政府接受了《不扩散核武器条约》和《禁止化学武器公约》，签署了《全面禁止核试验条约》。在环境领域，中国签署了关于保护臭氧层的《维也纳公约》，关于消耗臭氧层物质的《蒙特利尔议定书》以及联合国气候变化框架公约《京都议定书》等国际环境治理文件，向世界展示了中国积极参与国际合作，加入全球治理的形象。中国还积极参与关于朝核问题、伊核问题、阿富汗问题的多边会谈，为全球治理贡献力量。

随着中国与国际组织交往的不断深入，中国也需制定国际组织战略规划。外交部长王毅指出，中国已缔结23 000多项双边条约，加入了400多项多边条约，参与了几乎所有政府间国际组织。［19］面对如此众多的国际组织和国际机制，中国理应有自己的战略规划和顶层设计。特别是针对当前“一带一路”倡议、亚投行、丝路基金等国家战略，要成立专门的小组和机构来研究，也需要强有力的部门来推动有关战略的实施，实现国内外资源的协调与合理配置。总之，科学合理地制定中国的国际组织战略，将有助于中国更好地融入国际社会并维护自身的国家利益。

（二）积极参与国际组织制度和规则的创建

当今国际秩序是在二战后逐步确立起来的。中国一直都是国际秩序的参与者、维护者和建设者。李克强总理2015年3月31日会见英国《金融时报》总编巴伯时就明确表示：中国一开始就积极参与战后国际秩序的建设。我们是联合国常任理事国和创始成员国。我们和世界银行等机构合作，学习了很多先进理念；我们加入世界贸易组织，使中国企业懂得如何更好地按照国际规则参与竞争。无论是和平还是发展，中国都是现行国际体系的受益者。［20］

中国应积极参与国际组织制度和规则的创建，探讨如何利用国际组织和国际制度来维护中国的国家利益。在国际组织内部，要明确中国的核心利益和底线，团结有关国家，制定公平合理的国际规则和制度。要与世界主要大国就一些国际事务和棘手问题保持密切沟通和磋商，有效管控分歧，实现共赢发展。

（三）加强对国际组织投入力度，扩大在国际组织内的话语权

中国应当向国际组织多提供资金、技术和人力支持。中国自加入国际原子能机构以来，向其提供了超过1200万美元的现金援助和40万美元的实物援助，成为该机构技术援助的主要赞助国。［2］245中国是安理会常任理事国中派出维和人员最多的国家。中国承担的维和摊款比额占总比额的6.64%，居联合国成员国第六位，在发展中国家中居第一位。［21］中国对联合国会费缴纳比例提升至5.15%，成为第六大会费支付国。

中国要加大对国际组织输送工作人员的力度。只有我国的人才进入国际组织，才能更好地研究国

际组织规则、了解国际组织议事程序、结交国际组织内的朋友，从而为中国获取在国际事务中的话语权打下坚实基础。一个代表性的例子是《南京大屠杀档案》成功入选《世界记忆名录》。联合国教科文组织世界记忆工程国际咨询委员会第12次会议经过4日至6日在阿联酋阿布扎比的评审后，决定为《世界记忆名录》新增47个项目，其中包括中国申报的《南京大屠杀档案》。［22］这一历史性突破与习近平主席上任以来高度重视中国与联合国教科文组织的关系有重要关系，另一方面也与联合国教科文组织大会主席郝平同志在其两年任期内所开展的积极有效的工作密不可分。

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［4］门洪华.霸权之翼——美国国际制度战略［M］.北京：北京大学出版社，2005：35.

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［13］美国国务院简报：美国对东盟的制度性支持［EB/OL］.（2012-09-04）［2016-02-18］.http：// iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2012/ 09/20120904135464.html#axzz3sKOniBf3

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［15］Obama Administration’s2010 National Security Strategy https：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_ viewer/national_security_strategy.pdf p.22.

［16］门洪华.国际机制的有效性与局限性［J］.美国研究，2001（4）：19.

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［20］李克强总理接受英国《金融时报》总编巴伯专访实录［EB/OL］.（2015-04-15）［2016-01-18］.http：// politics.people.com.cn/n/2015/0415/c1024-2685 1525.htm l.

［21］联合国安理会常任理事国中中国派出维和人员最多［EB/OL］.（2015-04-07）［2016-02-19］.http：// military.people.com.cn/n/2015/0407/c1011-26809 456.html.

［22］《南京大屠杀档案》列入世界记忆名录［EB/OL］. （2015-10-11）［2016-02-19］.http：//dangshi. people.com.cn/n/2015/1011/c85037-27683918.html.

【责任编辑 于蓬蓬】

Analysis of International Organizations Strategy of Obama Administration

Dong Chuan
（International Cooperation and Exchange Section of Beijing Language and Culture University，Beijing 100083，China）

Since the Obama administration took office in 2009，the United States adjusted its foreign policy on the basis of its national power and international strategy.The Obama administration is very cautious of using force.It advocates the use of diplomatic channels to resolve conflicts.It attaches importance to relations with the United Nations，IMF，NATO，ASEAN and some other international organizations.The Obama administration’s international organizations strategy is to ensure the American leadership，pay attention to international organizations but refuse the bound ofmultilateralism，as well as emphasize the role of allies.Thus，China should scientifically formulate its own international organizations strategy，respect the existing international order and strengthen cooperation with the United States in various international organizations.Besides，itneeds to increase its support to international organizations so as to getmore power of discourse.

Obama administration；International organization；International institution

D871.2

A

1009-5101（2016）03-0054-07

2016-04-23

董川，北京语言大学国际合作与交流处，中央党校国际战略研究院博士研究生。（北京