供给侧结构性改革的内涵背景与路径选择

廖其成

供给侧结构性改革的内涵背景与路径选择

廖其成

（中共福建省龙岩市委党校，福建 龙岩 364000）

供给侧结构性改革是近期改革的热点，是指适应需求的变化，适应人们生活水平的提高，从供给、生产端入手，从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整。本文分析了供给侧结构性改革的内涵和背景，并提出从正面宣传，逐步去除无效产能，化解产能过剩，实施制度供给创新，适应需求的多层次性，加快转型升级，提供不同层次的有效服务供给入手，推进供给侧结构性改革。

供给侧改革；内涵；背景；路径选择

自中央财经领导小组第十一次会议上提出要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革以后，习近平总书记又在中央党校省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班上对供给侧结构性改革作了深刻阐述；在中央财经领导小组第十三次会议上阐述了供给侧结构性改革的重点、本质、主攻方向和具体工作要求，等等。供给侧结构性改革在理论上不断深化，在实践中不断推进。

一、供给侧结构性改革的内涵和背景

供给侧结构性改革从提出到中央经济工作会议明确其为适应新形势的主动选择、适应新常态的必然要求和引领新常态的重大创新，再到目前的实践，已在全国上下兴起了热潮。目前，互联网、电视电台、报纸、杂志等媒体对供给侧结构性改革从不同的角度进行着探讨，但许多人对供给侧仍一知半解，有人问：什么是供给侧？侧是指一端还是侧面？改革改来改去是否还是从终点回到起点？我们原来的许多改革政策是从供给角度入手，现在说需求层次提高，原来生产的产品适应不了需求的变化，又要从供给端嵌入，政策是不是没有延续性？现在讲供给侧结构性改革，是不是在炒概念？等等。面对这些问题，需要从理论上阐明。

（一）供给侧结构性改革的内涵

对于供给侧结构性改革的内涵是什么，目前还没有权威的解释。专家、学者从各自的角度出发开展探讨，中央财经领导小组第十一、第十二、第十三次会议从紧迫性、必要性、重点、本质、主攻方向、根本、供给侧和需求侧不可偏废等方面作出了阐述，但没有明确定义。从中央有关会议精神和习近平总书记的讲话综合起来看，供给侧结构性改革是指为了更好满足人们物质文化生活需要，适应需求层次的提高，根据国际国内经济形势的变化，从供给、生产端入手，通过结构调整、优化产业，提高产品质量，丰富产品类型和品种，同时强化改革，提高劳动、资本、科技创新、管理等要素的使用效率，提高资源配置效率，增加有效供给。要深刻理解“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧”这个重要论断，认清我国经济发展面临的产能过剩问题是一些行业的结构性产能过剩，而大量关键装备、核心技术、高端产品还依赖进口；认清我国需求变化情况，尤其是消费需求不是需求不足而是需求变了，还存在大量“需求外溢”。解决这些结构性问题必须从供给侧发力，把改善供给结构作为主攻方向。要深刻理解“供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想”这个重要论断，通过推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。［1］

（二）供给侧结构性改革的背景

推进供给侧结构性改革，是我国进入经济发展新常态的重大创新，是在国际金融危机发生后为了提高我国综合国力竞争的主动选择。其提出的背景，既有国际因素，又有国内原因；既有理论创新，又有实践需要：

1.在理论上借鉴和创新，理论指导实践。在过去的经济发展中，理论界更多地是借鉴凯恩斯主义的需求理论和需求分析方法来分析中国经济状况和走势，强调需求管理，更多地从需求角度重视总量平衡，这种做法在一定时期和范围内能够起一定的作用，但不能长期见效，从根本上解决不了问题，甚至可能陷入“滞涨并发症”；现在中国经济进入新常态，理论界更多主张转向借鉴“里根经济学”的西方供给学派理论，运用供给分析方法，采用减税、缩减经费开支、增加公共产品支出和创造就业等手段，达到提高全要素生产率、推动经济增长和增加就业等目的。但“里根经济学”的供给分析和供给管理同样存在严重缺陷：只重视供给、结构分析，忽视需求、总量分析；只强调供给管理，轻视需求管理，基本否定需求分析和需求管理的必要性和有效性。虽然“里根经济学”为美国20世纪90年代“两低一高”（低通货膨胀率、低失业率和高增长率）的所谓“新经济”的出现打下了基础，但是2008年还是出现了严重的金融危机。中央提出供给侧结构性改革，更加侧重于供给的角度，解决结构性矛盾，同时兼顾需求侧，解决总量性问题，达到新的更适应经济发展规律的供给需求平衡。

2.从国际环境看，近年国际金融危机对我国外贸出口的影响，再加上欧美等发达国家重振本国制造业战略，迫使我们更多地转向国内的供给侧结构性改革。在2008年国际金融危机爆发以前，我国进出口贸易和出口增速保持在两位数以上；近年来，由于国际金融危机的影响，整个世界经济形势不容乐观，市场疲软，我国产品出口也出现形势低迷的局面。据海关初步统计，2015年，全国进出口总值24.58万亿元，同比下降7%。其中，出口14.14万亿元，同比下降1.8%；进口10.45万亿元，同比下降13.2%。按美元计，全国进出口总值3.96万亿美元，同比下降8%。其中，出口2.28万亿美元，同比下降2.8%；进口1.68万亿美元，同比下降14.1%。正如李克强总理在2016年3月5日作的《政府工作报告》中指出：受全球贸易萎缩等因素影响，去年我国进出口总额出现下降，预期增长目标未能实现。再加上世界各国纷纷意识到实体经济尤其是制造业在创造就业、拉动增长等方面的重要作用，尤其是欧美等发达国家为抢占世界经济和科技发展的先机，纷纷推行重振本国制造业战略，如美国推行“再工业化”战略，打出了《重振美国制造业框架》《美国制造业促进法案》《先进制造业伙伴计划》《美国制造业复兴计划——促进经济增长的四大目标》和《先进制造业国家战略计划》等一系列振兴本土制造业“组合拳”；德国实施了以“工业4.0”为代表的高科技战略计划；等等。其目的都是进行产业和产品的结构性调整，实现产业转型升级。在这种情形下，使我们认识到，必须把目光更多地转向国内的供给侧结构性改革。

3.供给侧结构性改革是解决我国经济运行中诸多突出问题和经济下行压力的有效途径。近期的矛盾和问题主要是，低层次产品和产业过剩，受房地产行业相关的上下游关联产业不景气的影响，钢铁、水泥、电解铝、玻璃、建材、家具等行业产能过剩，同时一些传统轻工产业层次比较低的产品也出现供给大于需求，销售困难，利润下降甚至亏损，一些过去地方规划的传统支柱产业，如汽车产业，全国除西藏没有规划外，都提出大力发展，从而出现产能过剩。另一方面，新的动能尚未形成，新兴产业尚未壮大，还没有发挥应有的作用，结构性调整还没有到位，从而出现经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升。这些问题主要是结构性问题。这些年产能过剩比较严重，但并不是说所有产能都过剩，一些高端产能，比如集成电路、发动机等，还很短缺，风电设备总体过剩了，但控制系统、叶轮等零部件还需要进口。过去的供给体系主要是面向低收入群体为主的，现在中等收入群体迅速扩大了，但供给没有跟上变化，产品的品质、品种、规格、安全性等远远满足不了变化了的消费需求，以至于出现到日本买马桶盖和海淘热的现象。以往经济下行，多增加点投资，问题就解决了，如今一大笔钱投下去，投资边际效益递减，促进经济增长的动静不大，“水多了加面，面多了加水”，成效不大。因此把改革的主攻点放到供给侧上，是一个重大的理论和实践创新，必能更好地解决当前中国面临的现实问题。

二、供给侧结构性改革的路径

供给侧结构性改革既有明确的理念，也有清晰的思路，还有具体的任务，为经济社会的发展指明了方向。中央经济工作会议指出，要在战略上坚持持久战，战术上打好歼灭战，坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险。从宏观政策怎样稳、产业政策怎样准、微观政策如何活、改革政策怎样实、社会政策咋托底五大政策入手，相互配合，着力加强结构性改革，实施去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。这五大政策支柱和五大重点工作任务，在理论上作出了创新性概括，在政策上作出了前瞻性安排，是今年乃至今后一段时期供给侧结构性改革的具体抓手。

（一）正确宣传好，增强对供给侧结构性改革的信心

1.正面宣传供给侧结构性改革的内容。要从正面加以阐述供给侧结构性改革的意义、背景、内容和路径，通过现代媒体手段、进课堂、宣讲等形式进行正能量宣传。从理论上说，供给侧结构性改革包含三个方面的内容：（1）更新供给结构。目前经济周期性衰退和经济下行压力的原因在于供给结构老化，因此进行结构调整，更新供给结构，引导新供给，创造新需求。（2）放松供给约束。供给约束包括直接供给约束和间接供给约束。直接供给约束，主要是各项管制和垄断；间接供给约束，主要包括高税负成本、高融资成本和原材料成本。从短期看，由于供给约束，导致供给不能自动创造需求。因此在政策上必须放松供给约束。（3）解除供给抑制。从长期看，由于受土地与资源、人口与劳动、技术与创新、制度与管理、资本与金融等方面的供给抑制，各种财富的源泉不能转化为现实的有效供给，因此必须采取一系列经济改革措施来解除供给抑制。［2］（P4）

2.澄清各种误区，理解供给侧结构性改革的本质。当前在理论上和舆论上存在着几种误区：（1）认为是炒概念。［2］（P14）是没有理论的概念炒作，没有政策可操作性的空口号，或者是东拼西凑的瞎解释。（2）认为是新计划经济。［2］（P14）以政府计划思维推进供给侧结构性改革，通过政府这只强有力的“看得见的手”来调节产业结构、产品结构和区域结构，增加产品供给。（3）把供给侧与需求侧对立起来，认为供给侧改革是对需求侧的否定。［2］（P68）认为过去我们实施的宏观调控政策强调从需求侧方面进行，出现短期行为，调节效果不尽如人意；现在从供给侧改革入手，是对需求侧的否定，对过去实施而产生的偏差进行纠正。要澄清以上各种误区，统一思想，保持战略定力，向社会各界传递出清晰明确的信号，发挥充分的形式多样的沟通和信息传递，这不但可以增加社会各界对国家经济政策的参与感，增加对结构性调整的信心，而且有利于政策的落地和推行。

（二）逐步去除无效产能，化解产能过剩

受国内外市场需求明显下降、国际大宗商品价格持续下跌等影响，我国企业生产经营困难加剧，工业的总体产能利用率低于80%，有的行业甚至只有70%左右，工业企业盈利负增长，尤其是钢铁、铁矿石、煤炭、石油、石化这五大行业对整个工业PPI的贡献占70% 到80%，但PPI已连续40多个月负增长。这种产能过剩程度成为当前我国经济发展的最大难题，在微观上会造成企业利润下降甚至严重亏损，在宏观上如果不及时采取措施会使经济下行压力加大、形成金融风险，给经济社会发展带来不利影响。因此，要逐步去除无效产能，化解产能过剩。

1.按照“四个一批”的化解产能过剩方向，细化完善有关政策。（1）根据产业特点，分析过剩原因，实行“消化一批”的政策。由于金融危机造成需求减少的行业，可采取短期的扩大国内需求的措施进行消化；由于供过于求造成的过剩行业，可以由国家出台统一的政策措施向高端需求发展，消化一批产能，如钢铁产业向高铁需求消化，引导行业产业升级换代。（2）根据不同产业和行业特点，实施“转移一批”的政策措施。国外有市场较好的发展趋势而且结合对方相关配套要求，可采取减少项目审批，提供各种优惠政策，通过海外援助、设立销售网点、开展国际产能合作等途径走出去，拓展产能利用空间。（3）发挥市场的决定性作用和政府的调控作用，施行“整合一批”的政策。通过税收、价格、法律、行政等手段，引导和鼓励产能过剩企业兼并重组，进行整合。对在整合中产生的增值税、所得税和土地增值税等相关税收企业给予免征或减征。对在整合中发生的产能过剩行业并购贷款，银行可采取不纳入贷款额度控制的办法给予支持。同时建立要素价格市场，提高整合进入的产业、行业、生态环保等标准，形成跨地区兼并重组的利益协调和共享机制。（4）控制新增产能，严格制定和执行“淘汰一批”的政策。严格控制新增生产能力，根据市场需要量，设定过剩产能全国总量“天花板”，停止审批新建过剩生产能力项目，对落后产能坚决实行淘汰，对环保、能耗、安全生产不达标和生产不合格或淘汰类产能，严格执行能源资源消耗、污染物排放、质量安全、生产安全、职业危害等方面的强制性标准，依照法律按照规定退出。同时尽快制定一系列新的量化标准，严格执行。

2.构建化解产能过剩的长效体制机制。要按照李克强总理提出的坚持“市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持、综合施策”的思路，遵循中央提出的“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的原则，更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法，管住控制增量、调整优化存量、建立长效机制。要从源头上不让过剩产能重复建设，停止审批新增产能过剩项目。对于有潜力发展得比较好的产能项目，通过组织、管理、技术创新、扩大消费等方式，加快结构调整步伐，增强以产品质量、标准、技术为核心要素的市场竞争力。划清政府和市场的边界，进一步深化行政管理体制改革，减少对企业生产经营活动的行政干预，建立新的考核评价体系，转变政绩观；发挥市场配置资源的决定性作用，开展市场竞争，迫使落后产能退出市场。

3.清理“僵尸企业”。“僵尸企业”是指那些无望恢复生机，但“绑架了”银行、政府而没有破产的负债企业。我国出现“僵尸企业”的主要原因是部门保守主义、地方保守主义、集团保守主义，使得资源配置要素出现了很多问题，导致企业“生也不能生、死也死不了”。因此要通过分类清退，制定清退路线图、实施图与时间表；同时实施兼并重组，提高供给的品种，增加供给刺激等手段进行清理。

（三）实施制度供给创新，为供给侧结构性改革提供制度保证

邓小平指出，新问题就得用新办法来解决。要成功应对问题倒逼，就必须提高创新能力。［3］放松管制制度创新的程度，决定了全要素生产率提高的空间。当前我国的土地与资源、人口与劳动、技术与创新、制度与管理、资本与金融等能够拉动经济增长的生产要素，都不同程度地存在严重的体制问题，而且是主要体现在市场化改革还不到点上。如我国土地市场，由于土地还不是完全市场化，政府仍然完全控制土地市场，房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格，但在招商中用低成本土地吸引投资，房地产开发和竞争时却提高土地价格，因此土地作为生产要素，价格已严重扭曲；在自然资源方面，虽然矿产资源、水资源、森林、草原等自然资源都属于国家，但由于自然资源的垄断和国家定价，没有市场价格，导致价格不能反映资源的短缺状况和真实价值；在劳动力方面，因为我国对不同户籍供应的公共物品如教育、医疗、养老、价格补助等标准不一样，导致在不同的地区、不同的部门、不同的企业有不同的价格，这些安排，降低了劳动要素配置的效率；在金融方面，我国金融系统还有许多对资本市场和金融市场发展不利的利率管控、信贷规模控制、存贷比考核、股票发行行政审批、个股涨跌停板约束等等，扭曲了资本价格；在科技创新方面，我国科技成果转化率较低，缺乏创新型人才，既懂技术，又熟知产业化运作的能够带领科研团队攀登制高点的领军人物缺乏，而且在与创新相关的市场上，企业作为科技创新的主体地位还不突出，信息流动不够活跃，创新动力不足，科技成果难以转化为现实生产力，促进民间投资、非公经济发展的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”依然存在，制约了民营经济、中小企业的发展，企业家的创新精神难以充分发挥。因此，应从以下几个方面着手：

1.加大生产要素投入。立足当地产业优势，抓好工业、交通、能源、市政、环保、水利、信息通信、基础设施、民生等领域重大项目建设。对GDP来说，增加劳动投入可以得工资，增加资金投入可以得利息，增加土地和其他资源投入可以得土地租金，增加企业家投资可以得利润，加大政府管理投资可以得税金。因此要加大生产要素投入，发挥要素投入的有效拉动作用。

2.提高全要素生产率，实施制度供给创新，为供给侧结构性改革提供制度保障。（1）在土地制度方面。对土地和资源进行优化配置，提高土地等资源的利用效率，按照建立城乡统一的建设用地市场的趋势和要求，在条件具备时允许农村集体建设用地与国有土地平等入市，建立农村产权流转交易市场；同时在土地供应总量不变的前提下，明确不同层次的土地产权，促进不同层次的土地产权交易，改进招拍挂、协议出让等制度，降低土地交易价格，通过山地和废地利用、土地整治、城乡土地置换等多种方式处理，盘活土地存量；对于新产业、新技术、新业态等新兴模式用地需求给予优先满足。（2）在劳动力方面。实施户籍制度改革，通过实施居住证等制度改革，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖，促进农民工市民化，加快实施二孩政策的细化配套政策，从而解决人口和劳动力问题，提高人口和劳动力素质，发挥人的潜能，调动人的积极性，特别是解决在人口红利消失的情况下，拉长人口红利。（3）在资本和金融方面：制定完善资本和金融体系实施方案，保持流动性合理适度，实现货币信贷及社会融资规模合理增长，逐步推进利率市场化，注重支持实体与控制风险，注重定向调控、精准发力，为重点领域和薄弱环节提供更多资金支持，积极发展证券交易所股票市场，加快完善“新三板”，大幅增加挂牌公司数量，加大对区域性股权市场的监督管理，推行股权众筹融资试点，发展壮大债券市场；推进注册制改革、建立战略新兴板、开启股权众筹融资试点、推进并购重组更加市场化、推出债券新品种、加大利率及外汇期货研发力度、推动A股纳入国际知名指数、启动深港通；大力发展互联网金融，实施金融去“杠杆化”，为结构性改革营造适宜的货币金融环境。（4）在技术和创新方面：树立创新理念，大力实施创新驱动发展战略，深化科技体制改革，推动政府职能从研发管理向创新服务转变，强化企业创新主体地位和主导作用，依托企业、高校、科研院所，建设一批国家技术创新中心，健全科技人才评价激励机制，加强对科研机构和高等院校、大中小企业、民众相协调，形成国家重大科技项目与大众创业、万众创新的良性互动机制。（5）在政府管理方面：优化政府管理，提高政府管理的效率，深化行政审批制度改革，实行“先照后证”和注册资本认缴登记制的商事制度，实施权力清单、责任清单、负面清单的改革，全面放开价格管制，转变政府职能，促进政府公共服务职能的转变。

（四）适应需求的多层次性，加快转型升级，提供不同层次的有效服务

中央财经领导小组第十三次会议指出：供给侧结构性改革，主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性。因此应根据人的生存需求、发展需求、享受需求、自我实现和自尊需求的多层次性的需要，适应需求结构的变化，深化改革，发挥政府和市场两只手的作用，为社会提供优质的服务供给。尤其是当前我国已进入消费需求快速增长、消费结构升级换代、消费拉动经济作用明显增强的新阶段，必须坚持以市场为导向，促进消费和质量同步发展，促进服务业和生产性服务业的发展，创造新的供应和加强新的动力紧密相连，积极培育信息、旅游、养生、养老、绿色文化等热点，在精准扶贫、社会发展、城市建设和管理等方面发挥积极的作用，从而产生新的消费增长点。消费反作用于生产，为结构调整、经济转型升级提供更持久、更强劲的动力。目前，应从以下几个方面嵌入：

1.补短板，做好精准扶贫工作。这是解决低层次生存的需要。要按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出的，到2020年，稳定实现农村贫困人口“两不愁、三保障”（即：不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障）的要求，确保我国现行标准下农村贫困人口（截至2014年底，我国还有贫困人口7017万人，到2015年底还有5575万人）实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，到2020年全部脱贫。要以习近平总书记提出的“645”（即6个精准——扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人（第一书记）、脱贫成效精准；4个施策——因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策；5个一批——扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、生态保护脱贫一批和医疗救助扶持一批）的精准扶贫理论为指导，强化责任落实机制、完善干部人才工作机制、建立产业扶贫激励机制、建立精准管理机制、建立考核评价机制、完善资金筹集使用管理机制，动员全社会各方面力量参与扶贫开发，构建专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗，切实做好精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核，精准扶贫到户，确保减贫目标如期完成。

2.大力发展“互联网+”、旅游、健康养老、新兴服务业等新业态。这是适应发展需求、享受需求、自我实现和自尊需求的多层次性，增加个性化服务，提供个性化需求的需要。当前应大力发展“互联网+”行动计划、网络购物、网络化制造、个性化定制、跨境电商等新业态，推动服务、信息、绿色、时尚、品质和农村消费的发展，落实好出台的加快电子商务发展扶持政策，加快推进电商产业园等项目建设，发展电商人才、技术，培育壮大电子商务主体，发展网络零售，努力让“中国货”销售到海内外，实现“全球卖”“买全球”。要在提升基础设施、打造精品景区、开发多元业态、完善产品体系上下功夫，把资源的保护和传承与发展旅游文化产业紧密结合起来。要大力发展生产性服务业，发展商贸流通重点企业、物流公司、快递公司，推动农村物流、城市配送、冷链运输等物流发展；大力培育商务服务、服务外包、设计咨询、会展经济等新兴产业；积极拓展消费性服务业，加快培植发展文化创意、信息服务、教育文体和养老健康等新兴服务业和消费新热点，满足群众多元化消费需求。要推进以科技创新引领的全面创新，加快培育高端装备制造业、新一代电子信息产业等战略性新兴产业和现代服务业发展；要按照由制造大国向制造强国迈进的目标，以提高质量和效益为中心，推动传统制造业结构优化和转型升级，提升我国产业在全球产业链分工中的地位，促进产业结构从中低端迈向中高端水平，从而加快转型升级，提供不同层次的有效服务供给。

［1］罗志军.深刻认识和有效推进供给侧结构性改革［N］.人民日报，2016-05-16（7）.

［2］滕泰，范必.供给侧改革［M］.北京：东方出版社，2016.

［3］邹谨，李敬煊.问题倒逼与“四个全面”的提出和推进［J］.领导之友，2016，（3）（上）.

［责任编校：张立新］

Connotation Background and Path Choice of the Supply-side Reform

LIAO Qi-cheng
（Party School of Long Yan of C.P.C，Longyan 364000，China）

Structural reform of the supply side is one part of the deepening all-round reform.It can be understood as“supply side+structural+reform”，which means starting from production side and then upgrading the quality of supply products，so as to push the structural adjustment by method of reform.The article analysis the meaning and background of structural reform of the supply side，and propose the solution as following：gradually removing ineffective capacity，resolving excess capacity，implementation innovation of system supply，adapting to different level of demand，accelerating the transformation and upgrading.

supply-side reform；connotation；background；path choice

廖其成（1965—），男，福建省上杭县人，中共福建省龙岩市委党校副教授，研究方向为宏观经济。

F01

A

1671-198X（2016）08-0026-06

2016-05-21