经济新常态、PPP模式与公益类国有企业改革

张月玲+李真+吴胜男+郝梓秀+Lamya

【摘 要】 经济新常态是我国经济近几年表现出来的发展状态。公益类国有企业主要提供公共服务，关系到民生的质量，其发展与提升空间很大，但资金相对不足。引入PPP模式，加快基础设施及公用事业的发展，有助于促进公益类国有企业改革，提高公共服务质量。我国PPP模式的发展尚处于初级阶段，发展中应注意把握政府职能到位、立法先行及人才培养等关键问题。同时，应注意学习借鉴国际先进经验，先行试点，不断总结，逐步推开，确保PPP模式真正发挥其功效。

【关键词】 经济新常态； 公益类国有企业； PPP模式

【中图分类号】 F015 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）14-0075-04

一、问题的提出

2014年5月，习近平总书记视察河南的行程中，第一次提及“新常态”。以习近平为首的新一届政府在党的十八届三中全会中重申发展混合所有制经济，这可以理解为经济新常态下我国经济发展的重要思路。从时间跨度来看，经济新常态体现在不同的时间阶段。20世纪30年代，凯恩斯首先提出混合经济理论，成为混合所有制的理论基础。混合经济是私有经济和公有经济的共同体。而我国发展混合所有制经济，就是在确保国有经济主导地位的前提下，在国有经济中引入私有经济等非国有成分，放大国有资本的功能。2014年国家发改委表示，混合所有制经济在行业发展上没有禁区，工业、金融、医疗、服务、城市基础设施等领域均存在。本文仅就经济新常态下公益类国有企业发展混合所有制经济、引入PPP模式进行探讨，以便促进公益类国有企业的发展，使其提供更多更好的公共产品与服务。

二、关于经济新常态的内涵

（一）不同的学术观点

关于经济新常态，学术界有多种观点。观点之一：经济新常态是经济结构的对称态，是在经济结构对称态基础上的可持续发展，包括经济可持续增长。观点之二：将哲学否定之否定规律用于经济新常态，认为经济新常态是人类经济发展肯定、否定、否定之否定波浪式前进的成果。观点之三：经济新常态是一个国家在经历了经济危机、经济调整之后出现的一个过渡阶段经济运行态势，是一种改变粗放型、数量型、扩张型的状态到集约、质量型的状态。观点之四：经济新常态是一种不同于以往的、相对稳定的状态，具有趋势性和不可逆转性，意味着中国经济已经进入一个与过去30多年高速增长期不同的阶段。以上观点只是众多观点中的几个代表，还有许多未列出的观点。

（二）本文的内涵界定

笔者通过查阅百度百科词典，对“新”、“经济”、“常态”等内涵有了更深刻的理解与感悟。“新”是与“旧”相比较而言的，意为刚有的、刚经验得到的、初始的、性质变得更好的、有异于旧质的状态和性质。“经济”一词在《辞海》中解释为价值的创造、转化与实现。人类的经济活动就是创造、转化与实现价值，满足人类物质文化生活需要的活动，是社会物质生产、流通、交换等的活动。“常态”是指事物时常发生的状态，固有的姿态或形态或本来的状态。“新常态”可以理解为事物刚有的状态、性质变得更好的状态。而“经济新常态”则可以理解为使社会的物质生产、流通、交换等活动变得比以往更好的状态，具体表现为改革过去的不足与弊端，使得经济更加繁荣、高效、公平，社会资源配置更加优化，社会发展更加和谐、具有可持续性等。

本文对经济新常态的理解，基于词汇的本质涵义，剖析其内涵，与不少学者的观点有相似之处，可谓异曲同工。如“中国经济呈现出新常态，从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。也就是说，我国经济更加讲求高效而不是高速；经济的发展改变粗放型，不能依靠无序地开采资源、破坏环境来换得经济的发展；发展动力更加依靠创新，发展服务产业，降低农业及制造业生产。

可见，提高服务、降低农业和制造业的发展是经济新常态的标志之一。服务包括公共服务，也包括私人服务，而公共服务是最重要的部分，表现为城市基础建设及公用事业，如水、电、交运等，这些公共服务主要由公益类国有企业提供。公益类国有企业主要负责城市基础设施、公共服务项目的运营，满足人民公共服务的需要，这正是PPP模式的用武之地。目前，我国政府财政资金有限，每年用于基础设施建设和公共服务的预算相对不足，许多方面需要建设、提升、维修与保养等，如城市排水设施、城市电网、安全系统、消防等方面，只有在天灾人祸时才惊讶地感到其力量不足、缺失或落后。许多偏僻地区的饮水、照明灯系统非常缺乏，但政府财政却力不能及。因此，我国公益类国有企业迫切需要引入PPP模式，加快改革步伐，积极吸收社会资本，弥补财政资金的不足，优化建设基础设施，更加高质、高效地提高、完善公共服务。

三、PPP模式的内涵、特征与实践

（一）PPP模式的内涵

PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，即公私合作、公私合伙或合营，也称公私协力。英国政府于1982年最早提出PPP，指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。在我国政府层面更多的表述为政府与社会资本合作。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》即国办发〔2015〕第42号指出，政府与社会资本合作是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运行管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益[ 1 ]。PPP是公共基础设施中的一种项目融资模式，旨在鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在这种模式中，政府全程参与，政府公共部门与私营部门合作，公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，实现“1+1>2”的效果。

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括BOT、BOO、TOT、ROT、DBFO等。BOT：Build—Operate—Transfer即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府[ 2 ]。BOO：Build-Own-Operate，即建设—拥有—运营，指承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营某项产业项目，但并不将此项基础产业项目移交给公共部门。TOT：Transfer-Operate-Transfer，即移交—经营—移交，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。ROT：Rebuild-Operate-Transfer，即重构—运营—移交，民营机构负责既有设施的运营管理以及改扩建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。DBFO：Design-Build-Finance-Operate，即设计一建设一融资一经营，是指从项目的设计开始就特许给某一机构进行，直到项目经营期收回投资和取得投资效益。其中，BOT是最重要的方式，它很容易受到政府扶持，享受到优惠政策，是一种优势的融资渠道。

（二）PPP模式的特征

特征是一事物区别于他事物的显著标志。PPP模式具有三大特征：伙伴关系、利益共享、风险共担。伙伴关系是其首要特征，表现为合作双方目标一致、相互体贴，从而长久合作。利益共享和风险共担是后续特征，也是伙伴关系特征的延伸。利益共享是指在政府监督私人部门避免攫取超额利润、共享社会成果外，体现PPP项目公益性的特点，取得合理、长久而稳定的投资回报。显然，利益共享是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。市场经济条件下，机遇与风险共存，风险不可避免。PPP模式的风险，每种都由最善于应对该风险的合作方承担，使整个基础设施建设项目的成本最小化。公共部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小；私营部门会按其相对优势承担较多的甚至全部的具体管理职责，而这正是政府管理层“官僚主义低效风险”甚至滋生腐败的易发领域。由此，风险得以有效规避。

（三）PPP模式的国内外实践

1.国际实践

从国际应用PPP来看，欧洲最先出现，发达国家及发展中国家均有成功案例。世界上第一个BOT项目是20世纪80年代初土耳其政府提出的水电建设项目，第一个比较成功的BOT项目是菲律宾的NOVATASI发电项目。此外，马来西亚的南北高速公路、澳大利亚的港口隧道等都是通过BOT投资建设。英国于1992年采用PPP模式，其75%的管理者认为PPP模式下的工程达到和超过了价格与质量要求，节省了17%的资金。其中80%的工程项目按规定完成，80%的工程耗资在预算之内。智利于1994年采用PPP模式。葡萄牙于1997年采用PPP用于公路网建设。巴西于2004年通过PPP相关法案，2006年正式获批首批PPP项目，主要用于公路、铁路、港口、灌溉等领域建设。

2.国内实践

PPP在发展中国家公共基础设施融资建设方面深受欢迎。我国成功应用PPP模式是广西来宾电厂B厂项目，这是我国第一个PPP项目[ 2 ]。该项目于1988年正式国家立项，1995年申请采用BOT融资方式建设，已经于2015年9月3日成功移交广西政府。广西投资集团代表广西政府承担该项目的权益和义务。法国电力公司和通用阿尔斯通联合体合作中标。法国、英国等银行牵头组成19家银团联合承贷，建成后由法国公司负责经营15年。后续成功的PPP模式项目诸多，如大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程、固安工业园区新型城镇化项目、合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目、江西峡江水利枢纽工程项目、酒泉市城区热电联产集中供热项目、陕西南沟门水利枢纽工程项目、深圳大运中心项目、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目、天津市北水业公司部分股权转让项目、渭南市天然气利用工程项目、张家界市杨家溪污水处理厂项目和重庆涪陵至丰都高速公路项目、重庆的垃圾焚烧项目等。

上述国内外实践表明，PPP模式主要用于城市基础设施及公共服务，能够节省政府财政资金，提高项目建设效益，解决地方政府的融资困难，提供高效、完善的公共服务体系。

四、公益类国有企业及相关领域

公益类国有企业的分类见于2015年8月24日中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》。该《意见》全文共10 127个字，30条，包括总体要求、分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制四部分内容。关于分类推进国有企业改革部分提出，将国有企业划分为商业类和公益类。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，涉及的领域有城市基础设施、公用事业等，如交通运输（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、教育（学校）、文化等。该《意见》指出，公益类国有企业引入市场机制，提高公共服务效率和能力[ 3 ]，既可以采用国有独资，也可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。将市场机制引入公益类国有企业，其实质是将市场机制引入基础设施建设及公共服务领域，基础设施市场化，加快市政设施（交运、通讯、水、电、暖、燃气、垃圾处理等）等建设。

前述PPP模式理论及国内外实践表明，PPP模式能很好地适应我国公益类国有企业改革，市场化运作公共服务及基础设施，拓宽融资渠道，促进公益类国有企业的发展，提高基础设施及公共服务的效能。

五、引入PPP模式，加快公益类国有企业改革

上已述及，PPP模式主要用于基础设施及公共服务项目的投融资，是我国公益类国有企业加快发展与改革的明智选择。但目前我国PPP模式的发展尚处于初级阶段，存在不完善及诸多弊端。因此，引入PPP模式应考虑以下三个方面的关键问题：政府全程参与、立法先行及人才培养。

（一）政府全程参与

PPP技术有别于其他模式之一是政府全程参与，政府既是合作者，也是监督指导者和服务者。项目的申请立项、招投标、建设、验收、运营、转让等各环节都需要政府工作到位，全方位参与，全程主导、扶持与监管。PPP主要用于公用设施及城市基础设施建设。提供公共服务，实现好的效益、效果及效率，这正是政府职能所在。可以说，哪里有PPP项目，哪里就有政府作为。如果政府缺位，PPP项目的某一环节出问题，如合同签订、资金、项目工期、利益分配、风险分担等都会影响项目的顺利进展，违背PPP项目的初衷。如20世纪90年代北京的鸟巢、北京地铁4号线等，后续政府监管缺位，扭曲了BOT的特征。

（二）立法先行

PPP从提出至今不过二十几年，在我国尚处于初级阶段。目前国家已经重视并大力推行PPP模式，并出台了一系列相关指导性文件。如针对PPP项目的国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》。该《意见》指出，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。另外，为推动公共文化服务的社会化发展，国办发〔2015〕37号《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》；在地方政府融资方面，国办发〔2015〕40号《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》；在基础设施建设方面，国发〔2013〕36号《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》[ 4 ]；在民间投资方面，发布了国发〔2010〕13号《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。这些文件都不同程度提到了利用社会资本加快我国基础设施和公共服务的建设。但是，这些还不属于法律层面的规范，针对PPP模式的立法尚处于空白。目前财政部正在主导加紧研究制定《政府和社会企业合作法》，财政部、发改委和人民银行联合起草的《基础设施和公用事业特许经营法》也在加紧制定、修改和完善中。后者2014年2月开始起草，已经过多轮修改，但仍存在两大难题：一是与现有法律的冲突，如与政府采购法、土地管理法等的矛盾；二是相关部委行政权力的划分问题。因此，我国政府应积极学习借鉴国际经验，如巴西2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，从中央政府及地方政府两个层面着眼，就招投标、合同签订等系列环节加以规范，加快PPP模式的立法，使得PPP模式有法可依。同时，注意出台相关配套措施，确保PPP模式依法、市场化规范运作，真正发挥PPP模式特有的功效。

（三）培养专门人才

PPP的专业性很强，相关人员需要管理、投融资、财会等专业知识。这就需要加强PPP专业人才的培养。可考虑从培训和学校教育两方面着手。

1.加强相关人员的在职培训

在职人员可以通过参加各种培训班、研讨会、专题报告会等形式，学习PPP模式，掌握其相关理论知识与操作技能。自2013年以来，财政部多次召开PPP研讨会、培训班，积极推行PPP模式。此外，北京、上海、厦门三所国家会计学院也举办多期PPP培训班，还有学术组织、教育机构举办的培训班。对经常收到的有关PPP培训的邮件信息，可选择其一进行学习并学以致用。

2.从高校专业教育做起

PPP模式涉及管理、投融资、财会等相关知识，要求专业水平较高。目前大学教材中缺乏相关内容或处于浅层次。随着PPP模式越来越受到重视和推广，发展PPP模式的教育成为必然。建议将PPP项目引进高校与课堂，纳入教材与培养方案，从高校培养教育做起，储备后续力量。

六、结束语

PPP模式引起了党和国家的高度重视与大力推动，2014年10月李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作（PPP）模式，汇集社会力量增加公共产品和服务供给。财政部通过多种形式力推PPP模式，财政部部长楼继伟提到，要切实把PPP模式落到实处。相关指导性意见已经出台，相关立法正在制定中，已经有了不少成功的经验。

总体来看，发展PPP模式，基本政策已经明确，下一步需制定具体的发展细则，先行试点，逐步推开，确保PPP模式的健康发展。

【参考文献】

[1] 国务院办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见[A].中华人民共和国国务院公报，2015.

[2] 张月玲，马其华.实施BOT促进西部基础设施建设[J].煤炭经济研究，2001（2）：26-27.

[3] 国务院.关于深化国有企业改革的指导意见[A].中华人民共和国国务院公报，2015.

[4] 国务院.关于加强城市基础设施建设的意见[A].辽宁省人民政府公报，2013（20）：28-38.