蔡英文：“踏实外交”难“踏实”

任冬梅

6月24日至7月2日，台湾地区领导人蔡英文率团赴中南美洲“邦交国”巴拿马和巴拉圭访问，往返过境美国。全程为期九天八夜，定名为“英翔专案”，这是蔡英文执政后首次出访。从全过程来看，访问的目的除了巩固与中南美洲的“邦交关系”、提升台湾“国际能见度”外，另一核心内容是强化台美关系，蔡英文自称此行为“踏实外交”。

出访重头戏是“过境”美国

“过境外交”从来就是台当局领导人出访行程中的重要环节，极具出访“附加效益”。过境美国，更是台当局领导人历次出访中南美洲的重头戏。蔡英文此次访问“双巴”，去程过境美国迈阿密，回程过境美国洛杉矶，在强化台美关系上可谓有所收获。

首先，蔡英文受到美方高规格接待。6月28日，蔡英文所乘专机抵达迈阿密机场，“美国在台协会”（AIT）理事会主席薄瑞光、执行理事唐诺文、联邦众议院外交委员会主席罗伊斯等人亲自到机场接机。在美期间，蔡英文会见了美国共和党参议员卢比奥、众议院“台湾连线”共同主席哈柏、前外委会主席罗丝雷提娜等人，并与众议院民主党党团主席贝赛拉、外委会主席罗伊斯、“美国在台协会”主席薄瑞光等共进晚宴或早餐。还与美副国务卿布林肯、美亚太首席副助理国务卿董云裳、美众议院议长莱恩、参议院财政委员会主席海奇和前总统克林顿等人通电话。

其次，加强了台美互信。2016年1月台湾选举前后，蔡英文经过与美方多次沟通，获得了美方对蔡英文“可维持较稳定且可预测的两岸关系”的信任。5月，美众议院通过了重新确认“与台湾关系法”及“六项保证”是台美关系重要基石的共同决议案。蔡英文过境美国期间，全程低调，谨守过境规范，行程安排除几场官方活动和与留学生、非政府组织会晤外，并未安排记者会。蔡英文不仅全程和媒体远远隔开，不希望有任何美国行程的相关报道，而且连参加侨宴者都必须先交出手机后才能入场。迈阿密政府邀请蔡英文参访迈阿密港，原本安排当地媒体采访行程，也遭蔡英文方面婉拒。蔡英文首次飞跃古巴领空也未进行“外交”炒作。这些皆增加了美方的信任感。

第三，寄望深化台美经贸及安全关系。蔡英文借此次出访机会，深化了台美经贸及安全关系，争取美国国会议员支持台湾参与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和达成“台美贸易暨投资架构协定”（TIFA），也期盼美方协助台湾实践“潜舰国造”。蔡英文还回应罗丝雷提娜开通台北至迈阿密直航航线的提议，称非常愿意开通新航线，并邀请哈柏尽快访台。蔡英文强调，“台美关系是我们在21世纪最重要的友谊”，“密切的经贸往来是台美关系的基石，巴拿马运河的拓宽相信可进一步增加台湾与美国东岸的船舶运输”。

第四，加大了美方对台湾的支持力度。薄瑞光在蔡英文出访前两天特地接受“美国之音”广播电台专访，并于6月25日公布专访全文，称“蔡英文这次过境对美国很有用”，还明确表示“辜振甫和汪道涵当年从未使用过‘九二共识’，因为这名字不存在”；卢比奥在与蔡英文会面时表示，“美台关系无论面临多少外来压力，美国将继续支持台湾”；罗丝雷提娜在与蔡英文会面后发表声明称，“台湾是自由的灯塔与太平洋上的战略盟友，美国必须确保台湾得到经济繁荣与军事上的需求。”此外，美国还协助蔡英文飞跃古巴领空，这些均表现出美国对台湾支持力度的加大。

以所谓“踏实外交”巩固“邦谊”

蔡英文此次出访主要是应邀参加巴拿马运河拓宽工程竣工典礼，其主要动作包括以下三方面。

首先是借机与多国元首及代表互动，提高台湾“国际能见度”。蔡英文于6月26日出席巴拿马运河拓宽竣工典礼，这是蔡英文上任后第一次在大型国际场合公开露面。该典礼共有62国元首及代表出席，其中包括多米尼加、洪都拉斯、危地马拉、萨尔瓦多和海地等台湾“邦交国”元首及代表，蔡英文借此场合不仅与“邦交国”首脑官员举行会晤，邀约各“邦交国”政要赴台访问，而且还与包括美国副总统夫人吉尔·拜登在内的“非邦交国”代表互动，与美国参议院交通暨基础建设委员会15名议员组成的代表团举行了双边会谈。

其次，以“对外援助”“固邦”，并为经贸布局南美洲铺路。出访期间，蔡英文与巴拿马总统巴雷拉举行了会晤，签署了“有关移民事务与防制人口贩运合作协议”，承诺未来双方还将在安全、教育、医疗等方面加大合作，让台湾与巴拿马的友谊更加稳固。在巴拉圭，蔡英文与该国总统卡提斯举行会晤并签署联合声明，蔡英文接受卡提斯赠送的“国家勋章”，并承诺将增加巴拉圭牛肉进口配额，巴拉圭的“台湾奖学金”名额也由14位增加到28位。蔡英文强调，台巴在产业结构上具有高度互补性，希望未来台湾能进一步在南美洲经贸蓝图上布局。

第三，提出“踏实外交”的概念。蔡英文在此次出访中提出了“踏实外交”的对外政策新概念，彰显其对外交往的目的是“拓展台国际空间”，主要采取的策略是“务实、踏实与功能原则”。就“踏实外交”的意涵，台“外交部”以书面报告指称，“第一，就是稳健地朝正确的方向往前迈进，以脚踏实地、一步一脚印的精神，克服台湾的各项外交挑战，开拓国际空间。第二，就是对自由民主价值的坚持，与理念一致的国家在互惠互利的基础上密切合作，对国际社会做出实际的贡献，以坚固中华民国的国际地位。”报告指出，台湾与其他国家之间的关系，应摆脱过去“单向援助”的思维，改以“互惠互利”的“经贸外交”为主。

第四，利用国际场合，在“邦交国”率先释出“中华民国”“台湾化”的政策方向。蔡英文在参观巴拿马运河时，自我签名为“蔡英文，President of Taiwan（ROC）”，并不顾岛内外的质疑，坚称“我是台湾2300万人选出来的‘总统’，称‘台湾总统’应该不为过”。如此悍然公开地让“中华民国”成为“台湾”的点缀，凸显其“台湾就是中华民国”的政策方向，暗示了两岸关系的“两国”定位。

“踏实外交”难解

“外交危机”

蔡英文此次出访的主轴是“踏实外交”，以低调不挑衅的柔软姿态，通过经贸和民主价值等手段“固邦”，欲在不刺激两岸关系的情况下，让“台独”暗度陈仓。

首先，蔡英文提出“踏实外交”的概念是总结并吸取陈水扁时代“烽火外交”的教训、马英九时代“外交休兵”的经验而提出的。通过分析陈水扁、马英九时期的“外交”活动，蔡英文意识到，一是“一中框架”在国际上已经坚不可摧，不可能再以任何公开形式去挑战“一中框架”的政治现实；二是想要赢得美国的支持，就必须维持台海和平稳定的现状，台湾对此不能有任何挑衅与冲撞；三是台湾若想在拓展国际空间上有所获益，需获得大陆的善意，前提则是两岸有互信。因此，蔡英文改变了陈水扁追求“法理台独”、“烽火外交”的策略，学习马英九的“务实低调”和“零意外”做法，改“冲撞外交”、“硬性台独”为“务实”、“柔性台独”做法。但必须指出的是，蔡英文虽然提出了“踏实外交”，其“台独”的核心理念仍没有改变。

其次，“踏实外交”难解“外交危机”。蔡英文的首次出访受到各界广泛关注，舆论认为蔡英文的“踏实外交”有助于“固邦”和争取美国信任。虽然从目前来看，美国对台湾支持力度有所加大，但不代表美国会无条件支持台湾。只要蔡英文不放弃其事实上的“台独”理念，必然会在“外交”活动中出现各种“台独”小动作，其“踏实外交”也难以“踏实”。如果蔡英文只嘴上说“踏实”，自己却拒不接受“九二共识”，在两岸分裂的道路上越走越远，则台湾未来将无法消除“断交”危机，其国际活动空间也将难以拓展。

（作者为中国社科院台湾研究所助理研究员）