金融监管法制变革探析

刘艳平 刘巍巍 李欣铭 郭兆颖

摘要：金融创新产品的复杂性、链条的间接性、预期的不确定性以及信息的不对称性，带来了金融领域的深刻变革，并进一步促使金融监管理念与金融监管模式的变革。相应对策是：重塑金融安全监管理念；健全金融监管法律体系；加强对金融消费者的保护。

关键词：金融监管；金融法制；制度改革

中图分类号：TU352.110.4 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）06-0128-02

国际金融监管制度未能经受住百年未遇的金融危机的拷问，导致自身体系存在的严重缺陷暴露无疑，与此同时也催生出新一轮金融法制的变革。国际金融监管在监管理念上存在着一定的偏差，监管政策长期奉行高效至上而置金融安全于不顾，监管目标淡漠对消费者的保护而侧重于鼓励金融创新，监管机制强调审慎监管也仅限于微观领域而疏漏宏观领域，诸多监管偏差是导致系统性金融风险全面爆发的重要因素。

如何实现金融市场的稳定，如何防范金融危机卷土重来，当务之急是要对金融监管理念进行反思，寻求金融监管体制变革的方向。

一、金融监管法制的缺失

早期的金融立法在传统上以维护金融业稳定为主旨，保护“经营者主权”。[1]该主旨指导下的金融监管法的价值目标如何定位，直接关涉到整个金融监管法律机制的建构与实施。由最初次贷危机在美国星星之火而后引爆全球的金融危机，究其原因，直观上是由于金融市场经营者出于自利动机对金融创新的过度追求导致的，但其实质则是金融监管的诸多不足造成的。具体而言，金融领域过时的监管机制和对系统风险管理的疏漏是造成金融危机发生的重要原因。

（一）金融监管理念上的偏差

金融效率与金融安全是被各国金融监管法律制度普遍贯穿的两条主线。金融安全是前提和基础，无视金融安全，金融效率又从何谈起？金融效率的焦点集中在实现金融资源配置的最优化，即创造出最优的经济效益，它是金融安全的强有力的支撑，没有金融效率金融安全又如何能长久？但长期推崇的单纯追求金融效率、过度推崇金融创新并最终忽视金融安全的监管理念，使得金融安全成为金融体系的“短板”。这种理念上的偏差是诱发金融危机的始作俑者。完全放弃政府管制进行不切实际的金融创新必将重蹈金融危机的覆辙。面对金融效率与金融安全这两条主线，需要在立法层面对二者予以重新的审视。抛弃妨碍金融发展和抑制经济增长的金融政策以实现金融创新，健全政府管制机制并完善金融政策工具以谋求金融安全，从而消除金融安全的短板效应，实现金融安全与金融效率二者间的平衡。

（二）金融监管内容上的不足

金融创新的阶段成果之一是金融衍生品得以广泛推行，这使得金融市场呈现出与实物经济不同的另一种虚拟的经济形态。而原实物经济形态下的金融监管法律与虚拟经济形态不相适应，凸显了金融监管制度对新型金融产品的监管不足。传统的商业银行经营的信贷业务所关注的是信用风险管理，而新的信贷模式则是银行通过从证券化的市场获得融资而成为大量金融衍生品合约的持有者。然而，面对纷繁复杂的金融衍生品现有的金融监管立法并没有及时作出回应，使得高风险的金融衍生品游离于金融监管之外。

二、金融监管法制变革的动因

在现代金融市场中随着综合金融、集团金融的出现，金融市场的界限开始模糊，加之金融证券化手段的广泛应用以及不同金融产品的相互融合，诸多创新之举造就了创新产品的复杂性、链条的间接性、预期的不确定性以及信息的不对称性，自然也改变了原有金融体系的构成，信用的脆弱性和无效性亦从中暴露出来。

（一）金融市场不完全性理论

金融业发展之初仅限于简单的混业经营，当局政府并没有关注金融业发展的潜力以及潜在的巨大金融风险。受当时居于主流的“市场万能论”理论的引导，政府认为金融市场是万能的，金融市场自身有足够的理性和自我调节能力能够对金融交易中产生的一切问题予以妥善处理并能妥善解决一切矛盾。在这样的理念影响下，在金融监管领域坚持市场万能论，坚守不干预理念，导致金融监管法律制度在当时鲜有出台。但随着金融混业经营范围的扩大以及规模的壮大，金融市场的经营者在逐利性的驱使下，导致市场的自律监管模式力不从心，这就需要政府对金融市场中盲目的逐利经营行为进行适当干预，需要政府这只“看得见的手”伸向市场并对金融行为加以干预，使之恢复本该有的金融市场经营者的理性状态。这奠定了金融市场不完全性的理论基础，同时也深刻印证了金融监管法制存在的必要。

而诱发金融危机爆发的法律根源之一在于金融监管机制的不足最终导致监管的失败。一味强调金融效率奉行“放松监管”的金融监管理念势必造成法律制度的缺失和监管体系的缺失，导致在金融法律制度层面存在监管的某些真空地带。纵然是在金融危机发生之后，能有效地保护众多遭受损失的金融消费者权利的法律规范仍旧缺失，不仅使违约交换的风险上升，同时也影响到了金融消费者的投资信心。

（二）制度变迁理论

制度具有促进降低交易成本的功能。制度借助其约束和惩罚功能带给经济活动中彼此交往的人们以明确的预期，从而使得由人类行为的机会主义倾向导致的不确定性程度得以降低，这表明了获取信息成本的减少，也就是交易成本的降低。当发动制度变迁的行动团体发现现存制度框架不能提供其所需的外部收益时，在预期从制度变迁当中付出的成本低于他们推动制度变迁所获得的收益之后，积极主动地推动制度变迁就成为他们的必然选择。当一个制度的机会主义所呈现出来的效应比较其约束效应明显过大时，亦会引发制度的变革。在不同的阶段内决策环境亦有所不同，因此就会不断根据需要替换到现有制度中，改进制度本身，就形成了制度变革。

金融监管制度的真空、重叠等诸多的制度不合理，加之金融监管机构之间权责不够明晰，监管实施过程中所需耗费的成本高昂，对快速发展的金融技术进行规制力不从心，可以说，在金融监管的过程中引发金融监管制度实现效率低下，抑制了金融机构的发展，从而使政府管制的初衷与经济发展的目标相悖。

三、金融监管法制变革的反思与借鉴

金融组织机构基于逐利的本性，其经营行为有可能会逾越合理的界线，期间自然不可避免地伴随着对金融消费者的欺诈和利益的掠夺，这个由金融机构、金融监管部门和金融消费者之间通过博弈的角逐所呈现出来的金融创新，难免会使道德风险失去有效的制度控制，甚至以规避金融监管为目的。我国金融消费者权利在金融交易中容易遭到金融组织机构侵犯，对此监管层并未给予重视。

（一）重塑金融安全监管理念

在金融全球化和金融自由化背景下，金融效率与金融安全兼顾的金融机制是金融发展的必然要求。一味追求金融效率而忽视金融安全必然不是可取之道。金融体系安全和金融秩序稳定是金融监管法秩序价值之所在。[2]为确保金融市场的持续发展，实现全球金融市场持续稳定这一核心价值目标，就需要构建一套安全和效率并重的金融监管制度，从而实现金融监管与金融创新二者间的良性互动。

在金融全球化背景下，金融组织机构在经营过程中相继开展了种类繁多的金融创新业务。各国为了顺应和推动金融全球化的趋势，不同程度都进行了一系列的金融改革。金融改革的目的并不在于惩罚，而是着眼于未来以构建一个能支持金融市场持续稳定发展的制度为出发点。这表明金融监管并不排斥金融创新，而且能从根本上保证金融体系的安全与稳定，并为金融机构营造公平竞争的法律环境。[3]同时也表明金融危机后金融监管改革的取向在于实现金融管制与市场效率的最优平衡。

（二）健全金融监管法律体系

金融监管法律体系的完善程度从某种意义上说体现了国家金融业的竞争实力。我国的金融市场起步较晚，金融监管方式主要是外部监管，监管内容上金融风险监管属于空白地带，对金融组织机构日常营运行为监管较少，监管部门的主要精力集中在业务审批和机构审批上，金融监管和稽核作用有限。在金融法律体系建设方面还存在提升的空间。随着金融控股公司、金融集团的横空出世以及种类繁多的金融衍生产品不断推陈出新，立法机关需相应的扩大监管的范围，制定与金融市场发展相适应的规范金融集团、金融衍生品的相关法律法规毋庸置疑，金融控股公司、金融集团的出现直接挑战了中国现行的金融监管法律体系，这就需要及时制定专门的法律以防控金融集团混业经营带来的金融风险，把私募基金、对冲基金、信用评级机构等都纳入监管的范围。同时，应当尽快出台规制金融衍生产品的法律法规，以防范次贷危机的发生。

（三）加强对金融消费者的保护

金融自由化助推了金融产品和金融业务的创新，提高了金融衍生产品的复杂性，金融市场上的信息不对称愈演愈烈，造成了金融消费者对金融产品的构造、特征和风险评估能力处于劣势。针对金融消费者在金融市场中所处的弱势地位，后危机时代金融监管改革的重点必须以金融消费者权利保护为中心。20世纪60年代后，经营者主权开始逐渐被消费者主权取代，金融消费者权利保护进入到金融法的视野。双峰理论认为金融监管目标之一是保护消费者权利。因此，在金融监管制度层面，应当强化金融组织机构对金融产品的信息披露义务、加大信用评级机构的监管力度、完善金融消费者救济机制，从而实现从投资者保护向金融消费者权利保护转型，以消费者保护为中心加强对金融机构经营行为的监管，减少和防止金融消费者受到欺诈等其他不公平的待遇。

人类的聪明之处在于擅长运用可靠的制度约束不可靠的人性，以有利于调节形形色色的社会关系。金融法制的核心在于寻求实现新型利益平衡的机制，有效保护金融消费者的利益。而外生制度能否得到实施，往往取决于社会法律的强制力，因此政府应当根据市场的发展变化来调整监管资源，增加与市场的有效沟通，凭借公共权力来担保制度变迁的实际效果。

参考文献：

[1] 刘迎霜.金融创新时代的金融监管法制变革趋向——次贷危机的启示[J].浙江社会科学，2012（4）：59.

[2] 张忠军，等.金融监管法论：以银行法为中心的研究[M].北京：法律出版社，1998：36.

[3] 吴水辉.金融创新与国际金融监管法律制度新发展[J].西南政法大学学报，2006（5）：11.

[责任编辑：文 筠]