中法耕地保护制度的比较研究

张林佳 邢玉升

摘要：随着“粮食安全”成为国家战略，党和政府越来越关注耕地保护，耕地利用与保护的相关研究也成为当前的重要课题。通过对比分析中国和法国耕地保护政策，借鉴法国耕地保护的经验，进而为中国制定更加有效的耕地政策提供参考。

关键词：耕地保护；耕地保护制度；中法

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）06-0077-03

耕地是支撑人类经济社会发展的重要资源，保护耕地不仅为确保粮食安全提供了资源基础，还直接关系一国或地区的经济增长、社会稳定和生态建设。因此保护耕地是当今世界实现可持续发展战略目标的一个共同关注的热点。作为一个人口数量占世界18.84%，而土地面积只占世界7%的国家，中国的耕地保护问题更加严峻，并且长期以来中国也面临着严峻的粮食安全问题。为此，中国政府通过立法等措施，采取了“红线”政策，即按照耕地保有量1.2亿公顷和粮食综合生产能力达5亿吨左右的目标，严格保护耕地和基本农田，严格控制各类建设占用耕地。然而，随着近年来粮食需求的不断增加，生物燃料生产的不断扩展以及工业化和城市化进程的不断加快，中国正在就如何合理分配其有限的耕地资源，以满足对货物和服务未来的需求面临着前所未有的压力。随着“粮食安全”成为国家战略，政府越来越关注耕地保护，同时耕地利用与保护的相关研究也成为一个重要课题。

近年来，中国在土地征收、耕地保护过程当中也暴露出了一系列问题，如征收目的界定不清，损益分析不足等等。因此分析世界农业最发达的国家之一的法国的耕地保护经济补偿的成功经验，对中国的耕地保护制度构建与完善具有一定的借鉴意义。

一、中国耕地保护的现状及其制度演变

（一）中国的耕地保护现状

自改革开放以来，中国激发了农村生产力。1978-1985年，农业总产值从1117亿元增长到2506亿元，但耕地合计净减少330万公顷，年均净减少47.14万公顷，其中仅1985年一年，全国耕地净减少量就到达了100万公顷。1986-1997年，农业总产值从2771亿元增长到13852亿元，年均增长率高达15.75%，但耕地净减少310万公顷，年均净减少34.49万公顷。1998-2003年，农业总产值虽然从14242亿元增长到14870亿元，年均增长率仅为0.87%，但耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁而减少量高达877.98万公顷，这期间国家通过开荒围垦等途径增加了257.62万公顷耕地，但增减相抵仍然净减少310.38万公顷，年均净减少34.49万公顷。2004-2009年底，根据全国第二次土地调查结果显示，全国耕地面积为13538.46万公顷，相比2004年的13003.92公顷增加了534.54万公顷，农业生产总值也从18138亿元增加到30777亿元，年均增长率达11.2%。2010-2013年，中国耕地面积变化不大，仅仅减少了10.49万公顷，为13516.34万公顷，农村生产总值从36941.11亿元增长到51497.37亿元，年均增长率达12.2%。

（二）耕地保护的相关制度

中国耕地保护制度主要体现在用途管制，占用补偿，基本农田保护以及退耕补贴等四个方面。通过对中国耕地保护制度的研究可以发现，其变化有着较为明显的时间变迁线索。而通过立法手段对耕地进行保护则可以追溯到上世纪70年代末期，并且随着经济的快速发展以及城镇化、工业化进程的不断加快，耕地资源逐步减少，为此先后通过了一系列的土地政策来对耕地资源进行保护。而上世纪八十年代初期的家庭联产承包责任制则明确了农地所有权与经营权的分离，1983年的《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》加强了耕地的保护，对耕地的乱占滥用和破坏进行行政上的约束。随后，1986年发布的《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中明确了“珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的要求，并把耕地保护制度作为一项长期的基本国策，从此对耕地的保护一直是中国政府的核心任务之一；同年6月《中华人民共和国土地管理法》第一次以法律的形式确立了对土地的用途以及耕地占用补偿制度；之后的8月份正式成立的国家土地管理局负责全国土地的管理工作。1987年国务院发布了《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》《建设用地计划管理暂行办法》，1990年的《政府工作报告》在强调“严格执行国家下达的建设用地计划，严格审批建设用地”的同时，明确要求“各地方凡因建设占用农用土地的，原则上应承担土地开发的义务”。1991年国务院发布实施了《土地管理法实施条例》；1993年全国人大审议通过了《中国人民共和国农业法》，其中着重强调了，如保护粮食生产能力、建立耕地保护制度，重点扶持粮食主产区等耕地保护措施。随后的1994年国务院制定并通过了《基本农田保护条例》对“基本农田实行特殊保护，促进农业生产和国民经济的发展”，并于1998年、2002年对该条例进行了修订，标志着中国通过法律制度对耕地进行保护进入了正式的轨道。在接下来的1997年、2000年中国在刑法中加入了非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，破坏耕地等法规，进一步加强了耕地保护制度。2004年国务院颁布了28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，2005年国土资源部先后颁布了《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》《查处土地违法行为立案标准》等一系列重要文件。至此，中国耕地保护形成了一整套较为完整的法律、法规制度。2006年的“中央一号”文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》则进一步加强了有利于耕地保护的相关规定，2007年的《政府工作报告》又做出了“要守住全国耕地不少于18亿亩红线”的要求。2009年以及2010年的“中央一号文件”分别强调了要实现最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，建立耕地保护补偿机制等一系列制度。2013年出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了土地流转要在公开市场进行，为土地交易提供了政策保障。2014年颁布的《 关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》进一步强调了以家庭经营为基础的农业生产方式，规范了土地流转和经营权流转的行为。2015年颁布的《 关于加快转变农业发展方式的意见》强调发展多种形式农业适度规模经营，构建现代农业经营体系，建立建议农业信贷体系，推动农业由数量向质量的发展。而最新的政策则是《 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，在明确强调了“稳定农村承包关系，推进土地经营权有序流转，深化农村金融改革，保证粮食安全，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，全面划定永久基本农田”等相关政策。

二、法国耕地保护的现状及其制度内容

鉴于农业在国民经济中所占的比重，法国政府将农业放在“国家战略”的层面。作为发达国家，法国更加重视农业在国民经济中的地位，在政府和欧盟双重政策的保护下，农业经济繁荣，国民经济基础稳固。

（一）法国的耕地保护现状

据法国国家统计局相关数据显示，法国是欧盟最大的农业生产国，也是世界主要农副产品出口国，粮食产量占全欧洲粮食产量的三分之一，农产品出口仅次于美国居世界第二位。但随着法国人口城市化进程，农村人口不断减少，2013年，法国农业用地面积约2774万公顷，约占法国国土面积53%， 其中耕地约占62%，草地约占34%，农业用地的96%为家庭所有。

如同中国一样，一方面由于人口增加和家庭收入增长，另一方面由于经济活动的需要（如通信网络的建设、土地上的活动、管理等），加之人们习惯于在自己的生活领地扩张，导致了法国对于建筑用地及基础设施用地需求的不断扩大，而森林的扩张也导致了农业用地的不断减少。据统计，法国每年约有3.5万公顷的农业用地在城市化的进程中消失，其中5000公顷被用来作为基础设施及公路的建设，此外每年还有大约20000公顷的可用作生产性的农林用地被用作私人花园和休闲性质的绿地。据法国农业部的统计显示，1981-2013年，消失的耕地面积近7%，约平均每年消失0.23%，累计近二百万公顷。在农业部看来，家庭规模的下降趋势（离家出走、老龄化、离婚等）、城市化政策（个人与集体住房、基础设施的类型）以及一些地区发展第二套住房，都是土地消失现象的主要原因。

然而具体来看，不同地理位置的地区差异很大，土地消失现象最严重的地区是法国东南部，而在一些低人口密度区域则不明显，但土地消失现象在近年来有所加剧。在上世纪90年代，平均每年消失土地0.26%，尽管在20世纪初期，消失率曾一度降到0.22%，但在2006-2008年间，消失率达峰值。而自2008年以来，耕地消失率重回历史水平，在2008-2010年，耕地减少了52000公顷，2010-2012年则减少了42000公顷。婴儿潮的第一代人达到退休年龄，同时2003年，法国总理菲永法规定的退休年龄和允许提早退休，都是用来解释2006-2008年间耕地损失达到高峰的理由。但在过去的三十年内，林地、荒地或自然裸土等自然空间则基本保持稳定。实际上，那些被人工占用的自然空间，也因人工栽种而有所弥补。在2012年末，耕地面积仍占市区的51%，自然空间占40%，而人工化的耕种区间（内置土壤、道路、公园等）占9%。

（二）法国土地保护制度的内容

1.土地征收制度

法国土地所有权形式是私有制，但也通过了相应的立法手段来对农业用地进行保护。自二战后先后通过立法手段，如1960、1962、1968年的“农业指导法”限制农地的使用、交易以及租赁。目前法国土地的征用与补偿制度则主要受《公用征收法典》（1977）所约束。

在法国，公用征收是指国家为了公共利益，按照法定形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产所有权或其他物权的制度。公用征收的法律原则形成于大革命和第一帝国时期，如今受《公用征收法典》影响进行了调整。按照《法典》的规定及行政法院的判例，公用征收只有在有限的范围内进行才合法有效。

首先，有权发动并实施公用征收的主体范围有限。只有国家具有土地征收权，但国家可以应公、私法人的请求批准征收土地。在公用征收程序的启动环节上，原则上只有国家、地方团体和公务法人等公法人作为项目人才可以申请公用征收。私人只有在其所从事的活动具有公共利益性质且法律赋予其公用征收权时才可以诉诸公用征收程序。如有些公用事业和公共工程的受特许人（通常为私营企业）基于法律规定，为特许业务的需要，享有公用征收的权力。

其次，公用征收的对象原则上限于不动产，具体包括不动产和不动产物权两类。作为公用征收对象的不动产，只能为私人所有，行政主体的公产不能成为征收对象。

另外，公用征收只在达到公用目的必要时才能采取。何谓“达到公用目的”，法律和判例认为，只要能够满足公共利益，就是达到公用目的。然而，随着行政审判实践的深入，公用目的的衡量方式与方法日益成熟，突出表现为项目损益对比分析机制的出现与广泛应用。

2.政府土地优先购买制度

为了在农地流转中把握农地流转的方向，保证农地的农业用途不改变，政府优先购买流转中的土地。优先购买权制度自拜占庭时期的罗马法于租佃关系中确立之后，被法、德民法典继承，并得以完善和发展。法国是土地优先购买制度比较典型的国家，所谓“土地优先购买”，即土地所有者在出卖自己的土地时，政府或政府指定机构有权优先购买其土地；只有在土地所有者表示同意让出土地时，优先购买权才起作用。法国政府于1968年开始实行优先购买权，地方政府定期公布因优先购买权所得利益，或其他土地所有者在其他地方自由出售的利益。通过设立政府优先购买权来限制农地的非农化转移，达到保护耕地的目的。

3.农业环境保护制度

2010年通过的农业现代法案要求各省都要成立农业空间消费委员会，对所有城镇化相关的农业用地转化的规划及草案进行管理。为了确保农业、林业的可持续发展，对农业生产资本，尤其是农业用地的保护就显得至关重要。为了更好地控制农林用地流转以及自然区和森林的保护问题，于2009年和2010年颁布了农业、渔业现代化法案（LMAP），其目标之一是使得未来十年内农业用地流转速度减少50%。2014年颁布的《住房与城市翻新规划法案》则旨在通过加大城市建设密度以减少土地流转从而达到保护农业用地的目的，该法案首先废除了当地规划方案所规定的最小建筑面积，同时也废除了土地利用系数，增加了建筑密度较低的地区使用率；其次，该法案也强调了在PLU中所规定的、未满足先决条件的待城镇化地区（2AU）的开发，必须在当地证明其必须性才可进行。同时，该法案也加强了农业空间消费委员会的权利，明确指出没有城市化规划草案覆盖的地区的城镇建设必须获得该委员会的批准证明该建设符合该地区公共利益，不影响农业自然空间及景观，不影响公共卫生和公共安全并不会导致公共支出的显著增加。

4.农业现代化制度

受二战影响，法国农产品产量大幅下降，至1945年，降至战前水平的2/3，使国内农、牧产品严重短缺，供给远不能满足消费需求。为了解决这些问题，政府开始大力整顿农业，并在短期内完成了农业现代化，使法国成为世界农业强国。从 1960 年开始，政府陆续出台了一系列措施，如《法国农业指导法》和《农业指导补充法》等。例如《法国农业指导法》强调要“依靠发展和普及技术进步成果提高农业生产率”。为此，法国建立了数量众多的不同类型的农业研究机构，拥有大批的农业科研人员，为农业现代化提供基础研究和应用研究。同时还设立了国家级的农业会议常设委员会，设有专门为培训农会工作人员而成立的职业培训中心以及一所农业工程技术高等学校，可以向农民提供技术信息和管理知识，并进行新技术的推广。政府还重视对农民的技术技能培训，为了适应农业现代化发展的需要，在全国建立了一批农业科研机构和农业高等院校，在每个省建立了农业中学。同时还鼓励农民参加职业培训，并规定只有获得农业职业培训证书才能成为合格的农业经营者。目前，农民一般都具有农业技术高中或农业专科大学的文化程度，对发展农业经济起了决定性作用。

三、法国耕地保护制度对中国的启示

直到20世纪五十年代法国还完全属于经济发达行列中农业落后国家。但自二战后，仅用二十多年时间就在农业方面实现了历史跨越。法国农业的快速发展的成功经验，对中国农业经济发展具有一定的研究和借鉴意义。

通过对比中法两国的耕地保护制度我们可以发现：一是，相对于法国针对性较强的耕地保护制度，中国耕地保护制度有着较大的随机性，一方面这是由于中国国土面积远远超过法国，而且耕地分布较为分散；另一方面也与中国制定制度的不连贯性有一定联系。二是法国的耕地保护制度非常注重公共利益的保护，尤其是法国的土地征收制度，政府起到了非常关键的作用，有政府成立相关机构，对土地流转前后对公共利益的影响有着较为科学、详尽的评测机制。三是在土地流转过程当中，法国通过相应立法，尽量保持土地用途不变，确保了国家“粮食生产安全”。四是保护耕地的目的即在于保证农业生产的有序进行，也在于确保农业、环境、自然的可持续发展，而我国耕地保护政策更多的是关注“粮食安全”，并没有很好地把城市化进程、农业生产、自然环境的可持续发展有机结合。五是农业的现代化不能仅仅靠法规来规范，更重要的是耕地收益以及注重农民素质的提高。可以通过建立相应的培训中心提高农民自身素质，从而从侧面提高农民自主保护耕地的意识。

综上，纵观世界各国耕地保护的动因，大多可以归纳为以下几个方面：首先，保证“粮食安全”；其次，确保耕地可以持续为社会提供公共自然福利效应；再者，有效遏制城镇的无序扩张；另外，保持生态、环境的可持续发展。虽然中国与法国由于土地所有权制、经济发展水平以及地理、自然资源条件不同，而且中法两国的耕地保护制度也不尽相同，但通过两国耕地现状及相关法规制度的对比，我们可以发现，专项立法是保护耕地的有效手段，土地利用规划是保护耕地的基础，而政府主导则是耕地保护的动力保障。因此，中国应借鉴其成功经验，进一步完善耕地保护制度。

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[责任编辑：金永红]