地方政府权力清单制度的实施现状及改进空间

夏德峰

摘 要：权力清单制度的建立和发展经历了从局部尝试、试点探索到上升为国家意志，再到全国自上而下全面推行铺开阶段，是一个制度创新与扩散的演变过程。地方政府创造性地实现了权力清单制度的横向拓展与纵向延伸，同时也展现了权力清单制度运行平台与细分标准的差异性。从目前来看，地方权力清单制度实施的主要问题有：制度规范性不足，法律法规改革滞后，制度体系间“信息孤岛”现象突出，关键事权下放不充分，放管脱节，部门协同难，执行力度逐级递减等。改进权力清单制度，要进一步提升权力清单构建的法治思维，创新权力清单编制理念、公开形式及载体，做好权力清单的衔接配套，完善权力清单制度的标准，扩大权力清单制度的开放性，增强改革的系统性与协同性，强化权力清单制度的执行力。

关键词：权力清单制度；政府治理；政府职责体系；权力制约与监督

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）07-0016-05

现代政府需要构建一个科学有效的权责体系，权力清单制度契合这一行政改革的趋势。权力清单有利于厘清政府与市场、政府与社会的边界，推动行政改革从政策推动向法治引领转变。在功能性维度上，权力清单将行政权力行使的主体、对象和行政能力进行划分，有助于合理定位政府职能；在结构性维度上，权力清单规范和明示权力运行的程序、环节和责任，有助于明晰政府职责；在价值性维度上，权力清单坚持公开便民原则，以公众需求为导向对现有政府职权进行清理，有助于提升公众的改革获得感；在技术性维度上，权力清单以减权限权为抓手，通过权力“瘦身”和责任“强身”，使监督制约行政权力有了制度保障，有助于廉洁政府和责任政府的实现。

一、地方政府权力清单制度的实施特点

权力清单制度的建立和发展经历了制度创新与扩散的演变过程。按照国家统一部署，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。一些制度先行的省份如浙江、安徽等，已经部署完成，现处于深化改革阶段。湖北、河南等省及时跟进，目前处在逐级推进阶段。

1.从局部尝试到全面铺开

经由河北省邯郸市的初创尝试，发展到江苏省睢宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区开展的“县委权力公开透明运行”试点探索，再到北京市西城区、杭州市富阳区、成都市等地的自主改革，权力清单制度经历了从局部试点到制度创新与扩散阶段。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确提出了推行地方各级政府部门权力清单制度的要求，权力清单制度由此上升为国家意志在全国铺开。在各地权力清单制度的探索中，出现了两种具有典型代表性的类型：以浙江省为代表的“权力清单与责任清单分列”类型和以安徽省为代表的“权力清单与责任清单合一”类型。以浙江省为代表的“两单分立”类型侧重以职定权，其优点在于从政府的职能入手来界定权力，列明了规划、政策、标准的制定实施流程，明确了事中事后监管职责，同时也涵盖了公共服务和政府内部管理等事项。以安徽省为代表的“两单合一”类型侧重以责定权，其特点是从追责的角度来界定权力，每一项行政权力都有对应的责任事项，明示了行政机关及工作人员应承担的相应责任，并针对每一项职权进行廉政风险评估，细化行政职权的风险点数和风险等级；优点在于明确了每一项职权的实施主体和依据，细化了每一个环节的责任事项和追责情形，实现了权力与责任一一对应、深度融合。

2.横向拓展与纵向延伸

从权力清单的横向覆盖范围上看，中央规定权力清单适用于县级以上地方政府及其工作部门、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构以及依法承担行政职能的事业单位等。然而在实践中，有的地方列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门或单位，甚至乡镇政府（街道办事处）和依法授权的社会组织，都列入了权力清单范围。比如，浙江省公布了42个部门的权力清单，安徽省公布了55个部门的权力清单，江苏省公布了51个部门的权力清单，最大差数达13个之多。另外，各省职权部门名称不尽统一，对部门职权的性质认定也不尽相同。例如，安徽省将省地方志编纂委员会办公室列入权力清单，而江苏和浙江两省则未列入。①在权力清单的纵向层级延伸上，浙江、安徽、重庆等省市将权力清单推行到了省市县乡村五个层级。上海市浦东新区在清单覆盖区级部门和区属开发区管委会的基础上，进一步将清单覆盖范围拓展至街道、镇以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的社会组织。这说明国家政策的方向性、原则性规定为地方政府的制度创新留下了弹性空间，使其能够创造性地执行中央的政策，做到原则性与灵活性相统一。

3.运行模式与细分标准

目前权力清单主要有“三单一网”“四单一网”和“五单一网”等不同的模式。如浙江省实施“四张清单一张网”，即政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、省级部门专项资金管理清单和政务服务网。江苏省实施“五单一网”，即省政府各部门责任清单、政府行政权力清单、行政审批事项目录清单、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单和政务服务网。从行政权力的分类标准看，各地并不统一。上海市将行政权力分为18类，浙江省将行政权力分为9类，安徽省将行政权力分为10类。而且同一省份内部行政权力的分类也有差别，如河南省政府将行政权力分为8个类别，而该省的信阳市政府则将行政权力分为12个类别。从梳理出的行政职权数量方面看，各地差异也较大。还以河南省为例，焦作市梳理出行政职权5100余项，三门峡市梳理行政职权4041项，新乡市梳理行政职权5429项，而安阳市梳理出的行政职权为2484项。②各地方政府在行政权力的清理上存在不比质量比数量的倾向。行政权力的分类和梳理的差异性，一定程度上说明了权力清单细分缺乏规范的标准，没有形成科学合理的制度分类体系。endprint

二、地方政府权力清单制度实施中存在的问题

地方政府推行权力清单制度在促进依法行政、转变政府职能、规范和制约行政权力、提高行政效率、优化发展环境等方面起到了积极的推动作用，但是也存在一些不容忽视的问题。

1.制度规范性不足

按照宪法和地方政府组织法规定，各级政府及其工作部门的权力是基本一致的，为什么各地政府的行政职权分类及清单事项数字有差异？原因是多方面的。一是“各级政府制定的权力清单之所以数目不一、五花八门，是因为不同的政府在规范权力类型层面有不同的标准，所以各地出现较大差异也在所难免”③。现有权力清单制度的制定虽是以部门“三定”方案为基础，但存在如何列、什么样的权力进清单的困惑，且因行政权力的口径不统一，缺少统一的规范操作和评价标准，导致权力清单的分类标准、数量等差别甚大。二是实践中对非行政许可审批的界定缺乏统一标准。同一事项在不同的地方或部门，有的被界定为非行政审批事项予以取消，有的被界定为日常管理事项予以保留。三是“其他行政权力”的不确定性。在行政职权的分类中有一种权力类型即“其他权力”。之所以存在“其他行政权力”，是因为行政职权的分类是通过列举的方式呈现的，但列举的方式永远不可能穷尽分类，而且有的权力处于分类的模糊地带，只能纳入到其他行政权力这一类。在各地权力清单中，其他行政权力占有相当的比例。在制定清单时，各地对这项权力的处理采取了不同的方式。例如可能采取变通的形式，保留了隐形的权力事项，扩大了行政自由裁量权。

2.法律法规改革跟进滞后

一些法律法规已经不符合当前和今后的经济社会发展需要。如《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》《社会团体登记管理条例》中的一些内容与中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》有冲突。当前，大部分行政审批事项是由国家法律、行政法规和国务院部门规章所设定和规定的，取消和下放审批事项的前提是梳理和修订相关法律法规和政府规章。因此，上位法如果不及时调整，将影响地方政府权力清单制度改革的进一步深化。以河南省为例，该省现保留的369项省级行政审批项目，基本都具有法律法规依据，属于中央指定地方实施的审批项目358项，占97%。这些审批项目地方无权直接取消或下放，简政放权工作的推进已经遇到法律法规“天花板”的限制。

3.制度体系间“信息孤岛”问题突出

目前，国家各部委与省级之间的数据无法完全对接，各级政府的政务服务网数据也无法实现完全对接。涉及多部门、多环节审批的事项，“由于部门间信息还没有完全共享，造成重复提交、重复审查申请材料的状况”④。以河南省为例，省会以外群众需要省级层面办理的事项并不能在当地通过政府网来完成，还必须到设在省里的服务大厅或省级政府职能部门才能办理。各市县层面的政务服务网也多是各自为政，存在严重的“信息孤岛”现象。此外，垂直管理部门也缺少集中推送平台，相关资源未得以统一整合。企业想要了解相关的政策信息，需要花费很多时间逐个到相关部门来咨询。比如，企业想要了解注册登记、税收等方面的信息，首先要登入工商行政管理局网去了解工商政策信息，然后去国家税务局网了解国税政策，还要去地方税务局网了解地税信息等，不能通过一个政府信息网来完成。

4.关键事权下放不充分

权力清单制度是政府的一次自我革命，权力清单的编制者和实施者为同一主体，这样的自我改革往往导致动力不足，存在不彻底性和妥协性。有的地方政府通过打包处理、选择性放权、明放暗不放、“重复公布国务院已经取消的行政审批项目和改革政策”⑤等变相做法，对简政放权玩数字游戏，貌似改革力度不小，实际动作则不大。在清单梳理的过程中，一些部门由于自身利益问题，反复出现权责不一致的情况。在梳理权力清单时，只想让自己的部门利益最大化，该放的、不该放的都不想放，该抓的、不该抓的都想抓。然而，在梳理责任清单时，却又怕担责任，会划掉一些已经反复商定好的权力。一些部门以国务院对应部门仍在行使为由，对上级要求简政放权的意见加以抵制，该下放的事项“不舍得”下放，而这些事项往往与资金项目有关，因为涉及部门和地方的切身利益，不去主动进行清理。一些部门下放的多是“含金量少”、非基层所需、发生频率不高、责大于权的“闲置”事权，而基层发展所亟须的事权却因部门利益而没有真正得到下放。

5.放管有脱节，部门协同难

清理行政审批事项主要是取消和下放，对于很多目前暂时还不能取消的行政审批事项，多以下放管理层级作为改革的手段，基层政府承接上级政府下放的权力后，由于所需的相关资源配置权、专项性资金调控权等下放不到位，导致与相关事权要求的人事权和财权跟不上，特别是事中事后监管跟不上，出现了监管盲点。在实践中存在垂直部门与地方政府简政放权不同步，事权下放点上的突破反而受到面上的制约。例如，在建设审批领域，相关部门仅将紧密相关的审批链条中的一项事权下放，造成并联审批链条断裂，使行政相对人本来能在一级办理的事项，需要跑两级，导致审批效率降低。再如，尽管一些审批事项下放了，但有些审批需要评估，基层却没有这方面的机构，申请人又要到省里找中介，反而增加了工作量，延长了时间。

6.清单编制随着部门层级的降低逐步简化

为推进权力清单编制，各省级政府基本遵循了“三上三下”（即部门上报、一审反馈，部门再报、二审反馈，部门三报、进行三审）的程序要求，组建了清单工作编制小组。而到了市县层面变成了各单位参照上级部门和相似单位已公布的“两单”开展本单位的清单编制工作，法制办审核后汇总到编办，对于权力清单编制的流程环节做了简化处理，甚至一些行政机关的工作人员对自己本部门的权责清单都不清楚。随着地方部门层级的逐步降低，权力清单编制可能会陷入运动化、形式化的困局。⑥

7.机械式执行和执行力度逐级递减

在权力清单的制定过程中，中央与省级政府强调下放审批权，市县政府则侧重承接上级下放的审批权限，但却容易忽视相应的监管职责，“政策照搬”的同质性复制使得制度执行表层化、机械化。各地方、各部门按照自己的认识来“理解”和“执行”，经过层层过滤，容易导致制度走形、扭曲，尤其是延伸到县级政府层面时。一些部门及其工作人员的形式主义、敷衍塞责、消极应付心理的存在，导致一些地方政府部门出现权力清单编得很好看，但却存在实用性不足、可操作性不强的问题。此外，随着简政放权的大力推进，很多行政职权事项下放到基层政府承担，基层政府及其工作部门的工作职责大幅增加，涉及到的法律法规数量也越来越多，在一些领域出现了权力下放后无人能接盘的尴尬局面。endprint

三、地方政府权力清单制度的改进空间

权力清单制度实施的成效取决于各种要素的有机组合和有效匹配，为避免改革的碎片化和单兵推进，要增强改革的整体性、联动性，推动综合配套改革跟进，实现理念更新、制度完善和机制优化。

1.提升权力清单构建的法治思维

一是先修法再调整行政职权。行政权力事项的设立依据，主要来自于相关组织法、行政许可法、行政处罚法等法律法规，对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，下位法与上位法有矛盾冲突的行政事项，应及时提出取消或调整的建议。二是加强立法。对需要建立法律规范、强化监管而当前有所缺失的领域，尽快启动立法程序进行法律法规的补充和完善。三是依法动态调整。根据法律规章和部门职责的调整变化、机构的撤并等情况，做好职权取消、转移、下放、整合、严管等方面的工作，对权力清单和责任清单进行动态调整更新，不能因为阶段性工作的结束而解散临时编制小组，留下工作的空白、漏洞。四是规范兜底条款。应明确兜底条款内容的归属，并确定兜底事项的责任主体，确保职责无缺位，维护权力清单的规范性和权威性。

2.创新权力清单编制理念、公开形式及载体

坚持公开便民高效原则，以公众的需求和诉求为导向编制清单，开门搞改革，从政府部门“端菜”转变为人民群众“点菜”，把与群众生活密切相关的职权事项放在优先位置。强化事前服务，有效解决材料报送难问题。强化综合服务，提升政府服务效率和形象。强化反馈跟踪，开展满意度调查和回访。跨部门服务的事项进一步明确行政协同责任，对保留的事项要减少办事环节、简化办事手续、压缩办事时间、再造行政流程。要创新公开形式及载体。在公开形式上，可以借鉴上海市浦东新区权力清单网上公开的六大模块，用浅显易懂的语言和形式表现出来。例如，可以采用“我想申报有关证照和批文”“我想反映违法行为和情况”“我想申请政府救济和奖励”一类的语言表现形式，确保老百姓“看得懂”。再如，还可以探索建立包括按领域、按单位、按关键词等多样化的搜索方式，使操作简便易行。

3.做好权力清单的配套衔接，强化“责任清单”

加强省市县三级权力清单的配套衔接，形成统一规范、上下衔接的省市县三级行政权力体系，使“地方各级政府的权力清单都要体现与上位政府和下位政府职能权限的区分度”⑦。省级政府的重点在于对中央下放权力的承接。市县级政府行政审批方面“做减法”的空间并不大，应着眼于“做乘法”，优化行政权力运行流程，推进“整体性”政府建设。⑧部门职责一部分表现为权力，更多的则表现为服务。从强化责任的角度看，权力清单所列的只是一些对公民、法人权利义务直接产生影响的行政行为，对部门必须承担哪些责任、做哪些事情等，还不全面。那些与老百姓直接或间接相关的法定事项，包括宏观规划、标准的制定等，权力清单都没有办法体现，但这些其实都是部门的重要职责。因此，应结合部门职责和工作实际，推进责任清单“强身”。

4.推进权力清单的标准化

关于权力清单的制定标准，目前全国各地不统一，但在同一个省内应该做到统一。以河南省为例，省政府及其工作部门的权力清单是“三单一网”，而郑州市政府的权力清单是“五单一网”。省级政府和市级政府在行政职权的分类方式上还存在差异，这些都需要进一步调整，以便将来在省市县“一张网”上实现有机对接和规范化操作。推进权力责任要素、流程、裁量准则等方面的标准化，通过标准化管理的刚性效应，约束行政自由裁量权，用信息技术固化流程，解决制度在执行环节变形走样的弊端，给行政相对人较为明确的预期，减少人为因素干扰。⑨

5.扩大权力清单制度的开放性

建立专家咨询机制和借助第三方智库的方式，对清权、配权、调权等全过程提供评估意见。例如上海市浦东新区政府在权力清单出台前，进行了模拟风险评估，邀请企业界人士、公众和专家学者评议，而且抽调法官、检察官参与，委托法律事务所参照“北大法宝”逐条审核，确保信息的权威性。建设智慧政务运行平台。“加快实现已建、在建信息系统的互联互通和信息交换共享，避免信息孤岛化，为涉及不同部门的行政审批项目提供数据来源和平台基础，推动实现信息互享、结果互认。”⑩将行政权力事项及其运行流程导入一体化的政务服务网，以便动态跟踪行政权力运行的轨迹，实现行政权力在阳光下运行。加强对政务数据资源的关联分析和融合利用，为政府科学决策、综合监管、精准服务提供支撑。

6.增强改革的系统性与协同性

下放关联性强、环节多的行政审批事项，必须注重整体性、系统性，把机构改革和职能转变有机结合起来，事权下放应与财权、要素配置权同步配套，与地方政府的承接能力相匹配。“在放权改革中，如果‘职、权、责不能进行系统配套，利益藩篱与能力梗阻就会消减简政放权所带来的社会效益，甚至会导致改革倒退而产生新风险。”B11强化监管能力，创新监管方法，“推进精细化监管、网格化执法，实行专业分工、协同配合、相互衔接，确保监管范围全覆盖、监管责任无盲区”B12。推广随机抽查监管，推进柔性监管、动态监管和非现场监管，改革行政执法体制，强化社会监督，形成监管的协同治理机制。

7.强化权力清单制度的执行力

一是完善风险管控机制。在权力监督方面，按照“法无授权不可为”的要求来规范行政权力的行使，建立与职权对应的廉政风险预警机制，着力解决“乱作为”的问题。对涉及多个部门或者需要多部门密切配合的事项，要进行梳理并明确相关部门的职责边界。在责任约束方面，按照“法定职责必须为”的要求来强化政府工作部门的服务意识和责任机制，防范为官不为、庸政懒政，使责任追究做到“可视化”和回溯性。二是细化监督评价机制。积极开展政府绩效考核管理创新，适时引入第三方评估机构，对权力清单制度的实施成效进行阶段性评估，并将监督评估结果与行政机关及其工作人员的奖惩机制直接挂钩，让权力清单成为政府部门履职尽责、提升服务的“标尺”。三是提高基层政府的承接能力。权力下放使基层政府承担了更多新的事务，现有的人财物资源与其承担的职责不匹配、不协调，这就需要在机构、人员、资金、硬件设施等方面给予倾斜，采取集中培训、研讨交流等多种方式来加强业务指导，提高基层政府的承接能力。endprint

注释

①罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》，《中国行政管理》2015年第6期。

②数据来源于河南省编办两单编制经验交流材料。

③石亚军：《当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题》，《中国行政管理》2015年第6期。

④⑥⑩魏礼群：《中国行政体制改革报告》（2016），社会科学文献出版社，2016年，第64、180、67页。

⑤张定安：《全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议》，《中国行政管理》2014年第8期。

⑦石亚军：《排除市场壁垒须推倒“五门” 建构五位一体制度体系》，《中国行政管理》2014年第10期。

⑧陈奇星：《转变政府职能与服务型政府建设》，上海人民出版社，2015年，第93页。

⑨唐明良：《标准化与行政审批制度改革：意义、问题与对策》，《中国行政管理》2013年第5期。

B11陶鹏、童星：《分权、争利与避责：简政放权改革风险的生成及消减》，《中国高校社会科学》2016年第2期。

B12陈奇星：《强化事中事后监管：上海自贸试验区的探索与思考》，《中国行政管理》2015年第6期。

责任编辑：浩 淼 文 刀

Abstract：The establishment and development of the power list system， acting firstly as local attempts and pilot exploration， and then as state will， till now covering the whole nation from top to bottom，is the evolution of a system of innovation and diffusion. The innovation of local government brings about the horizontal expansion and vertical extension of the power list system， and also shows its operating platform and differences of segmentation criteria. From the current point of view， main obstacles of implementing local power list entail insufficient system specification， backward reform of laws and regulations， prominent "the information island" in systems， inadequate decentralization of key issues， distinct disconnection between decentralization and administration， terrible coordination among various government sectors， poor simplification in hierarchy， mechanical implementation and gradually diminishing executive strength， and so forth. All that should be done to improve power list system is to enhance legal thinking of its structure， to innovate its preparation concept， to public format and carrier， to work hard at its interface alignment， to improve its standards， to expand its openness， to enhance systematization and coordination of reform， and to strengthen its execution capacity.

Key words：power list system；government governance； government responsibility system；power restriction and supervisionendprint