发展混合所有制经济形势下对国有企业的审计

郑莉

改革开放以来，在国有企业改革和现代企业制度建设的推动下，混合所有制经济得到了快速的发展，已经成为我国经济的重要组成部分。十八届三中全会首次把混合所有制经济独立地提出来，并把混合所有制经济作为我国基本经济制度的重要实现形式，势必进一步推动混合所有制经济的快速发展。

发展混合所有制经济形势下必须加强对国有企业的审计

我国国有企业作为国有经济的骨干和支柱，在支撑、引导和带动经济社会发展，发挥国有经济的控制力、影响力、带动力方面，有着不可替代的作用。根据中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则，近年来国有企业领导人的经济责任审计已成为国家审计的重要内容。随着混合所有制经济的快速发展，混合所有制在更大范围内实现，纯粹的国有产权将越来越少，相应地各种类型、不同层面的“混合产权”越来越多，国有资本监管的难度越来越大。在这种情况下，必须加强对国有企业的审计，在保证国有资产安全完整保值增值的同时，也促进混合所有制经济快速健康的发展。对此，笔者认为，可以从以下几个方面来加强审计。

关注发展混合所有制经济中的程序问题

国有企业可以通过引入非国有资本，或是对外投资来发展混合所有制经济，为了防止出现人们普遍担心的国有资产流失和利益输送的问题，审计人员应严格依据相关的法律法规和具体改革方案，认真审查发展混合所有制经济中的各个环节和程序，充分发挥审计监督的作用。

审计人员应关注国有企业在项目决策前是否有充分的可行性调研，包括与企业的战略目标和规划的结合，对所投资行业收益和关键风险点的审查，对项目的风险、特别是与非国有资本合作的风险、以及风险对财务效益影响的分析和评价、对合作方资信的全面调查等等；关注决策是否经过董事会等决策机构的集团讨论和决议；关注项目是否按规定经过国资部门的核准和备案。

如果涉及到资本收购、减资和出售，审计人员还应当关注相关资产在收购前是否经过详细的资产评估并经过国资部门的批准，出售前是否公开征集受让方以保证信息发布的及时、公平和公开，出售价格是否经过详细的资产评估并经过国资部门的批准等等；避免出现非国有资产被高价收购或国有资产被低价出售，从而造成国有资产流失的情况，同时也确保相关资产出售给有能力的经营者，使企业能继续有效经营并创造最大价值，使社会公共利益不受损害。

关注国有企业对所投资的混合所有制企业的管理和风险控制

国有企业通过发展混合所有制经济，可以在短时间内进入到新的行业或领域、或者是拥有重要销售团队和渠道等等，但混合所有制企业的运营能否按预期发展有赖于投资后的经营管理，且非国有资本更多的以市场为导向，追求经济效益最大化，往往容易忽视社会效益和环境效益。

因此，审计人员应关注国有企业对所投资的混合所有制企业的管理监督和风险控制是否到位，是否委派董事、监事、管理人员和财务人员等关键人员，是否参与了混合所有制企业重大经营管理决策；关注国有企业对所投资的混合所有制企业的风险防范和控制，特别是对于新进入的行业、新的盈利模式，国有企业是否及时跟进投资项目，定期组织投资效益分析，并对已投入资金的使用和安全进行持续的跟踪和评价，是否对经营过程中与预期的偏差及时进行经营管理的调整和转变，及时处理经营管理中出现的问题。

同时，审计人员应关注混合所有制企业的公司治理和内部控制，是否建立了完善的现代企业制度和内部控制制度，是否建立了权责明确、有效制衡的监督管理机制，特别是对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监管，避免出现违法违纪经营、侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。

此外，审计人员还应关注混合所有制企业的企业文化和相关的制度建设，是否注意保护消费者权益、维护职工合法权益、落实安全生产责任制，是否注意改进生产流程以节能减排、加大研究开发投入以提高自主创新能力等等。

关注国有企业与所投资的混合所有制企业的借款

国有企业发展混合所有制经济，主要依靠的是国有企业的资金实力、品牌效应和相关的产业背景，许多国有企业均借款给所投资的混合所有制企业以保证其正常营运。审计人员应关注国有企业对所投资的混合所有制企业提供的营运资金和资金往来，是否按照投资协议或是企业章程中关于混合所有制企业营运资金来源的规定，是否明显超出了混合所有制企业所需要的营运资金，是否按照国有企业的资金成本收取了资金占用费；特别是在混合所有制企业因业务急剧扩张或是开发大项目需要对国有母公司大额增加借款的情况下，审计人员应关注借款的增加是否经过国有企业董事会或是股东会集体决策，非国有资本是否提供相应的抵押和担保，避免混合所有制企业的经营风险转嫁至国有企业。

关注国有企业发展混合所有制经济的成效

总体上看，国有企业实力雄厚、管理规范、拥有较强的技术优势和国际竞争力；民营企业、外资企业等非国有企业则具有机制灵活、决策效率高、逐利和创新意识强等特征。我国发展混合所有制经济，有利于两者优势互补，共同繁荣；有利于放大国有资本功能，提高全社会资源配置效率；有利于创新企业机制，提高国有企业在市场上的竞争力和抗风险能力。

审计人员应重点关注国有企业发展混合所有制经济、与其他所有制企业合作的成效，关注投资项目的财务状况、经营成果、现金流量以及投资合同履行等情况，是否达到合资前可行性分析的预期目标，是否实现国有资产的保值增值，是否实现混合所有制企业与整个国有企业集团资源的有效整合、发挥协同效益并形成核心竞争力。审计人员可以重点关注亏损严重、持续亏损、投资多年未实际开展业务、名为合资实为借款和涉及重大诉讼的混合所有制企业，对于投资前的可行性分析明显与事实不符、不按照可行性分析的结论进行投资、投资后实际运营与投资前可行性分析发生重大偏离、持续或重大亏损的投资项目，应根据具体情况严格追究相关负责人和领导人的责任。

警惕国有企业利用发展混合所有制规避国有企业应履行的规章制度

国有企业应履行国务院、财政部门、国有资产监督管理部门等相关部门颁布的一系列针对国有资本、国有资产的规章制度，审计人员应关注国有资本与非国有资本合作的经营模式，是否存在国有企业利用混合所有制的形式来规避国有企业应履行的规章制度、或是变相长期占有稀缺资源。以房产为例，许多老国企因为各种历史原因拥有不少优质地段的房产或低价租入的公房，这些房产的出租按规定需要经过公开招投标，低价租入的公房也可能随时被公房管理部门收回，有的国有企业为了规避招投标并长期占有公房，就打着发展混合所有制的幌子以升级经营模式等各种名义将优质房产直接长期低价出租给所投资的混合所有制子公司，实际子公司仅仅是作为二房东加价进行转租，并没有实质的经营模式的转变和提升，还导致了国有资产的流失。审计人员应对类似的行为进行严格查处，防止国有企业利用发展混合所有制规避国有企业应履行的规章制度。

警惕非国有资本利用国有资本损害社会利益、国有资本利用非国有资本逃避责任的行为

国有资本由于规模庞大、实力雄厚、资金充足，在一些领域还具有垄断性，因此国有资本往往比非国有资本占有更多的社会稀缺资源，更容易获得公众的认可和信任，更容易获得低成本资金和政策倾斜，在开发一些项目方面也具有独天的优势。我国发展混合所有制经济，主要是为了实现国有资本与非国有资本的优势互补，但个别国有资本与非国有资本的合作，非但没有实现优势互补，而是相互利用、各其所需、损害他人的利益。

审计人员应特别警惕混合所有制企业中，非国有资本利用国有资本作出损害社会利益、国有资本利用非国有资本逃避责任的行为。个别非国有资本以国有资本为招牌，利用国有资本的优势获得了社会稀缺资源或是大项目后，又以此为标的进行大量非法融资或非法违规经营；而国有资本不仅对相关违法或高风险的经营活动置之不理，而且通过私下约定的方式，与非国有资本分割项目、或约定固定收益并退出经营管理等，与非国有资本进行权利和责任的分割，企图从法律上逃避应承担的责任。这种行为往往导致严重的社会后果，不仅严重损害了缺乏真实信息的相关各方和社会大众的利益，也严重损害了国有企业的形象和声誉，审计人员应对类似的行为进行严格查处。

（作者单位：厦门市审计局）