如何让“睡大觉”的专项资金“活起来”

叶勇

所谓专项资金，是国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金，这种资金都会要求进行单独核算、专款专用、不能挪作他用，并需要单独报账结算。专项资金作为公共支出的重要组成部分，在行政系统内起着发挥政府杠杆调节、促进协调发展、改善人民生活的积极作用，这是国家或有关部门的善政初衷和民生情怀。然而，遗憾的是，根据审计署日前发布公告，有94.28亿元专项资金未及时安排使用发挥效益，1.41亿元专项资金统筹后仍未及时使用，未能发挥资金效益。这仅是审计抽查800多家单位、1 800个项目统计出来的“睡大觉”专项资金金额。如果把全国上下“睡大觉”专项资金全部统计出来，那将会是一个多么惊人的数字！

财政资金长期趴在账上，问题出在哪里？

从专项资金的概念可知，专项资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。这就意味着预算安排这笔钱是用来做什么的，那么执行的时候就只能按规定用途使用，否则就是资金挪用。根据《财政违法行为处罚处分条例》规定，如果“截留、挪用财政资金”或“违反规定扩大开支范围”，那么相关责任单位或责任人可能面临警告或通报批评，记大过乃至降级、撤职、开除等不同程度的处分。即便国务院出台了财政资金整合的文件，但目前具体的制度规定还没有修订，真要“用打酱油的钱买醋”还缺少制度上的“尚方宝剑”。除此之外，还有部门利益、未来的专项资金申请等多方面考虑。无论基于何种原因，财政资金长期趴在账上的结果，只能说明当初预算给钱给错了，没把钱给到更需要的地方，反而使之睡大觉。

如何解读审计署表态“坚决查处、坚决曝光”？

在经济面临较大下行压力的背景下，虽然主旋律是供给侧结构性改革，但传统需求侧刺激也不能一棍子打死，特别是过去经常使用的政府投资拉动，所以要“盘活存量、用好增量、提高绩效”。在此背景下，居然还有很多钱趴在账上花不出去，不能发挥财政资金的使用效益，这显然是存在问题的。审计署表态，对于任何地方或单位以“打酱油的钱不能买醋”等为借口拒不整合财政资金的，“坚决查处，坚决曝光”，目的不外乎要盘活存量。

从盘活存量的角度看，资金趴在账上花不出去显然有问题：要么这笔钱本来不该给却给了，要么这笔钱本来就没地方可花，要么当初要这笔钱是巧立名目，要么情况发生变化钱实在花不掉……这些年每到年底，突击花钱都会成为公共话题。基于此，也一定要防止盘活存量与提高绩效的初衷相悖。

因此，审计署表态，对于政策目标接近、资金投向类似的项目，为提高资金使用效益，基本认可了“买酱油的钱，可以买醋”，但并不等于认可了“买酱油的钱，可以去买‘凑”。

如何让“睡大觉”专项资金“活起来”？

从另一角度来讲，“打酱油的钱不能买醋”不是资金闲置的症结所在，而是严格预算执行的应有之义。如果“打酱油的钱”随随便便就能拿来“买醋”，看似解决了资金闲置的问题，势必又会新增资金浪费的问题。那如何让“睡大觉”专项资金“活起来”呢？

首先，要创新专项资金管理制度。国家发改委、财政部等多部委曾先后出台了专项资金的管理办法，但是并没能遏制专项资金的趴窝。因为专项资金的申请，存在地方争利的功利性，所以难免会有并不具备条件的项目也会获得专项资金，结果就造成资金“睡大觉”。这就需要启动动态调节机制，鉴于我国还处于社会主义发展初级阶段的事实，基层对于资金的扶持渴求普遍，僧多粥少也是一个不争的事实，规范项目申报与使用是一个长期且艰巨的工作，为了缓解眼下的矛盾，专项资金管理制度的制订立意应有所创新，可以尝试建立专项资金调剂项目库的方法来促进和规范专项资金盘活，具体做法为：由国家层次设置“调剂项目库数据中心”（即调剂项目库），再按各省、市、县设调剂项目分库，通过基层申报、职能部门审核、资金分配部委（门）审批并录入调剂项目库，凡涉及买酱油的钱，改变成买醋时，这个醋必须是调剂项目库内项目，并由县级及以上政府申报调剂理由，资金管理部门备案后，即优先给实际占有资金单位调剂使用。举个例子：A县收到农业产业发展中央专项200万元，但由于城镇规划等原因造成原申报的项目无法实施，现该专项资金在“睡大觉”，这时，A县水利工程迫切需要修缮，资金大概需要300万元，但又没有资金来源，A县之前按照规定向水利部门申报了项目，但水利专项资金暂时没法安排，这时水利部门经审核后把该项目录入到调剂项目库中，A县经过研究后，向调剂项目库申请将A县之前收到的农业产业发展中央专项200万元调剂用于水利工程修缮项目，并办理调剂项目登记备案手续，A县将“睡大觉”的农业产业发展中央专项200万元用于A县水利工程修缮项目。通过这种方式的资金整合后，地域利益并没有改变，但资金利用率却得到了很大提高，规范了整合行为，同时让整合资金有了制度保障，也有利于对整合后的资金进行问责问效。

其次，要完善预算编制和执行制度。一方面，目前行政系统单位预算基本都是按年进行编制，而事实上编制准备时间较短，特别是专项资金申报，留给基层的时间较少，短的时候就只剩几天，申报单位也只能是手忙脚乱地填写申报表，对于项目缺少客观、全面的分析和评判，最终造成申报项目无法实施；另一方面，专项资金下拨时间不可预见性，申报单位在申报后，无法知晓专项资金何时能下达，存在等米下锅的情况，而实际工作中，很多项目的实施是一环扣一环的，前面的工作没做完，后面的无法开展，当专项资金到位时，也不能立马用得出去，再加上季节性影响、节假日的影响等因素，资金到位后没法及时组织项目实施，造成专项资金在账上长期趴着，影响了专项资金的使用效果。为了解决这些问题，在预算编制过程中，以年为周期，按季度编制滚动预算，使预算与现实更紧密，从而增加预算的可执行性；制订预算资金拨付办法，在项目申报时就要求列明投入资金时间计划，批复项目的同时也告之申报单位下达资金的计划时间，这样有利于资金拨付单位安排资金拨付，也便于资金申报单位适时安排项目实施。

总之，申报专项资金单位不能“一要放之”，要对申报来的资金使用效益负责；拨付资金的管理部门对于专项资金不能“一拨了之”，这需要拨付资金的管理部门对资金去向加强事中事后监管，跟踪问责问效，并做好专项资金调剂工作。财政资金长期趴在账上，不仅是预算给钱不合理的问题，而且也是没有纠错机制的问题，盘活存量不是简单地把闲置资金花出去，而是要高效且没有浪费地花出去。

（作者单位：修水县审计局）