全面“营改增”对地方财税的影响探讨

宋智江 刘正强 刘荣

自2016年5月1日起，“营改增”试点在剩下的四大行业建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全面推开，这标志着营业税将彻底退出历史舞台，已实施4年多的营改增改革迎来“收官”之战。全面推行“营改增”试点，是党中央、国务院深化财税体制改革、建立现代税收制度的战略决策，是应对经济下行压力、服务供给侧改革的重大举措，是加快服务业发展、制造业转型的机制创新，将对地方财政收入和地方税体系产生重大影响。本文拟从“营改增”对上饶地方财税的影响分析入手，探讨如何进一步加强和完善地方财力建设。

一、上饶“营改增”试点总体情况

（一）“营改增”行业情况

1.“1+7”行业“营改增”情况。

2013年8月1日，交通运输业和部分现代服务业（简称“1+7”行业）纳入首批“营改增”试点，全市共1 532户纳税人实行了“营改增”，实行“营改增”纳税人2013年～2015年，共入库增值税301 127万元、营业税66 707万元、其他税收97 205万元（见图1）。

2.邮政和铁路运输行业“营改增”情况。

2014年1月1日，邮政和铁路运输业“营改增”，全市共72户纳税人实行了“营改增”，实行“营改增”纳税人2013年～2015年入库营业税279万元、增值税78万元、其他税收226万元（见图2）。

3.电信行业“营改增”情况。

2014年6月1日，电信业“营改增”，全市共49户纳税人实行了“营改增”，实行“营改增”纳税人2013年～2015年入库营业税12 612万元、增值税16 744万元、其他税收7 113万元（见图3）。

4.今年“营改增”行业情况。

根据国务院的统一部署，5月1日起，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等实行“营改增”，“营改增”试点全面推开。全市预计有17 909户纳税人实行“营改增”，实行“营改增”纳税人2015年入库营业税37.24亿元，2016年1～5月预计入库营业税20亿元，全年预计可入库营业税40亿元。

（二）国税、地税收入情况

1.国税、地税总收入变化情况。

近年来，上饶市国税、地税收入总体上均保持持续稳定增长的良好态势。国税总收入从2011年的791 068万元，到2015年实现收入993 797万元，年均增幅5.87%；地税总收入从2011年的662 479万元，到2015年实现收入1 318 666万元，年均增幅18.78%（见图4），地税收入始终保持了较快的增速。

2.增值税和营业税收入变化情况。

从增值税和营业税情况来看，全市增值税从2011年的601 772万元，到2015年实现收入632 148万元，年均增幅1.24%；全市营业税收入从2011年的242 282万元，到2015年实现收入372 413万元，年均增幅11.35%（见图5），较增值税增幅快10.1个百分点。即使在2013年、2014年开始“营改增”试点后，全市营业税收入仍然保持相对稳定，没有大幅滑落。

二、全面“营改增”对上饶财税收入和税收管理的影响

营改增全面扩围是深化财税体制改革的“重头戏”。从长远来看，营改增对于培育发展新动能、推动产业转型升级具有十分重要的意义；但从短期来看，由于地方税收失去主体税种，而新的主体税种尚未建立，地方税收必然会经历阵痛期和重建期，将对我市财政收入和经济发展产生直接影响。

（一）对国税收入的影响

1.全面减税制度安排影响增值税收入。按照“营改增”改革设计，营业税改征增值税后税负总体上保持“只减不增”。如财政部部长楼继伟指出的，“在政策设计上，调整了改革的力度和节奏，按照营业税税负平移的方法测算确定各试点行业的适用税率。”由于营业税和增值税计税口径的不一致，平移“老政策”将直接减少“营改增”企业计税收入，行业税负将较改革前降低，导致“营改增”增值税收入相对低于未改之前的营业税收入。如2015年全市入库营业税372 413万元（其中建筑业112 821万元），“营改增”后直接减税15 647万元（其中建筑业3 286万元），下降4.2%。

2.增值税抵扣链条打通将减少增值税收入。营改增试点全面推开实现了增值税对货物和服务的全覆盖，新增不动产纳入抵扣范围，基本消除了重复征税，打通了增值税抵扣链条，扩大了“营改增”行业下游企业的抵扣范围，使下游企业少纳税。同时，理性纳税人也会出于利益最大化的考虑，利用“营改增”行业增值税税率、增值税纳税人管理差异等因素，通过纳税筹划获得更多的抵扣项目，进而达到少缴税的目的，也将相应减少地方财政收入。自2013年“营改增”试点后，原征收增值税行业的增值税（简称：老增值税）收入呈下降趋势，而“营改增”行业增值税（简称：改增值税）收入由于改革不断深入，总额不断增大（见图6），但仍难以弥补老增值税下降带来的缺口，2015年全市增值税收入下降2.68%（见图6所示）。

3.企业所得税征管调整有利于国税收入增长。根据现行规定，对新办企业的企业所得税征管随主体税种确定。“营改增”后，企业所得税征管权属还需要进一步明确。在具体处理上，最可能的三种办法：一是保持国税、地税共管格局，将“营改增”行业新增纳税户企业所得税仍划归地税征管；二是所有新增纳税户企业所得税归国税征管，地税只管理现有企业；三是全部移交国税征管。无论哪一种模式，都不会减少国税部门征收的企业所得税。如首批“1+7”行业“营改增”后，2014年国税部门入库企业所得税6 903万元，到2015年入库企业所得税12 997万元，增长88.3%。

（二）对地税收入的影响

全面“营改增”的实施将使地方税收失去主体税种，地税收入总量也将呈断崖式下滑态势。

1.营业税取消对地税收入直接影响巨大。在当期影响方面，2016年，“营改增”前预计可征收营业税20亿元，较2015年减收17亿元；按2015年营业税12%的增长比例测算，预计减收22亿元，预计2016年当年减收数占地税收入20%。在累积影响方面，“营改增”试点前的2012年，全市入库营业税32.1亿元，占地税收入的37.7%；在耕、契两税划转地税征管前，营业税收入占地税收入约为46%左右，因全面“营改增”导致地税收入总量直接减少四成左右。以2012年营业税实际入库数为基数，按“营改增”试点前三年（2010年～2012年）营业税32.1%的平均增长率测算，2013年～2016年营业税累积减收143.8亿元；按“营改增”试点期间（2013年～2015年）营业税18.7%的平均增长率测算，2013年～2016年营业税累积减收74.3亿元（见表1）。

2.“营改增”实施对地税收入潜在影响巨大。“营改增”后，对地税收入的潜在影响因素主要包括三个方面：一是附征税费面临“减收”风险。“营改增”后，城建税、教育费附加和地方教育附加等附征的“税中税”仍由地税部门征收，由于与国税部门的信息无法实时交换，只能依靠定期比对补征的方式进行弥补，时间滞后且增加额外工作量，而对于流动性纳税人更是存在较大的税款流失风险。二是所得税税源不断“萎缩”。“营改增”后，地税部门征管所得税将面临不可逆转的“萎缩”，如首批交通运输行业“营改增”后，2013年地税部门入库所得税13 446万元，到2015年入库所得税5 451万元，平均下降36.3%。“营改增”全面到位后，国税部门一统企业所得税征管预期强烈，按2015年实际入库口径减收12亿元，占全部地税收入的9.6%。

3.发票手段缺失使地税征管面临“困境”。实行“营改增”后，地税部门面临地税收入大幅“萎缩”，长期以来构建的税收征管体系不复存在等多种严重冲击。一方面，税源、任务矛盾突出。营业税作为地方税收的主体税种，一直以来肩负着稳定地方财政收入和调节经济的功能。“营改增”全面到位后，营业税不保、企业所得税地位岌岌可危，地方税收失去半壁江山，由此形成的实际税源与收入计划任务之间的矛盾必将日益突出，进而可能出现“虚收空转”、“引税买税”、“寅吃卯粮”、收“过头税”等现象，严重影响地方财政收入质量。另一方面，税收征管陷入被动。“营改增”后，地税部门“以票控税”管理手段丧失，将对地方税收征管带来一系列严重影响。失去这一行之有效的征管抓手，一些纳税人尤其是零散纳税人在国税取得增值税发票后将有可能无视地税管理，有意无意地避开申报地方税费这一环节，相关的所得税、城建税等地方税种及基金（费）控管难度加大，漏征漏管的风险增大。如交通运输业，2012年地税部门征收其他税收21 078万元，“营改增”后的2013年9～12月其他地方税收收入下降56.8%，2014年和2015年又分别下降24.5%和6.6%。为此，迅速构建起新的有效的税收征管体系成为当务之急。

（三）对地方财力的影响

1.地方财政收入面临全面减收风险。地方税收一直是我市地方财政收入的主体，“营改增”全面到位后，地方财政将面临严峻的收入压力。“营改增”后，地方财力受到两个方面的减收压力：一是地税收入的大幅下降，综合各税种减收因素，相当于“营改增”致使地税收入失去了半壁江山；二是全面减税制度安排影响地方财力增长，按照“营改增”后税负总体上保持“只减不增”的设计思路，“营改增”行业增值税增幅将相对低于未改之前的营业税增幅，地方财力也将相应受全面减税政策的影响。

2.增值税共享政策调整不足以弥补财力损失。根据《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号）文件精神，增值税实行新的过渡期政策，但同样对地方财政收入有较大的影响。以2015年实际入库数测算，全市征收增值税和营业税1 004 561万元，按老“营改增”过渡政策，地方财政收入653 504万元，上划351 057万元；按新“营改增”过渡政策，地方财政收入502 280.5万元，上划502 280.5万元。在新口径下，地方财政收入较原口径减少151 223.5万元（见表2）。即使通过税收返还方式保2014年地方财力，地方财政收入仍然减收70 177.25万元。

三、应对“营改增”对地方财税影响的对策建议

为办好“营改增”改革大事，加快推进新形势下的地方财税体系建设，稳定地方财力，避免因地税收入大起大落影响我市财政收入的稳定增长，特提出如下对策建议：

（一）国家层面：重构财税管理体系

1.推进税收配套改革。重视“营改增”后地税机关主体税种缺失问题，加快构建地方税收体系，努力把“营改增”对地方税收的影响降至最小。建议“营改增”后，将所得税全部交由地税部门征管。这样，国税管流转税，地税管所得税和财行税，既可以彻底解决所得税“一女两嫁”的局面，也能兼顾减轻地税部门主体税种缺失的问题。同时，积极跟进消费税、房地产税、个人所得税、资源税、环境保护税等税制改革，开展前瞻性研究，分析改革带来地方税源总量和结构变化，做好改革应对预案。

2.科学调整分配格局。“营改增”是落实结构性减税的一项重要措施，改革后，财政收入将趋缓，增速也将回落。需要我们主动出击，全力以赴抓实改革效应分析，及时做好分析测算，积极建言。同时，正视短期内带来的减收影响，充分考虑宏观经济运行情况和“营改增”扩围、小微企业税收优惠等政策性减收因素对地方财税收入造成的巨大冲击，科学合理调整中央和地方收入分配机制，维护地方持续发展的能力。特别是对经济发展相对落后的地区，保支出、保民生的压力异常艰巨，更需要在确定收入分配格局时保障其必要的刚性支出。

（二）地方政府层面：做强地方经济实力

1.优化企业发展“软环境”。抓好改革落地。统筹谋划，建立政府主导、财税部门协作、相关部门支持配合的应对机制，加强财政、国税、地税各部门之间的工作衔接与协调配合，认真抓好“营改增”各项改革任务落地，使减税红利落到实处。优化发展环境，降低准入门槛，开辟“绿色通道”，提供技术支持，优化公共服务，强化投融资保障，健全完善扶持各类群体创业的优惠政策，大力推进全民创业，激发主体活力，拓展众创空间。

2.攻克扩量提质“硬目标”。紧紧围绕上饶市“一核两轴两板块”的发展战略，抓住“营改增”契机，推进产业结构升级，大力培育优势产业，不断壮大全市经济实力，以经济发展赢得地方财力稳定增长。实施工业强基工程，加大主攻工业力度，以龙头企业为依托，推动优势产业集聚集群发展，加快产业结构向中高端迈进；实施旅游业提质工程，依托旅游资源优势，推进旅游全域化，打造国内一流、世界知名的旅游目的地；实施服务业提速工程，坚持生产性服务业与制造业融合发展、生活性服务业与扩大居民消费相互促进，深入推进“高铁+”“互联网+”战略，推动服务业发展提挡提速，打造“上饶服务”品牌。

3.推进综合治税“大工程”。全面落实《江西省地方税收保障办法》，形成综合治税合力。健全工作机制，完善涉税信息采集、传递和共享制度，全面、有效地汇集由各相关部门掌握的涉税信息，实现对税源全方位的控管。优化平台建设，规范涉税信息交换格式和标准，强化信息自动校核比对，加快构建市、县（区）两级一体化的涉税信息库，形成强大的社会综合治税信息网络体系。抓好督查督办，定期组织由市政府牵头的综合治税工作督查，提升责任部门的工作主动性；落实奖惩激励措施，保护协税护税部门积极性；推动将税收保障工作纳入政府绩效考核的落地，促进各职能部门、有关单位严格履行税收保障职责。同时，要全力支持税务部门依法治税。强化税收司法保障，建立由党委政府领导，政法委牵头、税务与公安、检察院、法院、司法局相互联动的地方税收司法保障体系，建立健全部门间联席会议制度、信息通报共享制度、案件办理联动会商制度、特殊案件绿色通报制度和业务交流指导制度等制度。加强涉税犯罪案件的联合查处，着力形成部门共治良好格局。

（三）基层税务层面：力促税收精准征管

1.实施流程再造。创新优化地方税收征管机制，构建适应“营改增”变革的新的地方税收征管模式，使税源控管更加科学、精细、规范，把“营改增”对地方税收的影响降至最小。强化制度管理，建立和完善包括重点税源管理、税收风险管理、纳税评估、数据管理、涉税信息共享在内的相关配套制度机制，统一税收征管事项操作标准、处理流程、办理时限，实现执行政策规范化、办理业务标准化、业务流程简约化。强化专业管理，秉持“小税种有大作为”的理念，全面推进税源专业化团队管理，完善各行业、各税种管理办法，实施分级分类管理，深入挖掘增收潜力，培植新的地方主体税源。

2.强化信息管税。全面实施“互联网+税务”行动计划，把信息技术融入到税收业务管理和行政管理全过程，促进税收征管进一步提质增效、税收执法进一步规范透明。推进数据标准化和质量管理。严把数据采集关，重点保证征管系统对纳税人基础信息、申报资料和财务报表资料的及时、完整、真实采集，做好数据修正和垃圾数据清理工作，确保数据质量。深化数据分析应用，发挥税收大数据优势，综合运用税收弹性分析、税负分析、税收关联分析等方法，深入开展经济税源分析、政策效应分析、管理风险分析和预测预警分析，实现信息数据增值应用。

3.加强风险管理。将风险管理理念贯穿于税收征管全过程，提升风险控税精准性，以风险管理促税收增长。制定税收风险管理战略规划，建立风险预警指标体系、评估模型和风险特征库，搭建税收风险管理平台，按照采集信息、分析识别、等级排序、应对处理、绩效评估等流程进行税收风险管理。依托税收风险监控平台，集中开展行业风险分析和大企业、高收入、高净值纳税人风险分析，区分不同风险等级分别进行差别化应对，有效防范和查处逃避税行为。把纳税评估作为风险应对的重要手段，建立专业化评估团队，集中开展行业风险分析应对，有效防范和查处偷逃避税行为。

4.深化国税、地税合作。严格落实《深化国税、地税征管体制改革方案》和《国税、地税合作工作规范》，推动国税、地税服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。继续深化办税合作，认真贯彻落实鹿心社省长视察上饶国地税第一联合办税厅的讲话精神，加快推进国税、地税互设窗口、共建办税服务厅、共驻政务服务中心等办税合作方式，逐步在全市范围实现“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”的服务模式。积极推进联合互控，整合双方资源，全力以赴推进国税、地税委托代征税款合作、协同管理、协同开展定额核定、风险管理、大企业管理、税务稽查、税收分析调查等合作项目。（作者单位：上饶市地税局）