京津冀污染物排放区域协同政策法律问题研究

孟庆瑜

(河北大学 政法学院，河北保定 071002)



【法治前沿】

京津冀污染物排放区域协同政策法律问题研究

孟庆瑜

(河北大学 政法学院，河北保定 071002)

摘要：环境污染的巨大压力倒逼京津冀开启区域合作新模式，区域生态环境协同治理成为三地共识。污染物排放是环境污染的首要元凶，然而三地污染物排放的浓度和总量控制标准不一、规划不同，诸多差异或冲突对区域生态环境的协同治理造成制度层面制约，成为联防联控发展的瓶颈。为此，京津冀三地亟待探索建立区域协同的污染物排放标准体系，逐步统一区域环境准入门槛，构建协调的区域污染物排放政策法律制度体系，从而为统筹区域污染治理、协同改善区域生态环境质量破除壁垒，提供制度保障。

关键词：京津冀污染物排放；浓度控制；总量控制；协同制度构建

浓度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的浓度为核心的环境管理控制方法。总量控制是指以环境质量目标为依据，对区域内各污染源的排放总量实施控制的管理制度。*参见《环境科学大辞典》编委会：《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社2008年版，第7-12页。浓度控制和总量控制是控制污染物排放、改善环境质量的重要手段。长期以来，我国的污染控制战略偏爱于浓度控制，主要建立在污染物排放标准基础之上，排污浓度达标即视为合法，从而忽视了区域内环境的可承载能力。随着环境问题的日益凸显，我国逐步将总量控制纳入环境管理体系的核心，以控制污染物排放浓度为防治环境污染的基础，而控制污染物排放总量、逐步削减排放总量，则为改善环境质量的根本。污染物排放总量和浓度双重控制，是解决环境污染问题的必由之路。京津冀三地污染物排放的浓度和总量控制标准不一、规划不同，现行的分割式发展模式严重制约着区域生态环境的协同治理。因此，本文着眼于三地污染物排放总量和浓度控制的政策法律制度差异，以期探索存在诸多差异的致成因素，破除“一亩三分地”之壁垒，构建协同的污染物排放政策法律机制，增强区域污染治理的科学性、有效性，为京津冀区域生态环境协同治理提供重要的政策支撑和法律保障。

一、京津冀污染物排放浓度控制政策法律制度之比较

(一)京津冀三地污染物排放标准之总量对比

污染物排放标准分为国家标准和地方标准两级，地方污染物排放标准是对国家污染物排放标准的补充与完善。《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第16条明确规定了省级地方政府对国家污染物排放标准中未做规定的项目可制定补充性标准，并且赋予地方制定严于国家标准的地方污染物排放标准的权限。目前，京津冀三地均出台多项地方性污染物排放标准，但标准控制项目种类不一、排放控制要求宽严有异。这种排放标准之间的差异或不同，不仅间接助长了污染源或污染物跨区域转移问题的频发，而且也对三地之间污染防治与监管的联动造成了严重阻滞，进而影响区域间环境权利的公平享有。因此，京津冀区域生态环境协同治理离不开区域污染物排放标准的协调统一。

①根据河北省环保厅、北京市环保局、天津市环保局截止到2015年公布的最新污染物排放标准信息统计绘制该图。

通过对近5年京津冀地方污染物排放标准的统计分析，我们可以看出：从地方性排污标准的数量来看，三地之间差距明显。其中，北京市的地方性排污标准数量是天津市的3倍之多，而河北省的地方性排污标准数量则居于中间状态。从标准控制项目的覆盖面、涵盖内容来看，北京市出台的地方排污标准最为全面，囊括了大气、水、固体废弃物、噪音等多个方面，已经形成较为完整和严格的地方环境标准体系；相比之下，河北省、天津市的地方排污标准则主要聚焦于大气与水两个方面，鲜有涉及噪音、固体废物。从地方性排污标准研制进程来看，河北省、天津市标准制定进程明显缓慢，存在总量偏少、更新滞后、投入不足的问题。值得注意的是，随着京津冀区域生态环境协同治理的深入推进以及日益严峻的环境问题倒逼，2015年河北省、天津市集中制定了近10项污染物排放标准。

(二)京津冀三地污染物排放标准之具体分析

京津冀三地的地方排放标准不仅在总量与种类上有很大不同，而且对同一事项排污标准的具体规定也存在诸多差异。这种污染物排放标准上的差异，必将成为京津冀生态环境协同治理的“短板”。这里仅选取其中的大气污染与水污染两方面的排放标准做出具体分析。

1.京津冀三地大气污染物排放标准之差异。京津冀区域大气污染问题严重，PM2.5已成为京津冀地区广大民众的“心肺之患”。大气污染物排放标准是区域大气污染联防联控的技术依托，而“标准的失衡”则是协同治理区域污染的最大障碍。水泥工业一直是我国大气污染治理的重点行业，“水泥工业排放的水泥粉(烟)尘占全国工业粉尘排放总量的39%，高居工业排尘之首；氮氧化物排放量约占全国总量的 10%～12%；二氧化硫排放量占 3%～4%”。*方运田：《环保部审议并通过〈水泥工业大气污染物排放标准〉》，载《中国环境报》2013年12月6日。因此，本文以三地水泥工业大气污染物排放标准为例，剖析三地大气污染物排放标准之差异。

京津冀三地现行的水泥工业大气污染物排放标准分别为北京市《水泥工业大气污染物排放标准》(DB11/1054-2013)、天津市《水泥工业大气污染物排放标准》(GB4915-2013)和河北省《水泥工业大气污染物排放标准》(DB13/2167-2015)。具体差异如下：

一是，污染物控制项目不差毫厘，浓度限值却参差不齐。京津冀现行标准中，污染物控制项目均为颗粒物、氮氧化物、二氧化硫等6项，但同一污染物的最高允许排放浓度三地则大有不同。如水泥生产中II时段水泥窑及窑尾余热利用系统中二氧化硫的排放限值：河北省为50mg/m3、北京市为20mg/m3，天津市执行国家标准中大气污染物特别排放限值100mg/m3。再如氮氧化物排放限值河北省260mg/m3、北京市200mg/m3、天津市320mg/m3。可见，河北省为区域大气污染联防联控的深入推进加严限值、幅度显著。而天津市依旧执行国家标准，在2015年实施的《天津市工业炉窑大气污染物排放标准》中明确“水泥制造行业工业炉窑大气污染物排放执行《水泥工业大气污染物排放标准》(GB4915-2013)”。天津市执行的排放限值在三地中最为宽松。

二是，排气筒高度为通用要求，但北京与津冀略有不同。三地标准中均规定排气筒高度不低于15m，应高于本体建筑物3m以上，“水泥窑及窑尾余热利用系统排气筒周围半径 200m 范围内有建筑物时，排气筒高度还应高出最高建筑物3m以上”。而北京市更加具体、严谨地按设备规模规定了水泥窑、烘干机、冷却机等5种设备的排气筒最低允许高度，并且规定若排气筒高度因特殊原因达不到规定时，按相应排放限值的50%执行。

三是，三地大气污染物浓度测定方法数量不一。其间，唯北京市测定方法最系统、具体，河北省次之。比如氮氧化物的测定方法北京市多达6种，河北省5种，天津市仅为紫外分光光度法与盐酸萘乙二胺分光光度法2种。具体测定方法数量差距如图2。

①根据北京市《水泥工业大气污染物排放标准》(DB11/1054-2013)、天津市《水泥工业大气污染物排放标准》(GB4915-2013)和河北省《水泥工业大气污染物排放标准》(DB13/2167-2015)绘制该图。

2.水污染物排放标准之差异。水污染物排放标准通常又称为污水排放标准，是具有法律性质的技术性规范。目前，我国形成比较完整的“三级”水污染物排放标准体系，包括国家排放标准、行业排放标准和地方排放标准。地方污水排放标准是以该区域水环境保护需求为基础，结合行业经济、技术条件、污染源数量等因素，制定的或补充国家标准或严于国家标准的限值规范。排放标准既非越严越好，亦非“墨守成规”执行国家标准，必须考虑地方产业政策允许、技术上可达、经济上可行。

京津冀三地在污水排放标准建设方面可谓差距明显。其中，北京市、天津市在污水排放方面构建了自己的污水排放标准体系，而河北省执行的是国家标准。如在污水综合排放标准上，河北省执行的是《国家污水综合排放标准》(GB8978-1996)，而天津市则有的放矢地执行本地区颁布的地方污水排放标准——《天津市污水综合排放标准》(DB12/356-2008)，北京市更是于2014年实施《北京市水污染物综合排放标准》(DB11/307-2013)，从而代替2005年施行的《北京市水污染物排放标准》(DB11/307-2005)。又如，在城镇污水处理厂污染物排放标准上，河北省仍执行国家标准——《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)，而北京市、天津市则分别出台了地方标准——《北京市城镇污水处理厂水污染物排放标准》(DB11/890-2012)、《天津市城镇污水处理厂污染物排放标准》(DB12/599-2015)。值得注意的是，河北省在国家尚未制订针对农村生活污水处理的国家排放标准背景下，于2015年率先制定出台了《农村生活污水排放标准》(DB13/2171-2015)；北京市仅在地方农村生活污水处理实用技术指南、技术导则中涉及农村地区污水处理的调节池、污水净化沼气池、人工湿地、稳定塘等方面事项；*参见刘喆：《有序治理农村生活污水》，载《中国建设报》2014年10月10日。而天津市在农村生活污水排放标准方面尚未颁布限值规范。具体比较京津冀三地执行的污水综合排放标准，可以发现其间存在的诸多差异：

第一，从标准的整体内容来看，京津冀三地在本区域执行标准的系统性、连贯性、科学性程度不同，对功能分区、标准分级、污染物分类不同，甚至存在概念和内涵不统一的矛盾。其中，北京市的标准最为全面、系统，除了具备三地标准中均设有的范围、术语和定义、技术内容等事项外，还突出规定了标准的实施与监督——“本标准由市和区(县)环境保护行政主管部门、水行政主管部门统一监督实施。对排污单位进行监督性监察时，可以现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否符合排放标准以及实施相关环境保护管理措施的依据”，*具体参见北京市环境保护局(http://www.bjepb.gov.cn/)于2014年公布实施的《水污染物综合排放标准》(DB11/307-2013)。并且文末还注明了参考文献；天津市的标准则既无标准实施与监督的规定，亦未标明参考文献彰显其“出身”合理；而河北省的标准为国家标准，缺乏针对性。

第二，三地标准的污染物控制项目数量不同，适用范围不一致。从数量上看，河北省执行国家标准“分年限规定了69种水污染物最高允许排放浓度及部分行业最高允许排水量”；北京市对DB11/307-2005《水污染物排放标准》修订后，增加了28项污染物控制指标，达至98项；天津市则表明除“列出5种污染物的排放限值和部分行业最高允许排放水量共6项指标”外，针对国家标准而言，不新增污染物指标。从适用范围来看，天津市与河北省相同，均规定适用于“排污单位水污染的排放管理、建设项目的环境影响评价、建设项目环境保护设施设计、竣工验收及其投产后的排放管理”，即国家标准；而北京市则明确规定，标准不适用于城镇污水处理厂及医疗机构的水污染物排放管理。

第三，京津冀三地执行的标准中，污水排放标准分级不同、最高允许排放浓度不同。尽管三地均按污水不同的排放去向和功能区类别将标准分级，但相互之间仍存差异：河北省、天津市污水排放分别采取一级、二级和三级标准，而北京市则分为二级标准(A排放限值与B排放限值)，明显提高了排污准入门槛。并且，北京市的两级标准均严于天津市、河北省的同级水污染物排放限值，即北京市排放浓度限值最为严格，天津市次之，河北省最为“宽松”。例如，天津市标准中化学需氧量(COD)一级标准为50mg/L，二级标准为60mg/L，三级标准为500mg/L；河北省化学需氧量(COD)执行的限值中，一级标准100mg/L，二级标准150mg/L，三级标准500mg/L；北京市化学需氧量(COD)A排放限值为20mg/L，B排放限值为30mg/L。三地排放浓度指标差异可谓“天壤之别”，北京市的B级标准竟比天津市一级标准限值还低近1倍，较河北省低3倍之多。再如，悬浮物(SS)的最高允许排放浓度北京市B级标准为10mg/L，天津市的一级标准才与北京相同，而河北省所执行的国家标准中一级标准则高达70mg/L。

表1　京津冀三地水污染物最高允许排放浓度对比表(单位：mg/L)*根据《北京市水污染物综合排放标准》(DB11/307-2013)、《天津市污水综合排放标准》(DB12/356-2008)、《国家污水综合排放标准》(GB8978-1996)绘制该表。

第四，京津冀三地执行的标准中，配套标准分析方法亦差距明显。系统、具体的配套标准分析方法，便于对污染物科学、有效的监测，促进标准的实施。河北省与天津市大多执行国家标准，“依照测定方法的适用范围及灵敏度等，1种污染物规定了1至2种测定方法”，*参见蔡惟瑾、潘智：《GB 8978— 1996〈污水综合排放标准〉的特点与内容浅析》,载《铁道劳动安全卫生与环保》1998年第4期。而北京市标准中1种污染物采用的分析方法多达4种。如对氨氮(以N计)的测定方法，河北省、天津市均为蒸馏和滴定法与纳氏试剂比色法，北京市为纳氏试剂分光光度法、气象分子吸收光谱法、水杨酸分光光度法、蒸馏-中和滴定法。

二、京津冀污染物排放总量控制政策法律制度之差异及原因

我国新修订的《环境保护法》首次明确规定了总量控制制度，补充完善了环境管理基本制度，使得总量减排从国家政策晋升至法律层次。近些年来，京津冀地区污染物排放总量已远超本地区环境承载力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘排放量分别为166.0万吨、227.3万吨和138.7万吨，占全国7.8%、9.7%和11.2%，单位面积二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘排放量是全国平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。*参见刘晓星：《京津冀一体化：京津冀破解“与邻为壑”》，载《中国环境报》2015年5月15日。区域内污染物排放总量超标，环境问题形势严峻，然而三地污染物排放总量控制制度却“各司其职”地上演着独角戏。可见，京津冀三地迫切需要从区域视角出发，打破三地总量控制制度的割裂式发展状态，根据区域经济特点、污染类型等基本状况，科学统一地规划和实施污染物排放总量控制政策法律制度。这里仍以大气污染和水污染的总量控制为主体，比较分析京津冀三地污染物排放总量控制政策法律制度之异同。

(一)京津冀区域大气污染物排放总量控制制度之差异

大气污染物排放总量控制，就是针对某一划定的控制区域，为实现某一给定的大气环境质量目标，计算出该区域所有污染源的允许排放总量，并将其合理地分配到各个现有污染源；然后通过控制这个总量，也就是每一个污染源所分配到的允许排放量，来达到该区域预期的大气环境质量目标。*参见宋国君：《论中国污染物排放总量控制和浓度控制》，载《法制与管理》2000年第6期。京津冀三地每逢空气重度污染时均同病相怜，亟待在京津冀区域内形成协调一致的大气污染物排放总量控制制度。这里以京津冀三地的《大气污染防治条例》为依据，*《北京市大气污染防治条例》于2014年1月22日由北京市十四届人大二次会议通过；《天津市大气污染防治条例》于2015年1月30日由天津市十六届人大三次会议通过；《河北省大气污染防治条例》于2016年1月13日由河北省十二届人大四次会议通过。这三个条例都明确规定实行重点大气污染物排放总量控制制度，但是在控制标准的原则、指标、核定、方式以及超标后的法律责任等具体环节上均存在诸多差异。对其中的大气污染物排放总量控制制度进行对比分析。

第一，虽然三地条例中均规定实行大气污染物排放总量控制制度，但是总量控制在三地条例中并非比肩齐声。例如，天津市在第一章总则部分突出强调总量控制的重要性，明确政府责任要“以大气污染物排放总量为约束”；北京市也在总则部分突出表述了总量控制，并声明要“加快削减排放总量”；而河北省在总则中却没有相关表述。再如，天津市、北京市条例中均专章规定“重点污染物排放总量控制”，其中天津市为第三章，自第29条至第33条，共5条；北京市第三章自第41条至第48条，共8条；河北省未在条例中对总量控制做专章规定，且条款数目少，即仅第15条规定了总量控制，第16条、17条跟进表述了重点大气污染物排污权和碳排放权交易、排污许可。

第二，在大气污染防治立法中，三地对污染物排放总量控制与浓度控制相结合的管理制度规定亦存在差异。北京市和天津市均明确实行污染物排放总量控制和浓度控制相结合的管理制度，北京市表述为“大气污染防治，应当以降低大气中的细颗粒物浓度为重点，坚持从源头到末端全过程控制污染物排放，实行污染物排放总量和浓度控制”；天津市也申明“本市实行大气污染物排放浓度控制和重点大气污染物排放总量控制相结合的管理制度”；河北省条例中未明确实行总量和浓度相结合的双重控制。

第三，排污许可证制度和排污权交易是实施总量控制的配套制度，完善的配套制度与总量控制有效衔接，才能有效促进污染物总量减排。三地条例中均规定进行大气污染物排污权交易，但没有明确具体的实施细则，而对排污许可证制度的规定也略有差异。北京市与天津市相同，均申明“按照排污许可证载明的污染物种类、排放总量指标等要求排放污染物，逐步减少污染物排放总量”，而河北省并未明确规定“逐步减少污染物排放总量”。但是河北省重点指出向大气排放工业废气或者有毒有害大气污染物的企业必须依法取得排污许可证，北京市、天津市无此明确规定。

第四，京津冀三地规定的超过排放总量控制指标排放大气污染物应承担的违法排放责任不同、惩罚力度不一致。北京市不仅规定了向大气排放污染物不符合控制标准的处罚措施，也规定了超过排放总量指标应承担的责任，天津市与河北省仅规定了超标排放的违法责任。并且，三地对违法排放行为的处罚力度差距明显，北京市规定为“五万元以上五十万元以下罚款”，天津市为“十万元以上一百万元以下罚款”，河北省规定“处十万元以上三十万元以下罚款，情节严重的处三十万元以上一百万元以下罚款”。可见，三地违法排污成本不同、惩罚力度宽严不一，天津市违法成本最高。

(二)京津冀区域水污染物排放总量控制制度之差异

京津冀区域同处于海河流域，具有明显的流域水系连通性、整体性，囿于长期以来的传统经济社会发展模式，区域水污染问题严重，2014年北京市、天津市劣于V类水质标准的河长占总评价河长的比例分别为45.8%*数据来源于北京市环境保护局(http://www.bjepb.gov.cn/)于2015年公布的《2014年北京市环境状况公报》。和60.9%*数据来源于天津市环境保护局(http://www.tjhb.gov.cn/)于2015年公报的《2014年天津市环境状况公报》。。河北省中南部一些地区“有河皆干、有水皆污”，*王一文等：《推进京津冀水资源保护一体化的思考》，载《中国水利》2015年第1期。三地亟待统筹制定协调的区域水污染物排放总量控制制度。这里，以京津冀三地水污染防治地方性立法——《北京市水污染防治条例》(2010年发布)、《天津市水污染防治条例》(2015年发布)和《河北省水污染防治条例》(2014年修正)为依据，对其中的水污染物总量控制制度作对比分析：

第一，三地水污染防治条例中均规定了实施重点水污染物排放总量控制，相比之下北京市的立法最系统、科学。北京市在总则第3条中就明确了总量控制的重要性——坚持污染物排放总量控制，在削减污染物的同时补充生态环境用水，逐步改善水环境质量，恢复和保护水体生态功能，而天津市、河北省总则中缺乏相应内容。并且，北京市规定在制定全市及各流域的重点水污染物排放总量控制指标、分解方案和削减计划时，由市环境保护行政主管部门会同发展和改革、水行政、农业等行政主管部门，根据本市水污染防治专项规划和水污染防治状况制定，较河北省与天津市详细、全面。

第二，区域补偿机制有利于维护区际公平正义、推进区域生态文明建设，北京市《水污染防治条例》第15条申明“本市逐步建立流域水环境资源区域补偿机制。对超额完成重点水污染物排放总量控制指标和水环境质量考核指标的市人民政府有关部门和区、县人民政府，市人民政府应当给予奖励”。而河北省、天津市仅规定了对超过总量控制指标的地区予以处罚，对超额完成指标的并未规定奖励,未能构建完善的区域内水资源补偿机制。

第三，京津冀三地对是否实行水污染物排放浓度控制和重点水污染物排放总量控制相结合的双重控制制度规定不尽相同。天津市《水污染防治条例》第12条第1款明确规定：“本市实行水污染物排放浓度控制和重点水污染物排放总量控制相结合的管理制度。排放水污染物的，其污染物排放浓度应当符合国家和本市规定的排放标准；排放重点水污染物的，应当符合总量控制指标”，从而进一步明确了浓度与总量的双重控制制度，但北京市、河北省的立法中未见相应内容。

(三)京津冀污染物排放政策法律制度存在差异的致成因素

一个地方污染物排放政策法律制度的选择与创制，必将是区域功能定位、经济发展水平、环境法治状况等多种因素综合作用与考量的结果。目标选择的差异、制约因素的不同必然导致不同地方在环境保护政策法律制度的制定与执行上的差异甚或冲突。具体到京津冀三地污染物排放政策法律制度之间存在差异的致成因素，主要包括以下方面：

1.京津冀区域经济发展不平衡。地方立法通常是经济需求的直接或间接表达，在经济可支付的范围内，相应配套的法律应运而生，立法的内容、精神、层次及水平很大程度上受制于经济发展的程度，可以说地方立法差异根源于经济发展水平的差异。京津冀三地经济发展呈阶梯状分布，从人均GDP看，2014年北京、天津人均GDP均超1.6万美元，而河北仅为6500余美元，不足京津的1/2。*财新网：《京津冀三地经济发展很不平衡》，http://economy.caixin.com/2015-07-10/100827728.html.可见，河北省的经济发展与京津之间相差悬殊。正是京津冀三地之间经济发展的不平衡，造成了三地对环境保护的能力及动力各不相同，进而影响了污染物排放政策法律制度的发展与完善。详言之，河北省相较于北京市和天津市，在处理经济发展和污染物排放问题上承受着更大的压力，由此导致在制定污染物排放政策法律制度时常常受制于经济发展优先的思想认识和现实需要，致使在污染物排放的浓度控制和总量控制制度上大多执行的是国家标准，缺乏制定和执行严于国家标准的外在激励和内在动力。简言之，京津冀区域经济发展的巨大差距是掣肘三地环境保护能力和环境治理投入的关键，是导致三地对污染物排放的规定不同，标准不一的根本性原因。

2.京津冀城市功能定位不协同。北京城市功能定位为全国政治中心、文化中心、国家经济管理中心、国际交往中心和宜居城市，初步形成了服务经济为主导的格局。*汪江龙：《首都城市功能定位与产业发展互动关系研究》，载《北京市经济管理干部学院学报》2011年第4期。对环境治理投入成本高，保护力度大，由此形成了较为科学、严格的污染物排放浓度控制和总量控制制度。天津的城市功能定位为构建现代化国际港口大都市，*韩士元：《天津：城市定位与城市功能》，载《城市》2006年第5期。着重发展国际物流和国际航运功能，一定程度上对生态环境保护投入不足、规制滞后，因此对污染物排放的限值及总量控制方面未形成强有力的决策支撑。长期以来河北省内城市功能定位不明确，经济上采取追赶战略，主要依靠能源重化工的大规模扩张实现，生态环境保护常常处于政策目标选择的次要地位，污染物排放直接适用国家标准，而不是主动寻求建设更严的污染物排放标准体系。

3.京津冀地方立法技术及立法观念不同步。立法主体在订立法律时对形式与内容一致所需的技术把握及在法律颁布后对现存法律协调性的掌控程度，也是影响地方立法是否能科学有效运行的关键因素。*章雯雯：《论我国多元法治背景下的地方立法冲突》，载《成都行政学院学报》2010年第4期。毋庸讳言，京津冀三地的地方立法机关，在人员组成、立法动机、价值取向、观念、知识、利益等方面存在不同程度的差异是一个客观事实，在对地方立法中相关问题的理解、处理上常常产生差别甚至冲突也是在所难免的。具体到生态环境保护领域，京津冀三地的立法主体在制定污染物排放标准及总量控制制度时的立法技术及立法观念不同步，使得对需要立法的领域研究程度不同、着眼点不同、以及对相关政策、法律的不同理解，导致了立法内容的差异化。同时，京津冀三地在制定污染物排放相关规定过程中缺乏沟通、互动不足，没有形成常态化的排污治理交流机制，进一步导致了污染物排放政策法律制度的差异迭出。

4.京津冀三地立法协作机制不健全。我国新修订实施的《环境保护法》第16条，明确赋予了省级地方政府制定或补充或严于国家污染物排放标准的地方标准的权限。但在京津冀区域内省级行政单位“三足鼎立”的模式下，拥有地方污染物排放标准制定权的主体是多元的，并且三地的环境政策制定机关之间没有形成常态化的交流协作机制、信息共享机制，缺乏行之有效的治污决策支持系统和协作平台，致使三地在污染物排放制度制定过程中缺乏沟通互动，标准建设差距明显、参差不齐。尽管京津冀三地这种因地制宜的环境政策制定方式满足了各自利益的需求，激发了地方经济发展潜力，但是这种环境政策的差异必须控制在区域环境可承载的合理范围内。事实上，正是京津冀区域的环境政策的极度分散化、碎片化使得大量污染源排污规制不同，导致点源与面源污染共存，共同促成了区域性环境危机。

三、京津冀污染物排放政策法律制度区域协同应采取的措施

环境污染治理是京津冀区域生态环境协同治理的关键。协同三地污染物排放的浓度控制和总量控制，亟需打破固有模式的藩篱，坚持平等合作、区域一体和共同责任三项原则，探索建立区域协同的污染物排放制度，形成常态机制，统筹区域污染治理，逐步改善环境质量。

(一)分阶段逐步推进京津冀区域污染物排放标准的一体化进程

当前，河北省制定的地方环境标准相较于北京和天津存在总量偏少、发展滞后、投入不足等问题，并且天津市、河北省部分地区的企业对国家规定的污染物特别排放限值尚无法达标，倘若采用“一刀切”的手段在短时间内统一实施严于国家标准的北京标准，其难度可想而知。*王玮：《京津冀环保一体化：统一标准大势所趋》，载《中国环境报》2014年6月25日。况且，河北省重工业、传统能源消费占比极高，短期内人为压制传统产能的做法已经让地方经济陷入大幅下滑的泥沼，再度用环保政策施压恐会破坏原有的产业基础。*中国新闻网：《京津冀推环保一体化 污染企业外迁仍是大势所趋》, http://news.xinhuanet.com/energy/2014-06/19/c_1111210716.htm。因此，采取设立分阶段目标和任务的策略，逐步实现污染物排放标准的协同才是符合实际的可行之举。以水污染物排放政策法律制度为例，在统一京津冀三地的水污染物综合排放标准时，可根据三地水污染现状、污水排放源等实时因素，实施“分步走”的规划和策略：第一阶段，自现在起至2017年底，河北省、天津市水污染物中悬浮物(SS)、五日生化需氧量(BOD5)、化学需氧量(COD)等排放限值统一达到北京市三级标准；第二阶段，2018年至2020年底，河北省、天津市的水污染物控制项目达至北京市标准的98项，污染物排放最大浓度限值统一执行北京市二级标准；第三阶段，2021年至2025年底，河北省、天津市污水限值执行北京市一级标准，即包括标准控制项目种类、污水排放标准分级、最高允许排放浓度到配套标准分析方法等方面，京津冀三地在水污染物综合排放标准上达至完全统一。以此为参考或借鉴，全面推进京津冀区域的其他污染物排放标准，在京津冀协同发展战略的规划期限内逐步实现协调统一。

(二)设立京津冀生态环境协同治理工作委员会

推动京津冀区域生态环境治理政策法律制度的协同发展和污染物排放标准的一体化，离不开相应特定机构的统筹规划与协调推进。为此，建议设立接受国务院京津冀协同发展领导小组领导的专门性工作机构——“京津冀生态环境协同治理工作委员会”(以下简称“环境工作委员会”)，其基本职能是为统筹推进京津冀区域生态环境的协同治理政策法律制度建设提供协同咨询意见并负责协调实施。为了保证该委员会的权威性和专业性，建议由国务院京津冀协同发展领导小组牵头，由三地人大、政府和环境保护部共同设立，成员可以考虑由三部分人员担任：一是三地省级人大常委会法制工作委员会、省(市)政府法制办公室和环境保护厅(局)相关工作人员；二是环境资源科学和环境资源法领域的专家学者；三是社会组织和社会公众代表。为了保证该委员会的有效运转，切实发挥作用，要进一步明确管理体制、具体人员的选任条件和任期、工作程序、职能范围等，以平等协商、区域协同为原则，在现有的污染物排放浓度和总量控制制度的基础上，研究提出三地协同的污染物排放标准体系和政策措施，并负责协调推进在京津冀三地人大、政府及其有关部门的落地实施。

(三)建立京津冀区域污染源排放信息交流共享平台

区域内充分的污染源排放信息交流是京津冀协同构建污染物排放制度的基础和前提。京津冀区域内污染源排放信息的交流是否及时迅捷、准确权威，直接影响到三地排污共治的协作程度。对此，建议由“环境工作委员会”主导，依托以物联网、云计算、多元遥感为代表的新一代信息技术，建立起“系统感知-高效传输-大数据处理-智能化应用”的新一代立体化环境监测系统，构建京津冀区域多维动态污染源排放信息平台，*贺泓：《建立统一的环境监测和管理平台》，载《人民政协报》2015年6月29日。进而形成京津冀三地共享、污染源排放信息全覆盖、集信息采集、挖掘与运用等功能于一体的生态环境协同治理信息中心。通过京津冀区域内的环境信息交流和资源共享，不仅为污染物排放控制制度的协同发展提供可靠的数据支持，也可避免因信息不对称导致的污染物排放政策法律规定的矛盾与冲突。

(四)建立地方性污染物排放标准和配套技术指标的协商制定机制

在“环境工作委员会”的咨询意见指导和具体协调下，京津冀三地的政府及其相关部门应当自主启动污染物排放标准的制定或修改程序。为了防止三地仍然“我行我素”的制定或修改地方性污染物排放标准及其配套技术规定，可尝试搭建京津冀污染物排放标准协同创制平台，建立协商制定工作机制。三地政府及其有关部门可固定时间、期限，抽调部门相关工作人员以联席会议形式对同一事项的排放标准进行磋商制定。联席会议可由三地轮流承办并由承办方担任会议主席，以互助协作、合作共赢为原则，对三地的地方性污染物排放标准及配套技术指标进行面对面研讨，坚持从实际出发、主动融入、深入协商、求同存异，挖掘污染物排放标准中亟待协调衔接的事项或方案。通过充分协商对基本条款达成一致意见后，形成示范性污染物排放标准文本。京津冀三地政府及其相关部门结合本地区的环境容量、经济发展等现实条件和因素对示范性标准文本加以补充完善后，研究确定本地区的最终地方性排放标准及配套技术指标。通过这种地方性排污标准和配套技术指标的协商制定工作机制，最大限度地避免京津冀三地污染物排放控制政策措施可能出现的诸多差异，同时也有助于结合本地实际情况，做到区域间排放标准的协同平衡。

(五)建立区域性污染物排放总量控制制度的规划协商机制

京津冀应从区域环境整体的立场出发，自觉破除三地污染物排放总量控制制度的割裂式发展藩篱，根据区域环境容量、污染类型等具体因素，构建系统性污染物排放总量控制制度。对此，可尝试建立京津冀区域污染物排放总量控制制度规划协商工作机制，由“环境工作委员会”研究提出统一三地总量控制制度的示范性方案，交由京津冀三地的人大、政府等有关部门研究具体方案并负责实施。具体而言，由“环境工作委员会”组织京津冀三地相关部门的负责人员，在平等、协同的基础上，召开污染物总量控制制度的规划协商会议。会议定期召开，根据京津冀区域环境整体容量，划分环境质量控制区，确定控制区总量控制指标，并对控制区内的指标进行分解(指标分解必须具体到排污单位)。会议通过三地之间的充分规划与协商，对总量控制制度的基本条款达成一致意见后，形成示范性污染物总量控制制度文本。京津冀三地的人大、政府等相关部门应结合本地区的实际情况对示范性文本加以补充细化，提交决策机关审议通过后公布实施。

(六)建立污染物排放控制政策法律制度区域协同的实施监督机制

1.建立健全公众参与的监督机制。在京津冀区域内，污染物排放的浓度控制和总量控制制度是否有效实施和执行，需充分发挥人民群众在合力治污过程中的监督作用。在“环境工作委员会”的统一领导下设立专门听取群众意见、建议或者举报超标排污的工作站，负责收集和整理三地人民群众对实施污染物排放协同制度的意见，以及向相关部门及时反馈超标排污等违法行为。工作站针对人民群众对污染物排放制度运行中的意见或建议中的共同性问题进行筛选、整理，最终形成书面文本，作为三地对污染物排放控制制度进行修订、补充时的必要参考文本。同时，在设立工作站的基础上，还应逐渐拓宽公众监督渠道，充分利用移动互联网的优势，发挥多媒体的工作监督职能，设立专门的监督网站及客户端，随时披露公众反映的污染物排放情况及政府政策实施进度。

2.设立跨行政区域的专门监督机构。我国的监督体制大多侧重于各行政区域内或者行业内的监督管制，此种“割裂式”模式并不利于在京津冀区域内对污染物排放的浓度控制和总量控制制度实施监督管理，更不利于京津冀环境问题协同治理模式的转变、提升。鉴于此，可在“环境工作委员会”之下设立专门性跨行政区域的监督管理机构，专门负责对三地执行污染物排放控制制度具体状况的监督。监督管理机构可以建立排污动态通报制度，及时公布违法行为者信息，同时，对超额完成污染物排放总量控制指标和环境质量考核指标的相关主体予以公布表彰。

综上所述，京津冀污染物排放政策法律制度的规制不同、差异迭出，已成为三地合力治污的梗阻。三地应以平等合作、区域一体为原则,立足于协同治污、共同责任的理念，廓清京津冀三地污染物排放的浓度和总量控制标准，释明京津冀区域污染物排放标准之差异，探索逐步统一区域环境准入标准之路径。为构建符合京津冀区域生态环境特点的区域协同污染物排放政策法律制度，实现京津冀环保“标准一致化”，从而为统筹区域污染治理、协同改善区域生态环境质量提供制度保障。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2016-04-20

基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目《京津冀区域生态环境协同治理政策法律问题研究》(15AFX022)的阶段性成果，需要说明的是，河北大学经济法学专业研究生秦红同学全过程参与了本文的研究，在此谨表诚挚感谢。

作者简介：孟庆瑜(1973-)，男，河北阜平人，法学博士，河北大学政法学院教授，博士生导师，河北大学国家治理法治化研究中心主任，主要研究方向：经济法、环境资源保护法。

中图分类号：D912.1

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)04-0087-09

Subject:Study on the Legal Issues of Regional Cooperative Policy of Pollutant Discharge in Beijing, Tianjin and Hebei

Author & unit:MENG Qingyu

(College of Pilitical Science and Law，He Bei University，Baoding Hebei 071002,China)

Abstract：Enormous pressure of environmental pollution in Beijing, Tianjin and Hebei forced these regions to open a new model of regional cooperation. Regional ecological collaborationhave become a consense. Pollutant emission is the primary culprit of environmental pollution, but the standard, planning of the concentration and total amount of pollutant emission are different between three provinces. Many differences or conflicts on collaborative governance on the regional ecological environment caused by system level constraints, which become a handicap of joint prevention and management. To this end, Beijing,Tianjin and He Bei need to explore the establishment of regional co-pollutant emission standards, gradually unify the regional environmental barriers to entry and build the area emissions legal system policy coordination, soas to provide the institutional guarantee on co-ordinate regional pollution control and improve theregional collaboration to break the barriers.

Key words：pollutant emissions In Beijing、 Tianjin and Hebei;concentration control；total amountcontrol； collaborative system construction