美国农业部如何帮助农民向有机农业转型

■ 文 / 裘 成



美国农业部如何帮助农民向有机农业转型

■ 文 / 裘 成

美国是发达国家中为数不多的走转基因路线的农业大国，10亿亩的美国土地上种植着转基因玉米、大豆与棉花，占全美国种植面积的一半，也占世界转基因种植面积的40%。尽管如此，近年来，美国对有机食物的需求急剧增长，自1990年以来激增30多倍，而有机耕种面积仅增长了5倍，销量增长远不及国内有机食物的供给。每年，美国都要向国外进口大量的有机食物与有机动物饲料。因此，美国农业部，一个管理着从“田间到餐桌”的重要政府部门，其使命之一是确保有机农业生产体系的发展，以满足国内对有机食物不断增长的需求。

美国政府意识到，有机农业对经济发展与生态环境恢复具有重要战略意义。在最近三次的农业法案中，联邦政府在扶植有机农业上的财政支出都大幅提高（注：美国农业法案约每5年制定一次），在最近的一次2014年农业法案中，针对有机农业的研究、教育、补助以及数据收集的总财务支出超过了1.6亿美金。虽然目前有机食物消费仅占美国所有食物消费的5%，但因政府的大力支持、消费者对有机食物市场需求以及农民对转型有机农业不断上升的兴趣，美国有机农业得以快速发展，有机农场数目与有机种植面积逐年上升。美国农业部部长汤姆·维尔萨克在近日的新闻发布会上说：“有机生产是美国农业中最快速发展的一部分，正是农业部对有机农业的大力支持使得有机农场与加工商数目不断增加，为美国乡村提供了更多工作机会”。

美国农业部如何扶植有机农业

美国农业部对有机农业的扶植主要体现在五个方面：（1）确保有机认证体系的严格执行，（2）以财政补助（如有机认证成本分摊项目和有机农业环境激励项目）与技术支持来帮助农民与牧民向有机生产转型，（3）有机数据收集与经济市场研究，（4）有机与可持续农业体系的研究，（5）教育与传播有机农业信息与知识。

美国农业部下属直接负责有机农业的部门与项目包括：

图1　美国有机食物销量、有机认证农场数目、有机种植面积逐年升高，需求远大于供给

图2　美国最近三次的农业法案中，联邦政府在扶植有机农业体系上的财政支出都大幅提高

1.农业市场服务部（Agricultural Marketing Service）下的“国家有机项目”（National Organic Program），负责设置有机标准，执行和监管有机法规，鉴定、授权与培训有机认证机构，指导农民与加工企业如何获得有机认证，制定有机进出口政策等。国家有机项目的有机认证成本分摊项目（Organic Certification Cost Share Programs），以直接补助的形式为申请有机认证的农民与加工商分摊75%的申请成本。2016年4月4日，农业市场服务部推出了有机诚信数据库（Organic Integrity Database）。

2.自然资源保护服务部（Natural Resources Cons-ervation Service）下属的“有机农业环境激励项目”（EQIP Organic Initiative），为有机农民与向有机转型的农民提供财务与技术支持，帮助农民设计有机保护性农业与牧业、恢复土壤、减少水土流失、提高灌溉效率、提升作物轮作与营养吸收、恢复授粉昆虫栖息地等。有机农业环境激励项目对申请者的财务支持为每年最高为两万美金以及六年总共不超过八万美金，以帮助农民向有机生产转型。自然资源保护服务部还开设了免费网络培训讲座，如有机农业转型的指导讲座。

3.经济研究服务部（Economic Research Service），负责收集有机农业生产与有机市场的数据，并进行有机生产、加工、区域分布、零售、消费者购买行为等方面的调研，拥有开放数据平台。

4.风险管理局（Risk Management Agency），为有机与向有机转型的农民提供作物保险以弥补自然灾害（气候变化和病虫害）的损失，供农民购买，保险规则与化学农业类似，但补偿定价为更高的有机产品的价格。

5.农业推广服务（Extension Services）与覆盖全美的赠地大学（Land-grant University）合作，教育和传播农业知识与实际的农业实践操作。下设的农业推广网站与eOrganic网站，与全美70多个大学合作，提供有机农业知识的视频、讲座与文章，有机生产者以及大众还可以在网上向有机专家提问。

6.国家农业图书馆（National Agricultural Library）下的另类农业体系信息中心（Alternative Farming Systems Information Center）提供大量有机农业与可持续农业的相关新闻与信息。

7.可持续农业研究与教育（Sustainable Agriculture Research & Education）、国家农林中心（National Agroforestry Center）、国家食物与农业研究所（National Institute of Food and Agriculture）下的有机农业研究与推广项目、有机转型项目等为有机农业和其他形式的生态有机农业（如农林体系、森林农业体系等）提供科研以及科研与教育推广的经费。

美国有机认证流程

在商业化的市场模式下，唯有严格的认证体系才能保证消费者对有机食物的信任。美国在20世纪80年代有多家机构提供认证并采取不同有机标准，同时存在欺诈作假现象，导致消费者失去信任，因此1990年联邦政府颁布了《有机食物生产法案》，建立国家有机标准，设立了国家有机项目来确保有机认证体系的执行。现在，美国国家有机项目授权全球80多家第三方有机认证机构，其中在美国国内有50多家认证机构。这些第三方认证机构包括州政府的农业部门、非营利组织或教育机构、私营单位与外国政府部门。

图3　美国农业部有机产品认证标志

美国有机认证产品分为四类：一是农作物，包括粮食、蔬菜、水果、动物饲料（如干草）、加工原料（如棉花）等各种农作物；二是牲畜，包括用来食用与作为加工原料的各种动物；三是加工食物，包括处理、加工和包装的食物，如切碎包装的食物、罐头包装的汤等；四是野生作物，无需人种植的植物。

农民与加工商可以从农业部授权的认证机构中任选一家来申请美国农业部有机产品认证标签，交纳申请费（申请费的75%可由国家有机项目的有机认证分摊项目报销）。提交的申请报告中包括有机生产系统方案（Organic System Plan），需要详细撰写在何处种植何种作物、利用哪些农产品投入品、投入品的来源（如种子的来源）、保持土壤肥力的管理计划等。然后，认证机构会派出检察员前来检察场地运营以及农场的所有投入与支出记录等信息，撰写检察报告，认证机构审核报告与申请材料后，决定是否颁发有机认证标识。

需要注意的是，以上有机认证申请程序，每一年都要重复一次。也就是说每一年，有机生产者都需要再次递交更新的有机生产系统方案，由认证机构所派的检察员检察，最后由认证机构来决定是否延续有机认证标识。

图4　美国有机认证流程

若获得有机认证的有机生产者出现违规情况，则视违规严重程度，每次违规最高罚款1.1万美金，并可能吊销有机认证。从常规农业（化学耕作方式）转型到认证的有机农业需要经过三年的转换期。即自申请起必须严格按照国家有机标准进行生产，到第三年可获得有机认证。

图5　美国有机认证：从常规农业向有机农业转型的时间线

国家有机标准董事会（National Organic Standards Board）属于联邦咨询委员会，它为国家有机项目提供咨询。董事会委员由有机食物行业不同领域的15位委员组成，目前包括四位有机生产者、两位环保人士、三位消费者（大众利益）代表、两位有机加工者、一位有机销售者、一位科学家与一位有机认证机构人员。这样的设置让国家有机项目可以了解有机食物产业链上各结点所存在的问题，得到反馈从而完善现有的认证体系。

对我国有机农业与食物体系发展的启示

据2016年国际有机农业运动联盟与有机农业研究所报告，我国目前有机农业土地面积为192.5万公顷，占所有农业土地面积的0.4%，是世界有机耕作面积排名第四的国家。在满足粮食安全的同时，为更多消费者提供富含营养价值与高质量有机食物，是当前农业供给侧改革的重要内容之一。

（一）完善有机认证与监管体系以保证有机产品的诚信

在我国，参与保障体系（Participatory Guarantee System）作为一种局域性的质量保证体系，以国际有机农业运动联盟IFOAM的基本标准为基础，基于当地利益相关者的主动参与，对农户生产模式进行评估。它可以作为第三方认证的辅助手段，适用于本地化的小农户。参与保障体系结合本地化的社区支持农业（Community Supported Agriculture），将食物的生产者与消费者相连，对推动可持续农业、本地经济与食物体系的安全与健康有着重要意义。

然而，商业化、大规模的有机农业与有机农业产业链（如超市中所售的有机食物），尤其需要有机认证与监管体系来保障有机食物的诚信。因为食物生产者与消费者并不相识，唯有依靠认证标志来了解食物。消费者在购买有机食物时，其实购买的不仅仅是食物本身，还包括了有机食物背后有利于恢复自然生态环境的农业生产体系，“有机”认证标签以法律确保了有机食物供应链的诚信。

2012 年我国修改了有机农业生产标准，许多国家和组织认为中国的有机农业生产标准是世界上最严格的标准之一。尽管有严格的认证体系，但在实施上，存在一些漏洞，有作假造假的现象，导致消费者对市场上的有机食物信任度不高。我们应加强监管体系，用法律来处罚违规行为。同时每年再次检查已认证有机产品的农场与加工商，对已经取得认证的产品再次认证来延续其有机产品认证标志。同时可借鉴美国，建立有机诚信数据库，使供销商和消费者可以查询并核实有机产品标志的真实性。

（二）实施政策来激励生产者向有机农业转型

由于我国有机农业生产的高标准，有机生产者的生产成本和交易成本也随认证标准和认证费用的提高而增加。我们应考虑借鉴美国的做法，国家出台对有机农业生产、加工、认证等环节的补贴政策，对有机从业者尤其是处在向有机转型的生产者给予适当的直接补贴和认证费用补贴，降低进入者和生产者的交易成本。其次，考虑到有机农业对环境恢复的作用，可从改善环境质量的角度提供补助以激励农民向有机农业转型。对有机农业的财政补贴一般会归纳为“农业环境保护补贴”，属于 WTO 规则 中“绿箱”政策的范畴，不易引起进口国的反补贴调查和关税壁垒。

（三）加大可持续生态有机农业的科研投入、实践推广与数据收集

我国还应加大在有机农业、可持续农业（如农林体系Agroforestry等）的研究与推广方面的投入，可以与大学合作，因地制宜地与有机生产者合作推广有机农业，并收集研究数据。对有机农业的研究与实践，才能保证有机农业生产体系的发展。

我国还应收集有机生产与市场数据（如有机食物价格），追踪并为生产者与消费者提供长期数据信息，建立公共信息平台，从而可对有机生产和贸易进行长期评估，对有机市场发展的战略规划做铺垫。

放眼世界，在转基因道路上行走了二十多年的美国正在大力扶植有机农业，帮助农民从化学农业向有机农业转型；西方发达国家比如法国正开展着全国生态农业项目，帮助农民从化学农业向生态农业转型，我们可以清晰的看到，可持续的生态有机农业是未来农业走向——为了人类与万物的健康，为了恢复我们赖以生存的环境。

栏目编辑：刘媛媛

作者单位：（国际食物政策研究所）