关于征收环境税若干问题的探讨——以火力发电行业为例

罗会武

(闽江学院， 福建 福州 350121)



关于征收环境税若干问题的探讨
——以火力发电行业为例

罗会武

(闽江学院， 福建 福州 350121)

摘要：近些年来，随着经济发展，生产和消费产生地没有经过无害化处理排放到大气中的排放物数量不断增加，远超出了大自然环境的自我修复能力，给经济和社会的可持续发展带来了严峻挑战。基于现行对大气污染物征收排污费不能有效解决环境污染问题，对大气污染征收环境税是较好选择。为处理好经济社会可持续发展与环境保护的关系，文章选择了大气污染物产生和排放量在整个大气污染物排放量中占据最为重要地位的火力发电行业建立火力发电量与相关排放物的关系模型，以此作为征收火力发电行业排放有关污染物(其他污染物可以采用类似方法)环境税的计量基础，并对征收环境税(大气部分)提出了若干建议。

关键词：大气污染；环境税；计量模型

一、大气环境现状

改革开放以来，随着我国经济持续快速发展，人民生活水平不断提高，各类生产和生活中排放污染物(包括颗粒物质、硫氧化物SOx、氮氧化物NOx、CO和CO2、烃类CxHy等五类物质)持续增加，使得空气污染问题日趋严峻。1991年全部工业二氧化硫产生量为1 338万吨，排放量达1 165万吨①，即87.07%排放进入大气中，工业烟尘产生量7 370万吨，排放量为845万吨，即11.47%排放到大气中，工业粉尘产生量为2 739万吨，工业粉尘排放量为578万吨，即21.10%排放到大气中。而到2012年时，二氧化硫排放量为2 117.63万吨，氮氧化物排放量2 337.76万吨，烟(粉)尘排放量1 235.77万吨。由于大气排放物持续增加，且超过大自然的自我修复能力，对大气环境产生了累积的污染效应。社科院和中国气象局发布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告(2013)》，2013年，全国平均雾霾(由生产和生活消费产生的大量二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物以及其他有毒颗粒物(如汽车尾气等)等构成的污染物)天数为29.9天，较常年同期多10.3天，为1961年以来历史同期最多。而在中东部地区，1961年至2012年间，平均年雾霾天数总体呈增加趋势，目前大部地区年雾霾天数范围为25～100天，局部地区超过100天[1]。

二、大气污染给整个经济社会带来了严峻的挑战

(一)影响生态环境，粮食安全面临问题。大气污染会对生态环境造成破坏。排放到大气中的污染物种类众多，而有部分排放物会对生态环境造成不可逆转的破坏，酸雨会导致改变农田正常的酸碱度，导致粮食减产甚至绝收，同时有毒气体会使绿色植物枯萎，使正常的动物生态链中断，某些生物灭绝，进而影响到人类的生存。而据报道我国因土地污染(大气污染为土地污染源之一)导致约5 000万亩耕地不再适合种植粮食②。

(二)影响身体健康，造成身体危害。由于人体吸入这类有害气体或霾颗粒可能导致呼吸系统疾病，大气污染导致的雾霾因其阻挡了光线，紫外线辐射的减弱导致佝偻病增加，同时使空气中的传染性病菌的活性增强，传染病增多。雾霾持续可能导致室外能见度低，交通受阻，增加事故的发生频率。

(三)转嫁责任，增加社会成本，造成社会不公。由于大气污染物运动的特点，在排放进入大气后会随风雨漂流和降落，污染物排放者与受害者不一致，污染物持续非达标排放的结果是使部分受害者收入减少和因病致贫。按照权利与义务对等原则，污染处理费用是产品成本的一部分，最终应该由商品使用者承担，但大气污染的负外部性将本由消费者最终承担的大气污染处理费用通过生产者的非达标排放，造成对非消费者的损害，导致非消费者收入减少、支出增加，违背了社会的公平正义。这在收入分配上明显表现为将非使用商品(或劳务)的大多数人的收入转移给使用商品(或劳务)的人及厂商。

为了控制污染物排放总量，有效地改善大气环境质量，1992年，原国家环境保护局、国家物价局、财政部、国务院经贸办联合下发了《关于开展征收工业燃煤二氧化硫排污费试点工作的通知》(环监[1992]361号)，经过试点，1998年，国家环境保护总局、国家发展计划委员会、财政部、国家经济贸易委员会再次下发《关于在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区开展征收二氧化硫排污费扩大试点的通知》(环发[1998]6号)，并明确规定了二氧化硫排污费的收费标准。而其他排放物的收费标准也逐步得到完善。尽管有《中华人民共和国大气污染防治法》[1987]及其《实施细则》[1991]作为环境保护的依据，但由于排污费的性质和其效力的限制及其他因素的影响，对污染物排放征收保护费并没有能够实质改变大气污染的状况。对经济的可持续健康发展带来了挑战。

由于对各种排放污染物征收排污费，排放费征收由地方环境保护部门负责征收，其法律效力有限，在排放对象不履行缴费义务时，其可采用的强制手段有限。使得部分企业为了降低成本，不缴和少缴纳排污费，以便在市场竞争中获得有利地位，扩大市场占有率，而遵守法规企业因缴纳排污费而增加企业的成本，一定程度上降低了竞争力，不利于企业的发展。大气污染导致企业的非公平竞争，出现“劣币驱逐良币”现象，不利于科学技术提高和大气环境保护。同时，由于各地方政府受考核的影响，更多地注重经济增长，为了能够维护本地区的经济增长，一定程度上对排污费的征收管理存在暧昧的态度，这样使得本地区企业在市场竞争中处于有利地位，不利于大气环境保护。不利于环境保护技术的推广和企业创新。

三、面临挑战可供选择的方式

排放大气污染物是典型负外部性行为。企业为了获得更多的利润，通常对排放大气污染物的产生的本应由企业自己负担的具有负外部性的边际社会成本转嫁给社会。政府纠正市场失灵的产生的负外部性，一般采用以下几种交易方法。

(一)非市场交易方法：包括排放标准和排放费两种方法。排放标准即国家制定的污染物排放标准，超标即要受到相应的处罚，但污染物种类众多，需要制定众多标准，且具体执行过程中，企业排放物是否达到规定标准，监管上具有一定挑战性。排放费即国家对污染物制定收费标准，按照标准收费，即现行的排污费。由于众多原因，现实执行情况并没有能达到很好保护环境的目标，没有能够将外溢社会成本内在化，减少对环境的危害。

(二)市场交易法：科斯定理法。在产权清晰界定、交易成本为零或没有战略行为情况下，市场失灵产生的无效率可通过受影响各方的进行私下讨价还价解决使得市场失灵变得有效率；如可转让排放许可证。理论上，市场若满足科斯定理的条件将具有高效率。实践中，由于大气污染物排放的受害者众多，受害者难以明确界定，同时交易费用不可能为零。即处理大气污染排放问题，用科斯定理法具有挑战性。由于确定可促进社会财富可持续增长同时又能保护好环境的许可证合理数量及其在不同区域的投放数量的可能，使得可转让排放许可证在具体操作上存在一定难度。

(三)征收环境保护税。开征环境保护税要先解决税率问题，可运用计量经济学方法构建模型对产品(产量)与排放物的相关性测算，可选择大气污染物排放量大(如电力热力、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼业等行业)的行业，从而确定合适的税率，然后逐步扩展到其他行业。

开征环境保护税，通过加大环境保护投资力度，采用先进的污染物处理设备，使污染物排放达到无害化，在大气污染物排放与自然界自动修复能力之间达到均衡。以维护社会的公平正义。

四、模型的选择与构建

大气污染物种类众多，在2012年国家全部调查的41个工业行业中，二氧化硫和氮氧化物排放量位于前3位的行业依次为电力、热力生产和供应业，黑色金属冶炼及压延加工业，非金属矿物制品业，三个行业二氧化硫、氮氧化物排放量的分别占全部行业排放量的比例为69.7%和87.9%③。而电力热力行业大气污染排放物位居三者之首，1991年全部工业二氧化硫产生量为1 338万吨，排放量为1 165万吨，电力热力发电二氧化硫排放量为528万吨，占全部排放量的45.32%，工业烟尘产生量7 370万吨，电力热力发电工业烟尘排放量为418万吨，占全部产生量的5.67%④。2012年时，工业二氧化硫排放量1 911.7万吨，电力热力发电二氧化硫排放量为858.9万吨，占全部排放量的44.93%；工业氮氧化物排放量1 658.1万吨，而电力热力发电排放量1 084.7万吨，占全部排放量为65.42%⑤。1991年到2012年，由于二氧化硫的排放比率基本稳定和工业氮氧化物排放比率维持较高比例，但因产生量的增加，使得二氧化硫和工业氮氧化物的排放的绝对量增加了许多，一定程度上导致了大气污染程度的加剧。在电力、热力行业中，火力发电产生的污染物超过90%⑥。因此，为了减少大气污染给经济社会发展和人民生活带来的影响，促进经济社会的可持续发展，解决生产和消费排放物征收排污费在改善环境污染方面的有效性不足问题，依据十八届三中全会精神，推动环境保护费改税，为实施环境保护费改税打好基础，我们以火力发电行业中二氧化硫、烟尘粉尘产生量进行计税基础计量经济分析，作为制定其计税基础。

表1　1995年以来火力发电废气粉尘排放量表

资料来源：《中国统计年鉴(1996-2011)》，《2000-2011年环境统计年报》,及根据年鉴和年报数据计算所得

计量模型的拟合

(一)模型变量的选择

影响环境税计税基础的因素很多，为了分析火力发电量与其产生的排放物有关指标的相关关系，为合理确定火力发电行业的相关排放物的税率(额)与保护环境决策提供参考依据，模型选择的被解释变量为火力发电量(Y)，火力发电产生工业二氧化硫(X1t)、工业烟尘(X2t)、工业粉尘(X3t)作为环境相关的解释变量。

(二)模型数学形式的选择

通过对被解释变量与解释变量的初步作图，运用软件对所采集的数据(见上表)进行模拟，发现被解释变量与解释变量之间的关系呈现线性和非线性关系同时存在。考虑运用对线性和非线性数模型进行模拟，其中C(n)：为系数，n=1,2,3,4,5；t为年份。

假设火力发电与其排放物的模型为：

Y=C(1)×X1t+C(2)×Log(X2t)+C(3)×X3t

(1)

1.模型的参数估计与检验。

对理论模型运用OLS法进行参数估计，运用EVIEWS软件运算，得结果：

Y=11.38712X1t+444.0917Log(X2t)-59.49189X3t

(2)

(1.162549)(221.9623)(88.56851)方差(下同)

R2=0.945792D.W=0.283293

根据上面运行结果得到：模型与实际值拟合得较好，即R2值较大，但在5%的上下界范围内，D.W值处于无法确定是否存在自相关的区域，t检验中，解释变量X3t收尾概率最高，未通过检验，必须对模型进行改进,去掉X3t。

将重新构建的模型进行模拟运算得：

Y=10.71877X1t+452.9616 Log(X2t)

(0.544251)(104.1717)

R2=0.967043D.W=0.255327

Y=11.89107X1t+323.3376 Log(X2t)

(3)

(0.870470)(127.6114)

R2=0.943911D.W=0.236553(0.255327)

模型与实际值拟合得较好，即R2值较大，表明拟合度高；在5%的上下界范围内，0

13.66051>t0.025(16)=2.1199，︱tx2︱=4.348221

2.533767>t0.025(16)=2.1199，所有解释变量通过t检验；对模型(3)进行序列相关检验和异方差检验，结果显示，所拟合的模型不存在自相关、序列相关，也不存在异方差和多重共线性；模型(3)通过了全部统计检验，序列存在正相关。

2.模型经济意义检验

模型中C(1)>0，表明火力发电量与二氧化硫产生量存在正相关关系,即火力发电的二氧化硫的产生量随火力发电数量的增加而增加，符合其经济意义；C(2)>0，说明火力发电量与工业烟尘产生量的对数呈正相关关系，即随着火力发电量的增加，火力发电中产生的工业烟尘量呈对数增加；从经济意义上来说，是合理的；模型中的系数通过了经济意义上的检验，模型中的经济变量能够合理解释经济现象。

3.模型的确定

在模型通过经济意义的检验及统计检验之后，模型的最后形式为:

Y=10.71877X1t+452.9616 Log(X2t)

Y=11.89107X1t+323.3376 Log(X2t)

五、模型的经济分析及税收政策建议

(一)模型的经济分析

模型最后确定了火力发电量(Y)与二氧化硫产生量(X1t)及工业烟尘产生量(X2t)之间的关系。由此可以在确定征收环境税时，按照对火力发电每一度电产生的二氧化硫量和工业烟尘量进行无害化处理所需费用作为征收环境税的参考依据。

由于电力是国民经济发展必不可少的能源，电力需求会随经济的不断增长而需求不断增加，而在我国电力总量中占有绝对主导地位的火力发电也会持续增长，根据模型表明的关系则大气中二氧化硫和工业烟尘的排放量会随火力发电量的增加而持续增加。现有公布的环境统计数据⑦表明，每年都有相当部分的火力发电或其他行业相当比例的二氧化硫上千万吨和数百万吨工业烟尘没有经过无害化处理就排放到大气中。由于大气环境修复能力长期低于各类大气污染物排放的水平，造成大气中二氧化硫和其他排放物的累积，形成了大气污染不断恶化的状况。由于经济增长与火力发电呈现出正相关的关系，而火力发电大气排放物对经济增长产生了负的外部效应，降低了经济增长实际效果。因此，为促进经济可持续增长与大气环境可持续改善，解决火力发电或其他行业产生的排放物对大气的影响具有重要的现实意义，而开征环境税是一项较理想的选择。环境税的开征将有效解决过去征收排污费导致的行政效力不足以及由此而带来的环境保护费不足和随意减少征收(或不征收)排污费的问题。

(二)环境税收政策的建议

由于火力发电产生的二氧化硫和工业烟尘都是大气污染的主要(或重要)组成部分，控制二者的排放量就控制了大气污染的重要来源。因而需要从多个层次，运用各种政策和方法手段来控制大气污染物的排放。

1.明确环境税征收目标。征收环境税本身不是目的，目的是保护好环境。在围绕环境税问题开展工作时，应贯彻保护为主、治理为辅，寓禁于征的思想。保护为主即通过环境税的征收至少不使目前的大气污染状况恶化。由于大气污染是长期污染物排放大于自然界自我修复能力的累积的结果，只要大气污染物排放超过大自然修复能力，大气污染状况就不可能改善。由于排放后处理比源头处理困难，成本更高，效果更差，因而保护环境最好的方法即从排放源头控制，在没有达到无害标准之前不得排放，从根本上解决排放问题。因此在制定环境税时，以保护为主。治理为辅即对某些无法有效控制的大气污染物以治理作为保护环境的补充手段。寓禁于征即通过环境税的征收达到使排放物排放进入大气时不再使大气环境恶化的状态。

对火力发电排放物要通过征收环境税，使得其生产过程中产生的二氧化硫、烟尘和其他排放物的有害排放量能够得到有效控制，使得自然环境修复能力超过污染物排放量，逐步使大气环境质量得到改善。

2.环境税的征收充分体现权利与义务对等。为了使权利与义务对等，在环境税设计时按照谁生产消费谁承担环境税，以避免负效应的外部化，造成对非利益相关人的损害。由于处理大气排放物需要一定费用，若这些费用内在化将构成产品成本的一部分，可以最终由消费者负担，达到了权利与义务对等；若排放物不进行无害化处理排放，则排放物产生负的外部性，对非消费者造成损害，不能达到权利与义务对等，治理环境污染需要国家来进行。由于国家无法对每一大气污染物排放者是否将排放物进行无害化处理并费用内在成本化，且从实际污染情况来看处理费用确实没有内在成本化。为了充分体现权利与义务对等，即国家要以法律规范来征收排放大气污染物的处理费用，以保护非受益人利益受到损害。基于权利与义务对等，则环境税的征收额应以处理排放物达到无害化的状态时的费用为标准。

对于火力发电产生的大气排放物(包括硫氧化物SOx、氮氧化物NOx、工业烟尘和粉尘等)，应将其无害化处理发生的费用作为其环境税的征收额，然后根据其无害化处理后排放量占全部产生量的比例进行退还已征收的环境税，弥补其处理成本，达到权利与义务对等。

3.抓住重点、兼顾一般，逐步完善环境税。大气排放污染物种类和排放源众多，要通过征收环境税快速持续取得好的成效，需要将大气排放物按照排放量的大小和排放物的危害程度，采用ABC分类法进行分类和管理。抓住大气污染中重点污染物(A类)加强管控，能够较好较快和持续解决环境污染问题。重点污染物即(1)种类少但排放污染物量大和排放量虽小但危害大的大气污染物；(2)行业数少但污染物排放量大和排放量虽小但危害大的行业污染物；(3)污染物排放地区少但集中的地区和排放量小但危害大的地区污染物。将这些重点污染物纳入环境税征收对象，从总体上控制污染物的排放，然后根据大气污染变化状况不断增加税目，并逐步提高管控水平和管控效率，降低管控成本，用尽可能短的时间提高大气质量水平，达到大自然的自我修复水平大于大气污染物排放，最终使大气污染水平下降而大气质量好转。

由于规模经济效益的原因，对排放物无害化处理的设备运行及管理成本较高，因此，应实施鼓励规模化生产经营的环境税政策，对规模大、污染物处理能力强和处理率高的企业实施环境税优惠。逐步淘汰规模小，排放污染物量大或危害大的企业。

因火力发电行业产生的排放物占全部行业的排放物的比例大且集中排放，有必要优化火电行业的规模结构，关停小规模火力发电企业，努力使排放物规模化处理，降低处理成本，提高环境税征收监管效率，因而火力发电行业各类排放物均为征税的重点。

4.为了鼓励对污染物进行无害化处理后排放，真正达到征收环境税的目的，根据污染物的无害化处理的比例分别采用超比例累进税率，无害化处理比例越高，税率越低，完全无害化处理，税率为0，反之，无害化处理越低，环境税税率越高。这样可以使没有无害化处理排放者付出成本高出无害化处理者，起到鼓励污染物排放者采用先进技术和工艺进行无害化处理的作用。

对于火力发电行业，根据其产生的各种污染物的无害化处理的比例分别适用不同的超比例累进税率，以鼓励企业采用先进生产工艺技术减少污染物产生量和采用先进污染物处理工艺和技术，提高无害化处理比例，使企业从低环境税中获得好的经济效益与社会获得好的环境效益。

5.根据各种排放物的产生环节和可控程度，合理确定征税环节。因大气排放物有集中排放和非集中排放，这样就需要根据各种排放物的特点合理确定征税环节，对于非集中排放污染物消费品提前一个环节进行征收，以便进行集中控制环境税征收。

6.科学合理确定环境税减免退税政策，充分发挥其在环境税征收中的奖励和惩罚作用。环境税减免退税政策是鼓励保护环境的政策，对于减免退税规定一个污染物无害化处理排放的最低比例，未达无害化处理标准不得减免退税，且要征收高比例累进税，使其非无害化排放的成本高于其无害化排放成本。而对于达到最低无害化处理最低比例的生产和消费者，按照生产和消费过程中产生的污染物无害化处理后的排放比例，分别执行不同的退税率和免税，以鼓励生产和消费者对排放物进行无害化处理后排放。

火力发电为集中排放，对于其减免退税也要按照其对生产过程中产生的各种排放物无害化处理的程度分别采用不同的减免退税比例。

注释：

①注：1991年以前，中国统计年鉴和环境统计年报无有关二氧化硫、氮氧化物、工业粉尘、烟尘排放数据。

②《国土部：全国中重度污染耕地约五千万亩》，中国网，2013年12月30日。

③资料来源：《2012年环境统计年报》。

④资料来源：根据《中国统计年鉴(1992)》整理计算。

⑤资料来源：根据《2012年环境统计年报》整理计算。

⑥资料来源：根据《中国统计年鉴(1991-2010)》数据计算所得。

⑦1991年以来各年度环境统计年报或年鉴数据。

参考文献：

[1]靳颖姝.今年以来全国平均雾霾天数29.9天为52年来同期最多[N].南方都市报，2013-11-06.

收稿日期：2016-04-19

作者简介：罗会武，1966年生，男，湖北京山人，讲师，博士，研究方向：财税理论与政策，社会保障理论与政策。

中图分类号：F812.42

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)06-0033-05

Discussion on Some Problems of Levying Environment Tax:A Case Study of the Thermal Power Industry

LUO Hui-wu

(MingjiangCollege,Fuzhou,Fujian350121)

Abstract：In recent years,quantity of emissions which has been discharged into the atmosphere and not been harmless treatment keep on increasing by the production and consumption generated with economic development,far beyond the self-healing ability of the natural environment.It posed a serious challenge to sustainable economic and social development.Based on which the existing sewage charges for atmospheric pollutants can not effectively solve the problem of environmental pollution,atmospheric pollution environmental taxes is a better choice.To handle the relationship between economic and social sustainable development and environmental protection,the author of the article explores the thermal power industry in which air pollutants and emissions occupy the most important position in the entire emissions of air pollutants and establish the amount of thermal power related emissions relational model,as measurement basis of environmental taxes on a collection of emissions from coal-fired power industry related pollutants(other pollutants can use a similar method),and made a number of recommendations on environmental taxes(atmospheric part).

Key words：air pollution;environmental taxes;econometric model