行政公益诉讼原告资格研究

袁丽玮

随着我国法治建设的步伐加快和不断完善，普通民众的法律意识权利意识的不断提高，“建立健全公益诉讼制度，已是法治国家建设的必然趋势。”①近些年来，行政公益诉讼已受到学术界的普遍关注，特别是修正后的民事诉讼法确立了民事公益诉讼制度，更是引起了对行政公益诉讼的讨论热潮。作为行政公益诉讼的关键之处，有关其原告资格确立的讨论也愈发热烈。

一、行政公益诉讼及其原告资格

行政公益诉讼指的是公民为了维护公共利益就与自己权利及法律上利益没有直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的行政诉讼。②关于行政公益诉讼，就目前来说，关于建立行政公益诉讼机制，学者基本达成共识，其中，他们的讨论中最大的争议是谁可以以原告的身份提起行政公益诉讼，即行政公益诉讼的原告资格问题。

目前来看，我国对于行政公益诉讼原告资格这一问题仍然处在理论研究阶段，立法在行政公益诉讼原告资格方面仍有缺失和不足。现如今，已有很多国家均建立起了行政公益诉讼制度。行政诉讼原告资格主要解决的问题是在行政争议发生后，哪些人具有行政诉讼的诉权，即何种人只有符合了何种条件才能够诉请法院来保护自身的合法权益。换句话讲，“资格”本身就是一种条件的限制，因此，原告资格亦是行政诉讼起诉人能够作为原告的限定条件。根据国内一些专家学者对原告资格的定义，可以作出以下概括，即原告资格是公民、法人或社会团体具备了一定条件，因而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格。“原告资格是行政诉讼的核心问题之一，原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。”③所以，行政公益诉讼的核心点之一就是对行政公益诉讼原告资格的认定及确立，这将直接关系到了整个行政公益诉讼制度的最终落到实处，真正起到保护公共利益的作用。

二、行政公益诉讼原告资格的理论基础及现实意义

（一）理论基础

随着社会的发展，社会关系的日趋复杂化，侵害社会公共利益的现象时常出现，民众的权利意识和法律意识也日趋加强。当出现违法的行政行为给公共利益造成损害的时候，若是根据，要求行政诉讼的原告必须要以权利主体的身份进行诉讼，而实际中又没有直接特定的利害关系人，则无法向法院提起诉讼来维护公共利益。由此可见，传统诉权理论已不能够满足现实情况需要。而行政公益诉讼是在公共利益遭受到了行政机关直接或间接的侵害时，法律赋予特定的主体诉请人民法院通过审判活动来保护与救济公共利益的权利的，所以，行政公益诉讼的出现能够解决以上问题。因此，行政公益诉讼权对传统诉权理论一定程度上的冲击与突破，不是把原告仅限定在与被诉行政行为有直接利害关系的范围内，而是通过赋予行政公益诉讼诉权，以审判机关的裁判来维护公共利益。

（二）现实意义

现如今，政府需要管理的公共事务更加复杂化、多样化，这使得有限的政府对无限复杂多变的社会事务进行管理时难免有疏漏，不可能都覆盖到。因此，这就需要借助广大民众的力量来补充和完善行政力量。另一方面来看，政府权力本身具有扩张性和随着社会发展行政权的不断膨胀，政府的失职不作为和滥用权力、违法行使职权的现象屡见不鲜，必然侵害公共利益。由此，我们目前必须要面对和解决的是怎样对这种被侵害的公共利益进行保护和救济。“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，这不符合现代行政法发展趋势。”④

行政公益诉讼原告资格的确立是实现行政法治的需要。依法行政是我们一直以来追求的目标。而这一目标的实现，不仅需要行政机关内部的自律，还需要行政机关外部的他律。行政公益诉讼就是一种有效的外部监督。也可以说它是将有关全社会公共利益的行政行为放置在全社会的监督下，从而有效地遏制违法行政行为的发生，可以促使行政机关合法、合理行政，更大程度地保护公共利益。而提起行政公益诉讼的门槛是起诉人具有行政公益诉讼原告资格，要是这个问题解决不了，行政公益诉讼则无法启动，就更不用说保护和救济公共利益了。行政公益诉讼原告资格的确立有助于更全面地保护公民的合法权益。在实际司法运行中，往往会因为提起行政公益诉讼主体的合法权利并没有受到行政行为实际影响，所以不予受理或受理后又再驳回起诉。而且，对于公民究竟怎样才能具备行政公益诉讼的原告资格，事实上并无法律具体规定。所以，行政公益诉讼的原告资格的确立对更加全面地保护公民的权益是很有必要的。

三、完善我国行政公益诉讼原告资格的构想

（一）确立检察机关的原告资格

2014年《行政诉讼法》修改并没有把行政公益诉讼制度写进去，但是，让人感到欣慰的是，习近平总书记在十八届四中全会上做出的对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》说明中，明确指出要在我国探索建立检察机关提起公益诉讼制度。将党的十八届四中全会要求落到实处的一个重要举措就是把提起行政公益诉讼的诉权赋予检察机关。将视野定位在全国范围内，近些年来，我国各地也有检察机关在公益诉讼领域进行了积极的探索与实践。以下是我国第一个由检察机关以原告身份提起的行政公益诉讼案件。2013年9月，金沙县环保局通知佳乐公司应缴纳十二万多元噪音排污费，但是该公司一直没有缴纳。于是，县环保局于2014年8月又向该公司发出限期缴费通知，责令其于该月23日前必须缴纳，否则要作出处罚。同年10月该公司才予以缴纳，但已超过最后期限，而县环保局也并未对其进行行政处罚。金沙县检察院认为佳乐公司拖延支付排污费近一年，对国家财政已造成了一定损害事实，应当对其行政处罚；而且环保局已作出若逾期则罚款通知，最后却没有进行行政处罚。于是金沙县检察院将环保局告到法院，请求法院判决环保局履行对佳乐公司的处罚职责，法院受理了此案。环保局在收到法院《应诉通知书》后，立即向佳乐公司作出行政处罚决定。检察院认为环保局履行了其职责，纠正了其错误，同时起诉起到了维护公共利益的作用，于是撤诉。由检察机关提起行政公益诉讼，这在当时全国尚属首例。于此之前，检察机关以原告的身份对行政机关的违法行为或不作为提起行政公益诉讼的案件从未出现过，这也开启了我国由检察机关直接作为原告提起的行政公益诉讼的先河。

就目前来看，大多数学者们都认可由检察机关作为原告提起行政公益诉讼，即无法律没有明确规定的情况下，一般应由检察机关作为原告提起行政诉讼来维护公共利益。因为检察机关是我国法定的权力监督机关，保护公共利益是其应有的职责和义务。由检察机关充当公益诉讼原告的角色，既有法理和法律上的依据，在实际运行中也是可行的。我国现行《宪法》中明确规定了检察机关是国家开展法律监督的部门。《中华人民共和国检察院组织法》详细规定了检察机关有保护社会公共利益与国家利益的职责。新《行政诉讼法》第十一条规定，检察机关有权对行政诉讼实行法律监督。检察机关通过行使检察权，对各级国家机关及其工作人员和公民遵守法律和法规实行专门监督，以保障法律、法规的正确实施。同时，检察机关成为行政公益诉讼案件的原告也适应权力制约的相关理论。行政公益诉讼案件由检察机关提起诉讼，对行政机关有抗衡能力，借助一种权力制约与监督另一种权力。因此，赋予检察机关行政公诉权，作为行政公益诉讼原告，以监督和纠正特定的行政违法行为，这既符合检察机关的宪法及法律的定位，也在可操作性很强，在目前实践中，检察机关作为行政公益诉讼原告的案件也有许多。

当然，检察机关作为原告提起行政公益诉讼应该符合一定的条件。首先，应是出于保护公共利益的目的，由于行政机关的违法行使职权、滥用职权或不作为，给国家和社会公共利益造成了一定损害，这时就需要检察机关来作为行政公益诉讼的原告。其次，应是由于公民、法人和其他社会组织没有特定利害关系而无法提起行政公益诉讼的情况下，所以只能交由检察机关来起诉。最后，检察机关必须与被诉的行政行为没有直接利害关系。当同时符合了以上的几个限制条件，检察机关才能启动行政公益诉讼程序。

而且，在检察机关起诉前，应有一个必要且合理的前置程序，就是在检察机关发现的以及公民或社会组织提出的行政行为进行审查，若确定行政主体的行政行为的确是违法的，而且已然给国家和社会公共利益造成了较大的实际损害，检察机关应先向行政主体发出书面的司法检察建议。检察建议书应包括行政主体违法的具体内容、对其不作为的督促建议、要求其立即停止侵害公共利益行为的警告，并给其作出答复或改正的合理期限等等。如果行政主体收到检察机关发出的检察建议书后，及时进行了回复或者采取了补救措施，检察机关就不需要再提起行政公益诉讼。这样的前置程序，也是给予行政机关改正其行为机会，维护自身形象，促进依法行政；二是可以为检察机关减轻工作负担，检察机关可以将更大的重心放在其他影响较广、侵害较大的行政公益诉讼案件上。⑤但是，如果行政机关在被给予的合理期限内，并没有对检察机关的检察建议作出一定的行为措施，那么检察机关就应当向法院提起行政公益诉讼。

另外，前文也提到了我国要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这为以检察机关提起公益诉讼能真正落到实处提供了依据。所以本文建议，应进一步颁布实施行政公益诉讼相关的法律或司法解释，从而明确检察机关提起公益诉讼的法律依据，方便在实践中予以很好落实。

但是换一角度想，不能仅仅考虑到对检察机关在成为诉讼原告资格的条件限制等问题，如果检察机关符合了上述条件但怠于行使该职责，那么公共利益该如何保护？所以，本文认为，为了是更大程度保护公共利益，还需要其他行政公益诉讼原告主体，即公民和社会团体。

（二）公民的原告资格

“放宽起诉资格的限制是当代立法的趋势所在，扩大公民对行政活动的监督和对本身利益的维护，让越来越多的人能够对行政机关的违法行为提起诉讼。这体现了当代行政民主，也是公民参与行政活动的表现。”⑥所以，有必要对公民提起行政公益诉讼原告资格予以确认。

确立公民行政公益诉讼的原告资格是符合宪法内在精神和现代法治理念的。我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”第四十一条具体地赋予了公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。所以，面对行政权力日益膨胀的行政机关，公民予以一定的直接监督是符合我国宪法精神的，而且这也是我国法治建设的主要内容。同时，确立了公民在行政公益诉讼的原告资格身份，在一定程度上也激发人民当家作主的主人翁精神，勇于行使对行政机关行使监督的权力，为法治国家的建设做贡献。因此，赋予公民以行政公益诉讼的原告资格，提起行政公益诉讼是一种保护社会公共利益有效手段。

就目前来看，也有许多人会担心公民行政公益诉讼原告资格确立之后，势必会出现原告滥诉的情况，从而影响行政效率，也加重了法院的负担。对此，本文不太认同：首先，纵观历史，几千年来我国都是一个封建专制的国家，并没有行政法历史，我国的行政法真正开始于近现代。即使存在有所谓的“古代行政法”，那也只是为了维护君主的统治地位的官制法，并非我们如今的行政法。由于长期受传统观念的束缚，中国民众往往被压制，大多数恐惧权力，只知道服从管理，缺乏权利意识，也并没有对行政权力进行监督的观念传统。受这种历史传统影响的中国民众，是不会随便轻易告政府的。⑦其次，公民作为原告如果要提起诉讼，将势必会花费大量的人力、物力，而且还要有预付诉讼费用的财力，而且如果败诉，还要承担败诉的后果。这些都会使公民在做出起诉决定时谨慎行事，如果不是走投无路，是不会选择和政府对峙公堂的。再次，公民作为行政相对人，本来就与行政机关的法律关系不是平等的，明显处于弱势地位，因此，面对相对强势的行政机关，公民往往不敢与其“作对”，往往秉着“多一事不如少一事”的想法。最后，就我国近些年来看，行政诉讼案件并不是特别多，虽然呈现逐步上升趋势，但总体数量与民诉案件数量仍是相差甚远，更不用说公民作为原告提起公益诉讼了。

但是，如果对公民的行政公益诉讼原告资格也需要有必要的限制，那就是以维护公共利益为诉讼目标，不能只是出于个人私益。

（三）社会团体的原告资格

社会团体指的是出于一定目的、由一定数量的社会成员所组成，并取得法人资格的社会组织，包括有人民群众团体，社会公益团体和学术研究团体。它主要作用是对其成员的利益与社会公益的保护，以及参与和监督政府活动。社会团体拥有原告资格的好处是：首先，社会团体一般可以基于设立团体的宗旨，维护社团成员的共同利益或与宗旨相关的国家利益和社会公共利益。因此，赋予社会团体诉讼原告资格，是与其宗旨相吻合的，都是以社会公共利益为目的；其次，不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务，在行使原告权利或承担相应义务方面更加专业、更加方便。举例来说，中国消费者协会是保护消费者合法权益的全国性社会团体，宗旨是对商品和服务进行社会监督，保护消费者的合法权益，引导广大消费者合理、科学消费，促进社会主义市场经济健康发展。从中可以看出，赋予其诉讼原告资格是与它的宗旨相吻合的，都是以维护公共利益为目的。从一方面来看，与其基本事务相关的案件，势必会比其他原告主体更具有专业、技术上的优势。

但是，我国有相当多的类别多样的社会团体，我们要是对所有社会团体行政公益诉讼原告资格予以确认，那么必然会给行政公益诉讼增加负担。如此，可参照新《环保法》第五十八条的规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录；符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理；提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”所以，就目前来说，仅就对符合以上条件的公益性质社会团体予以诉讼原告主体资格确认就好。

（四）以上三种不同原告资格主体间的关系

有观点对以上三种原告资格主体间的关系有这样的看法，即检察机关应当是提起公益诉讼的主要原告主体，公民和社会团体组织应是辅助主体。并且为了防止可能会有检察院怠于行使此项职责时，公民或社会团体在申请检察院后检察院仍不作为的，才能以自己的名义向法院提起行政公益诉讼。本文对此仅就检查机关作为行政公益诉讼原告主体的说法表示认同。原因是以上观点实际上也是给公民和社会团体提起行政公益诉讼设置了前置程序，那就是事先需要申请检察院，这样一来，不仅限制了诉权的直接行使，还降低了对公共利益的保护效率。因此，本文更倾向于具有行政公益诉讼原告资格的主体自行选择向检察机关申请或是自行向法院提起诉讼，这样更为合理。（作者单位：天津师范大学）

注释：

① 李辰星.对公益诉讼的思考.人民法院报，2013.

② 马怀德.行政诉讼原理.法律出版社，2009：139.

③ 王晚东.试论行政公益诉讼原告资格问题.中国法院网，2014，3.

④ 王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社，1987：199.

⑤ 梁聪.检察机关行政公益诉讼原告资格研究.苏州大学硕士论文，2015.

⑥ 王名扬.美国行政法.北京：中国法治出版社，1995：618.

⑦ 孙琬钟主编.中国法律年鉴.中国法律年鉴社，2000：129，127.