实施“1+3+5”长效机制

晓讷 高玲

2015年，云南省安全监管局为了探索和创新安全监管方式，强化和落实隐患排查治理责任，组织开发了安全生产大检查“1+3+5”长效机制管理系统，并于2015年2月1日—6月30日在云南玉溪市开展系统运用试点工作。云南省安全监管局希望通过长效机制的运行，落实好企业和安全监管人员各自的责任，完成工作理念和方式的转变。

那么，“1+3+5”长效机制产生的初衷和目的是什么？希望解决云南省安全生产工作中存在的哪些关键问题？在推行过程中遇到了什么阻碍？该系统目前在云南省的建设情况如何，取得了哪些成效？本刊记者就这些问题采访了云南省安全监管局局长杨亚林。

记者（以下简称“记”）：杨局长，您好！作为“1+3+5”长效机制的发起人，请您介绍一下该机制出台的初衷是什么？建立这套管理系统的目的是什么？

杨亚林（以下简称“杨”）：“1+3+5”安全生产大检查长效机制，目的是解决目前安全监管工作中“规范性不强、时效性不高”等突出问题，提高监管效能、实施“精准化、精细化、痕迹化”管理、实现监管方式的根本性转变。通过这套机制，可以有效地对全省2万6 941家重点监管对象实施常态化、规范化、动态化监管。

为什么会开发这套机制？我在安监局工作的三年时间里，对安全监管工作感触很深。在看到安监人员工作量大、任务艰巨的同时，我也慢慢发现了一些管理方式及制度设计上的缺陷。

以前，有很多检查都是突击式的，像一阵风。有时候往往是跟着问题跑，完了就完了，没有形成系统规范的制度。我认为安监工作要落实“全覆盖”，首先得明确覆盖的范围。安全监管对象这口“锅”到底有多大，安全监管的“盖”就得有多大。每次审阅检查记录，上面只记录去了多少人、派了多少专家、查了多少隐患，往往是一大堆数字。可是，查出的隐患究竟是哪些？光看数字就像在数天上的星星——说不清楚。

此外，安监工作中还存在一些不良之风。举例来说，有一次领导来检查，负责汇报工作的同志说：“我们开展了为期两个月的安全检查活动，共发现了3.48万处隐患”。领导反问：“你们这儿怎么遍地都是隐患？到底是些什么隐患？为什么不把清单列出来，搞得具体一点？”

我对这件事印象非常深刻，当时就意识到，如果说不清具体的隐患是什么，那么3.48万处和3 480处有什么区别？数字是用来反映问题的，不能让数字变成一个抽象的虚词。后来，我要求将“3.48万”这个数字细化到各州市。反馈回来的结果令人啼笑皆非，有的州市报1万处，有的报八九千，有1/3的州市报了个位数，还有的州市报0隐患。

通过这件事，我认为有必要建立起一套制度，让这些割裂的、零敲碎打的工作变成系统的、有迹可循的制度。工作每个人都在做，但是不能几个“说不清楚”就把之前所做工作全盘否定了。如果能够更加系统地工作，效果会更好。“要确保链条上的每一颗螺丝都拧紧”，从责任落实到每个环节落实，这就是我推行长效机制的初衷。

如何将一团乱麻一根一根地整理出来，变成一个一个的具体问题？我认为“痕迹管理”是关键，不把目录弄清楚，永远也不可能实现“全覆盖”。

于是，从2015年初开始，我们着手建立云南省安全生产监管综合信息平台系统。经过督促企业申报和审核，截至2015年11月，已有4万2 729家企业在该系统进行注册。我们要求企业要上报基础信息和定期自查结果。同时规定，不论是专项检查还是专家暗访，联合督查还是日常检查，全部都要录入系统，不仅要明确到时间、地点、人员及隐患类别，必要时还需配上照片。该系统将着力完善企业基础信息数据，重点建立完善分行业安全检查标准数据库，并逐步推广使用安全大检查移动执法终端，确保企业隐患自查自报更加便捷高效。

记：“1+3+5”长效机制的核心要素是什么？推行过程如何？

杨：随着安全生产监管综合信息系统的一步步完善，我们以“互联网+安全监管规范标准”为支撑，探索建立了安全生产大检查“1+3+5”长效机制，其核心要素：

1——以“企业全面开展安全生产自检自查”为基础，落实隐患排查、整改、复查、验收、销号等环节的责任。

3——以“部门专项检查、专家明查暗访、政府综合督查”为匹配，督促企业落实主体责任，强化政府和部门的监管责任。

5——以“实行建立对监管对象的目录化管理、一企一标准对标检查、隐患和问题清单化管理、隐患整改责任落实、企业自查情况月度申报”五项制度为重点，实现隐患整治的闭环管理。

“1+3”是规范检查方式，“1”是突出企业主体责任，“3”是规范政府属地、行业专项、安全监察的责任。“5”是配套机制，突出清单化、目录化管理，做到情况清，底数明。

机制建立起来了，试点就是探索尝试和获取经验的最佳方式。我们决定，2015年2—6月在玉溪市开展安全生产大检查“1+3+5”长效机制管理系统试点工作。

试点地区之所以选在玉溪，是出于两点考虑：一是玉溪的企业类别有代表性，二是玉溪的安全监管工作开展较好。试点期间，玉溪市各县安全监管局参照省局要求成立试点工作领导小组，及时掌握试点工作情况和工作效果，督促、指导辖区内企业开展隐患自查自报，跟踪和检查企业整改情况。同时，省安全监管局派出的试点工作培训指导组负责对玉溪市、县两级安全监管人员和各企业负责人、安全管理人员、系统操作人员进行培训；技术标准组负责建立完善企业隐患自查标准、部门专项检查标准库，征求、收集、整理相关部门的行业企业隐患自查标准；软件调试组负责收集安全监管部门、企业提出的意见、建议，修改完善管理系统各项功能。试点企业每周至少通过系统上报1次自查情况，省局每2周通报1次试点情况，并通过分片督导、例会通报、现场调研等方式进一步检验隐患排查治理工作机制、业务流程是否符合实际，征求有关方面的意见和建议，及时修改完善管理系统功能及相关制度，构建和完善规范化、制度化、科学化的安全生产大检查长效机制。

试点地区反馈回来的情况显示，在推行过程中遇到的最大的问题，一是认识不统一；二是检查如何对标，标准该怎么定。想让每一颗螺丝都拧紧，不光是教会大家怎么使用长效机制管理系统和执法终端这么简单。困难的是，如何说服一些基层工作人员及企业改变其原有工作方式，解决基层存在认识不统一的问题。

有人反映说，检查过程中最累的工作是怎样向企业进行解释。面对企业的不理解，我们的工作人员不得不耐心劝说，而且还要经常到企业进行督促指导。

记：云南省安监局建立的安全生产大检查“1+3+5”长效机制，与近年来国家安监总局提出的“安全风险分级管理和隐患排查治理双重预防性工作体系有哪些不同的特点？

杨： “1+3+5”长效机制，以清理监管对象为基础，以隐患排查为核心推动工作，与国家安监总局推荐的双重预防性工作体系本质上没有不同，只是云南的经济不发达，企业数量不是很大，更有利于我们做好工作。首先，是要改革传统的运动式、突击式、被动式的检查模式，将其变为主动的、系统的、规范的、标准的、责任化落实的检查方式，借助互联网、信息化手段搭建一个省、州、市（县）三级联网的信息平台，直通到企业。其次，是要配套一套机制，形成一个闭环的责任落实链条，推动安全监管工作更加系统化、规范化。“1+3”是指规范安全检查方式，突出“1”，是要把企业的主体责任以及企业进行自检、自查、自曝的模式坚决推行下去，这是所有工作的基础；“3”是指规范政府、行业、监管部门的检查方式，在企业进行自检、自查、自曝的基础上，加上政府的综合检查，行业的专项检查以及安监部门的专项检查。这样，“1+3”就构成了4种检查方式。“5”则是指构建一套配套的支持体系，从企业监管对象的目录化管理入手，所有监管对象均实现清单化、目录化管理，从而形成一个闭环。

记：这套系统目前在推进中存在的问题有哪些，准备如何改进？

杨：隐患排查，地方有地方的标准，行业有行业的标准，企业同样有企业自己的标准。目前来看，这套系统里的许多标准和企业的还很不一样。安全监管局现在基本涉及21个大类、150个小类的行业分类，若要梳理出每家企业的标准，还要靠企业自身。

在贯彻落实“1+3+5”安全生产大检查长效机制的过程中，我们必须发扬钉钉子的精神。在钉的过程中，钉子、锤子和木板都不好受。但越是有困难，钉子就要钉得越深。财务报表每个月都要报，烦不烦？但只要形成制度了，大家就会习惯去做。我们的最终目标是成为“自助餐大厨”，让企业想要什么拿什么。企业可以针对自己的实际情况，细化标准上传。

记：在推行“1+3+5”长效机制中，取得了哪些成效，在哪些方面促进了全省安全生产工作？

杨：应该说，试点取得了三大转变：一是变随意检查“随心功德”为规范化、标准化、责任化检查；二是变事后查处为事前事中检查督促，关口前移；三是安全管理理念、方式方法实现革命性转变，实现痕迹化管理，倒逼实体效果的落实，从企业到行业、政府，每个角色都落实好。

2015年，全省安全生产工作实现了“四个明显突破”：在安全生产责任体系的健全和落实方面取得新突破——全省建立起“五级五覆盖”的安全生产责任体系，省级及16个州市、129个县区、1 391个乡镇、1万4 215个行政村全部建立了安全生产责任制度和工作制度；全省3 771家规模以上工业企业初步实现企业主体责任“五落实五到位”。

在转变监管理念和创新监管方式上取得新突破——着力转变传统落后的头痛医头、脚痛医脚、被动应付的监管理念和突击式、运动式大检查的工作方法，以“互联网+安全监管规范标准”为支撑，探索建立了以企业自查自报为基础，以部门专项检查、专家明查暗访和政府综合督查为匹配，以实行监管对象目录化管理、一企一标准对标检查、隐患和问题清单化管理、隐患整改责任化落实、企业自查情况月度申报五项制度为重点的“1+3+5”安全生产大检查长效机制，对全省2万6 941家重点监管对象实施常态化、规范化、动态化监管。

在完善监管机制和推进依法治安上取得新突破——以隐患排查治理为核心，初步建立企业为主体、专家查隐患、部门强监管、政府促整改的工作格局。

记：下一步如何在全省范围推进“1+3+5”安全生产大检查长效机制建设？

杨：我们计划在2016年第三季度，将“1+3+5”安全生产大检查长效机制在全省范围内推广下去，我们有这个信心，也有这个决心。

目前掌握的情况显示，自从试点以来，各级安监部门和监管主体的认识越来越深化，大家也已形成共识，越来越体会到这套长效检查机制的重要性和必要性，所以在接下来的时间里，推进的力度、速度和质量将会大大提升。下一步，我们将以厘清监管对象、明确监管责任为基础，以隐患排查、整治为核心，在全省范围内大力推进“1+3+5”安全生产大检查长效机制建设。

编辑 晓 讷