综合监管抓住“牛鼻子”

2015年，对于安全生产综合监管的工作来说，是艰难的一年。这一年，先后发生的陕西咸阳“5·15”特别重大道路交通事故、河南鲁山养老院“5·25”特别重大火灾事故、深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故，均属于安全生产综合监管行业领域。

综合监管这项工作，自2001年原国家安全生产监督管理局成立时的“三定方案”中，首次明确提出，到《安全生产法》颁布、修订时明确，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理。经过15年的时间，综合监管行业领域安全生产形势保持了总体稳定、趋于向好的态势，但仍有一些老问题亟待解决，同时又面临许多新问题。

非传统行业事故多发

2016年4月21日，在云南省昆明市召开的全国安全生产综合监管工作现场会上，国家安全监管总局副局长孙华山说，“事故总量大、较大事故多发、重特大事故尚未有效遏制，这3个特征依然明显。尤其是特别重大事故，‘十二五期间，综合监管领域几乎每年都发生2～3起，造成重大人员伤亡和财产损失。非传统高危行业事故多发，给广大人民群众安全感造成很大冲击，形势不容乐观。”

进入“十三五”时期，随着供给侧结构性改革的推进，煤矿、石化等传统高能耗、高风险行业产能将大幅压减，但交通运输、基础设施建设等综合监管涉及的各个行业，仍将继续保持快速发展的势头。这就使得综合监管的行业快速发展与安全生产基础薄弱的矛盾仍将继续存在。

传统致灾因素尚未根治，“非典型”事故又不断涌现。比如，商场、歌舞厅、加工厂等传统的人员密集场所，历来是火灾事故防范的重点。此外，一些涉及电梯、游乐设施、城市燃气等方面的事故也屡屡发生在老百姓身边，人民群众的直观感受更为明显，对安全生产综合监管工作也提出了新挑战。

随着我国工业化、城镇化步伐不断加快，农村人口加速向城市转移，城市安全问题日益突出。目前，我国50%以上的人口生活在城市，80%的经济总量集中在城市。随着城市规模的扩大，城市系统越来越复杂，城乡一体化、人口密集化、设备大型化、运行高速化、高度关联化特征明显，传统安全与非传统安全因素彼此叠加，公共安全与生产安全相互交织，安全防控难度加大。

上述这些，都是安全生产监管领域面临的新问题。

理顺综合监管的工作机制

在全国安全生产综合监管工作现场会上，很多来自地方安监系统的同志提出，目前，综合监管工作依然面临着定位、法定职责不清晰的困惑，如何能够“不越位、不缺位、不错位”，还希望能够通过《安全生产法实施条例》等法规加以明确；安全生产委员会与综合监管的职责不清，有的地方政府，看到安委会的文件，就直接转给安全监管局；当下，各领域安全监管都在制定权力清单和责任清单，综合监管行业领域的清单该如何制定？

有省市安监局的副局长说，2015年以来，微信朋友圈中广为流传的《带着原罪干安监》《关注！安监系统人员调离现象》，直击安监人员的痛点。大家反复在问，如何能够“尽职免责”。如山东省，1年多来，调离安监岗位的局长数量不少，广西柳州市也有十几名安监人员辞职，原因就是安监工作权力有限，责任“无限”。

孙华山在发言时说，《安全生产法》明确规定，各级安全监管部门负有综合监管的职责，但由于没有进一步的具体细化，综合监管与行业直接监管的边界不清，在实际工作中导致综合监管范围无限、责任无限，一些从事综合监管的同志在工作中顾虑重重，这些都需要进一步厘清综合监管工作职责，进一步完善综合监管工作机制。此外，综合监管点多面广、行业跨度大、专业技术性强，对从事综合监管的同志履职能力提出了更高要求，迫切需要进一步加强学习，不断适应新形势、新需要。

要准确理解综合监管“指导、协调、监督”的内涵。从多年的实践看，应正确处理好三个关系：一是正确处理宏观指导与行业监管的关系。要把有主管部门的行业领域纳入全国安全生产大格局中来谋划，指导相关部门切实把安全生产与行业发展同部署、同规划。二是正确处理综合协调与行业监管的关系。要综合协调跨行业、跨领域的重大事项。对于只涉及一个部门监管的行业领域，就要充分发挥行业部门的主体作用，安监部门不能代替其进行日常监管。三是正确处理综合监督与行业监管的关系。综合监督不是对行业监管的无限监督，这从体制设计上也无法实现。在现行法律框架下，安监部门主要是通过事故调查、统计考核等手段，查找行业监督和企业安全管理的薄弱环节，来推动行业部门安全监管职责的落实。

抓住重特大事故的“牛鼻子”

2016年，是“十三五”开局之年。“安全生产综合监管工作，还是要抓住防范和遏制重特大事故这个‘牛鼻子，精准发力。”孙华山提出了2016年工作的核心目标。

一是继续深化“道路运输平安年”活动，严查客运车辆非法营运、非法改装以及超速、超员、超载和疲劳驾驶等非法违规行为。进一步加快推进公路生命防护工程建设。二是推动住房城乡建设等部门开展以预防模板支撑体系、起重机械坍塌事故为重点的专项整治，严查施工现场无设计、无方案、不按照方案施工的行为。三是推动公安消防部门，重点整治人员密集场所、劳动密集型企业以及高层地下建筑，未经消防设计审核、验收备案擅自投入使用，违规使用聚苯乙烯和聚氨酯泡沫材料装修装饰、消防设施缺失损坏等问题。四是积极推进渔船安装防碰撞识别系统，推动交通运输部门加强对“六区一线”水域（渤海、珠江口、长江口、舟山、台湾海峡、琼州海峡及长江一线水域）、重点船舶（客船、客滚船）专项整治，严肃查处各类违法行为。

强化事故查处，以事故教训推动安全生产工作。要充分发挥综合监管部门在事故调查工作中的主导作用，加强与相关部门和地方的沟通协调。特别是现在监察部门“三转”（转职能、转方式、转作风）之后，要注重事故调查管理组和追责组的衔接，避免出现“两张皮”的现象。注重对事故技术原因的分析，会同相关行业部门及时查找技术规范和规章制度方面的不足和漏洞，修订完善事故预防针对性措施，从根本上避免类似事故再次发生。严格落实事故“黑名单”制度，强化事故整改措施落实，确保整改措施有效落地。

作为负责安全生产综合监管工作的人员，要强化前瞻性研究，加强行业发展的趋势性研究、事故成因的规律性研究和新情况、新问题的系统性研究。强化典型牵引，加强部门间横向经验借鉴推广，及各地综合监管工作的纵向交流，发挥先进典型的正面引导作用。要加大对各地先进典型经验的调研总结力度，及时选树一批示范企业、样板工程和先进工作方法，以点带面推动安全生产整体工作。

对安监队伍自身建设，孙华山强调要强化能力提升，不断提高综合监管水平。提高统筹协调能力，要建立完善与相关部门的沟通衔接机制；增强创新意识，不断探索研究综合监管的内涵和方式方法，力争创出新的业绩、实现新的发展；增强学习意识，要能看出门道而不是看热闹；提高依法行政能力，依法开展督查检查、事故调查等各项工作，推动严重违法行为入刑，进一步强化查处企业违法违规行为的硬措施和硬手段。

编辑 包冬冬