广西义务教育经费现状及使用效益研究

刘羽枫，何爱芬

(广西民族大学 管理学院， 南宁 530000)



广西义务教育经费现状及使用效益研究

刘羽枫，何爱芬

(广西民族大学 管理学院， 南宁 530000)

摘要：义务教育是教育的基础，在全面建成小康社会的进程中具有先导性和全局性的作用。近年来，广西的义务教育发展有了很大的突破，经费稳定增长，均衡水平显著提高，但在使用效益等方面存在一些问题。文章基于广西教育经费的现状，选取相关数据进行了计量分析，并根据所得结论提出了相应的建议。

关键词：广西；义务教育经费；现状；使用效益

教育，是有目的地培养人的社会活动，它的普及程度和质量水平决定着我国国民素质的高低。而义务教育又是教育中的基础，近些年来，我国在努力提高义务教育的普及水平，全面提高义务教育质量，推进义务教育均衡发展方面采取了一系列重大措施，取得了令世人瞩目的成绩[1]。

就学术界而言，也出现了很多有价值的理论实践研究。在教育经费投入的约束因素方面，William和Nicole(2004)通过相关模型分析得出，义务教育财政性支出的增长很大情况下受到政府支出水平、税收结构、生产技术的参数的影响[2]。Katherine Baicker和Nora Gordon(2006)称，美国联邦通过法院规定政府增加用于义务教育支出的援助，减少了政府对公众福利、医疗、公共设施等方面的支出[3]。在教育经费的管理方面，金东海、蔺海沣和安亚(2013)立足于所选取的样本地区教育部门和部分学校的调查访谈，对教育经费在分配、监督和评估等方面存在的问题进行了分析，并探讨了后4%时代我国教育经费的管理制度建设面临的挑战[4]。张营广(2011)针对我国教育经费的管理现状和存在的问题，从《纲要》的指导精神出发，重点论述了教育经费在来源、使用与监督环节加强经费管理、提高使用效益的思路和策略[5]。在教育经费的配置方面，范先佐(2006)认为，要解决义务教育经费短缺的问题，需要政府在教育资源配置中发挥基础性作用，这是由义务教育产品的性质及政府教育的责任所决定的[6]。朱琳(2013)通过对义务教育学校公用经费在预算、使用、管理过程中存在的问题及其分析，提出相应的对策，旨在加强管理，努力提高公用经费的使用效益[7]。

综上所述，对于义务教育经费的相关问题，国内外皆有研究，但侧重点大不相同。国外的研究略早于我国，且以模型构建的定量分析为主，旨在差异和效益方面的分析，偏经济学；国内的研究起步较晚，虽然也有不少学者写过相关的论文，但多半就教育经费管理中某一方面的小问题或者宏观层面上的大问题进行研究，按照其本身的性质来评定是非得失，从表面现象静止、片面地议论，偏管理学。鲜有人立足于经费的使用效益，结合实证进行全面的、系统的研究。对广西而言，如果把握好了教育经费使用效益的规律，就能更好地实现“双核驱动、三区统筹”和“两个建成”，为这些战略规划提供更好的人力资源和人才储备，进而拉动广西地区的经济发展，并为其他经费效率使用提供好的范例。

基于以上，本研究决定以义务教育经费为研究对象，选取广西的相关数据为样本，首先分析广西义务教育经费的使用现状及存在问题，然后建立VAR模型，演化教育经费支出对相关教育成果的动态影响，从而进行脉冲响应分析，最后根据所得结论提出相关建议。

一、广西教育经费使用的总体状况

(一)财政性教育经费持续增加

广西统计局的相关数据显示，2014年广西公共财政教育支出总额为659.35亿元，比2002年的79.35亿元增加了580亿元，约增长731%。2004年以来，公共财政教育支出(包括教育事业费、基建经费和教育费附加)占公共财政支出的比例始终不低于财政支出的18%，年均增长20.78个百分点。公共财政教育支出与财政经常性收入增长幅度比较，前者的年均增长速度高于后者5.6个百分点。

由图1和表1可知，2002至2004年间，广西的公共财政教育支出增长缓慢；2005年开始增长迅速，近似线性；2012年之后速度放缓，下降显著。其中，2007年和2008年的增长幅度最大，高于30%，可能是2006年实施农村义务教育经费保障机制改革带来的影响。广西公共财政教育支出占公共财政支出的比例虽然不稳定，忽高忽低，差异显著，但始终都高于全国平均水平。

图1　2002-2014年广西公共财政教育支出变化情况

(二)教育经费的使用结构有明显改善

近年来，在各级教育生均公共财政预算教育事业费与公用经费增长方面，广西普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校的差距有所减小。

表1　2004-2014年广西公共财政教育支出增长与财政经常性收入增长比较

如图2和图3所示，环形图的内环和外环分别为广西2003年和2014年的各级教育生均公共财政预算教育事业费和公用经费在总额中所占的比重。不难发现，在教育事业费方面，普通高等学校的经费比重下降最大，由76%下降至43%，其他经费的比重皆在上升，小学和初中的上升比例最为显著。在公用经费方面，除了普通高等学校的经费比重下降外，中等职业学校的经费比重也略微减小，其他的经费比例都在提高，但增长的幅度没有教育事业费那么大。这些充分表明，教育经费的使用结构趋于优化，正在由“倒金字塔”向“宝塔”转型。

图2　广西各级教育生均公共财政预算教育事业费变化

图3　广西各级教育生均公共财政预算公用经费变化

二、广西义务教育经费使用存在的问题

自2006年实施农村义务教育经费保障机制改革以来，义务教育一步一步纳入公共财政保障的范围，城乡免费义务教育全面实现。在广西，尽管稳定增长的经费保障机制已基本建立，财政性教育经费持续增加，经费的使用结构也在不断的完善，但是义务教育方面仍存在诸多问题。

(一) 义务教育经费增长的速度不稳定，政策性导向明显

图4为2004到2014年广西普通小学和普通初中的生均公共财政预算教育事业费和公用经费的百分比增长速度变化折线图。从图中可以发现，同一种经费，中小学的增长速度变化轨迹趋同，这是因为两者皆属于九年义务教育体系，除了强制性和公益性外，还具有统一性的特征。

从极值的角度去看，2006年的时候，中小学的公用经费有相当显著的增长，达到极大值，临近250%，但2013年却跌入低谷，接近1%，这表明义务教育经费的增长速度很不稳定，差异较大。而2006年之所以出现极大值，是因为国家实施了农村义务教育经费保障机制改革。当年上班的第一天，自治区就紧急调度了资金，确保2006年春季学期免除农村中小学义务教育学杂费和提高公用经费，并在2月份制定了《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》，随后还有相关的配套措施，政策性导向明显。由此可见，对中国教育业的分析以及对未来发展趋势的预测等，都不能绕开政府部门颁布的各项法规和各类文件。

图4　广西中小学教育生均公共财政预算教育经费增长速度变化

(二) 义务教育经费明显偏低

2014 年，在生均公共财政预算教育事业费支出方面，普通小学为5945.96元，普通初中为7360.62元，而高等教育为12794.96元，基本上相当于两者的总和。在生均公共财政预算公用经费支出方面，普通小学为1639.99元，普通初中为2353.21元，而高等教育为6699.62元，远高于两者之和。由此看来，教育经费的使用结构虽有明显改善，中小学教育经费在总额中所占的比重有所上升，但就总量而言，义务教育经费明显偏低。

一般来说，在对教育经费进行分配时，应该先考虑初、中等教育的发展状况，在此基础之上，再来逐步提高对高等教育的投资。广西乃至中国的高教投资比重偏高，容易造成经费的错置和基础教育的薄弱，不利于国民素质的全面提高和教育的均衡发展，进而成为制约教育事业可持续发展的瓶颈。

(三) 城乡务教育问题日益凸显

改革开放以来，越来越多的农民进城务工，随之出现了农村留守儿童和进城务工人员随迁子女这两个较为特殊的群体。据教育部门数据显示，2013年末，广西义务教育阶段在校生中，有农村留守儿童145.97万，占在校生总数的23.5%；进城务工人员随迁子女38.01万人，占6.1%。农村留守儿童因父母不在身边，需要学校担负起更大的教育责任；进城务工人员随迁子女在城市就学，也给城市的义务教育带来一定的压力和考验。

随着我国新型城镇化建设和户籍制度改革不断推进，学生流动性加大，现行义务教育经费保障机制已不能很好适应新形势要求。城乡义务教育经费保障机制有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡、综合改革有待深化等问题，都需要进一步采取措施，切实加以解决。

三、广西义务教育经费使用效益计量分析

传统的教育经费使用效益是通过“四率”的达标情况来验证的，即入学率、巩固率、毕业率和普及率。从广西的“四率”完成情况来看，全区对义务教育的要求已经从“基本普及”向“巩固提高”转变，上升到了一个全新的高度。但“四率”只是一个静态的评价标准，它无法反映教育经费使用的动态效应，尤其是相关支出的增长是否会对相应教育成果的提高有显著影响。

因此，笔者决定首先选取公用经费和入学率为变量，构建动态计量模型VAR，观察入学率对公用经费增长的变化，再根据模型的拟合情况，考虑其他指标的选取。样本数据为2003到2014 年广西普通小学的生均公共财政预算公用经费和对应的学龄儿童入学率，并分别对两者取自然对数，这样既消除了数据的异方差性，又保留了时间序列的实际意义，即选取InX和InY作为变量，其中X为小学的生均公共财政预算公用经费，Y为对应的学龄儿童入学率。

(一) 数据的平稳性检验

表2是用EViews8软件中的ADF法对两变量进行的单位根检验的结果，滞后阶数是根据最小AIC法则选取的2，从表中可以看出，在5%显著水平下，原序列的ADF值均小于其对应的临界值，所以在该水平下应拒绝原假设，即InX和InY是平稳的。

表2　变量的单位根检验结果

注：检验类型(C，T，K)中，C表示带有截距项，T表示带有时间趋势项，K表示滞后阶数。

(二) 稳定性检验和脉冲响应分析

VAR向量自回归模型是以时间序列为基础的，它是多个回归系数的模型参数的线性组合，理论上需要检验数据的平稳性。如果数据不平稳即存在单位根，并且没有协整关系，那么构建的模型是失效的，后续的所有结论都可能错误。

由于InX和InY是零阶单整的，即数据平稳，无需再进行协整检验，可直接构建VAR。结合最小AIC与SIC法则来确定最佳的滞后阶数，经过多次尝试和筛选后确定最优滞后阶数为2。图5显示，被估计的VAR模型所有根模的倒数小于1，在单位圆内，VAR模型稳定，表明脉冲效应函数的标准误差是有效的。

为了进一步分析两个变量之间的关系，考察公用经费的变化对学龄儿童入学率冲击的动态响应轨迹，有必要进行脉冲响应分析，具体情况如图6所示。

脉冲响应轨迹图的情况表明，在10年间，InX对InY的冲击始终是正向的，且第2期的时候正向响应达到最小，之后略有回升，在第4期的时候反弹结束，而后一直下降，趋于平稳。即当系统给了InX一个正向冲击后，InY对InX的冲击立刻产生正向的动态响应，这种正向响应持续了大约10期即十年，并且随着时间的延长，响应在逐渐减小，慢慢趋于平缓，接近于零。

图5　AR特征多项式根的倒数图

图6　脉冲响应轨迹图

(三) 结论分析

根据模型的脉冲响应分析，可以判断，广西普通小学的生均公共财政预算公用经费的提高，对相应的学龄儿童入学率有正影响，但随着时间的向后推移，影响在逐步减小，表明公用经费的增加对学龄儿童入学率的提高影响有限。

造成这种现象的原因主要是学龄入学率的数值已接近饱和，2003到2014年广西普通小学的学龄入学率最低为98.4%，最高为99.8%，均接近100%，教育经费的动态效应已无法用入学率的变化来衡量。为了证实这样的结论，笔者又选取了小学的生均教育事业费与入学率和升学率构建模型，随后替换成了中学的相应数据，发现结论都是相同的，即义务教育经费的动态使用效应无法用接近饱和的“四率”来衡量，应选取其他的指标。

(四) 其他指标的构想

由于“四率”接近饱和，只能作为静态的评价标准，因而可以用其他的指标来衡量动态效应，核心思想是教育资源的消耗与教育成果的数量或质量的对比。

根据中国和广西的实际，能够发现，在“四率”很难有大幅度提高的情况下，可以从学生的生活条件、教师的工作积极性、学校的基础设施建设三大方面来衡量教育经费的使用效益。学生的生活水平提高，教师的激励机制完善，学校的设备环境优化，必定会提高义务教育的水平。虽然这些很难促使“四率”发生显著性的变化，量化的过程也比较繁杂，但它们都是义务教育水平质的反映。

四、 提高义务教育经费使用效益的对策建议

国研中心的经济学家吴敬琏近期指出，从供给的角度来解决经济发展的问题，需要考虑投资、新增劳动力、效率的提高三个主要因素。其中最重要的是效率的提高，用增加需求的方法来解决问题，效果只会越来越差。同理，在教育界，不能总是一味依靠提高经费总量来推动教育事业的发展，更重要的还是提高经费的使用效益。

(一) 调整教育经费分配结构，优先发展基础教育

众所周知，结构优化有利于整体功能最大限度的发挥。自进入21世纪以来，广西教育经费的使用结构有明显改善，义务教育经费的比重有所提高，但总量上和高等教育仍有一定的差距。因此，在接下来的发展中，应继续保持这种合理的发展趋势，优先保证基础教育，特别是普及九年制义务教育的实施，重点加强中央和省级政府对义务教育公共投资和财政供给水平。

(二) 合理配置学校教育资源，完善基础设施建设

中国的学校都或多或少地存在着学校办社会现象，它与社会化教育有很大的不同。前者会使学校的行政人员、工勤人员和校办企业职工的人数增加，行政后勤支出的增加带来的必定是其他实质性教育投资的减少；后者是对学生进行合理定位，突破校园四角天空的束缚，置学生于社会大熔炉中学习和生活，让学生在不断的开拓创新中健康成长。显然，两者有本质上的区别，可现实多半本末倒置。

此外，教育设施大量空闲，机构重置，利用率低，也是一个不容忽视的问题。针对以上情况，学校应合理规划和布局相关的教育结构和规模，对学校内部的教学设施进行统一规划，并尽快推进学校后勤社会化的改革，适当压缩行政管理费用，节约财政支出，支持教育投资。

(三) 加大对学生的补助力度，提高学生的生活水平

全国学生资助管理中心的数据显示，广西在2005至2015整整十年间，共实施了34项教育惠民政策，其中针对义务教育的只有2项，率先资助的多半是高等教育和职业教育，对高中段学生的资助也优于中小学。由此可见，广西对义务教育学生的补助是远远不够的。对此，广西应根据实际情况及时进行总结，进一步细化和完善教育经费的专项统筹和协调，并强化项目管理制度，根据评价结果确定随后的滚动拨款和相应的激励政策[8]。

在今后的发展中，广西应着实改善中小学校园的生活条件。首先，在财政许可的情况下，增加对学生的补助，并提高食堂饭菜质量，全面统筹，调整饮食结构，实施营养餐计划；其次，需保证校舍安全工程建设稳定有序，加大对危房等的整改，并切实加强校车运营的安全监管，确保校车安全运营；最后，要提高贫困生的补助标准，适当增加名额，规范补助资金管理，建立科学长效机制。

(四) 建立科学的激励机制，增强教师的工作积极性

自2014年起，广西实施了特殊困难地区乡村义务教育学校及其他地区教学点教师生活补助计划，按每人每月不低于200元的标准对连片特困地区乡、村学校、教学点以及其他地区教学点的义务教育教师给予补助，并建设保障性安居工程和教师周转宿舍，切实解决了农村教师的住房问题。在此基础上，还规范了绩效工资水平，将义务教育学校实施绩效工资所需经费纳入预算，足额予以保障。这些都有效地提高了教师的工作积极性，解决了其大部分的后顾之忧，有利于教育经费使用效益的上升。

另外，全面推进中小学教师职称制度的改革，科学设置教师之间结构比例以及不同学科间的职称等级，健全教师工资保障长效机制，保证教师工资水平稳步增长，按时足额发放。减少代课教师和正编老师之间的待遇差异，适当提高教师的福利水平。

(五) 统筹城乡义务教育经费配置，提高均衡水平

根据国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，从2016年春季学期开始，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额；从2017年春季学期开始，统一城乡义务教育学生“两免一补”政策；以后年度根据实际情况，适时完善相关政策措施。

广西在其总体部署下，于2015年底发表了相关声明和实施步骤。这些都有利于统筹城乡义务教育资源均衡配置，推动义务教育事业持续健康发展。但是，在农村留守儿童和进城务工人员随迁子女方面，广西还应进一步提高农村义务教育质量和水平，检查城市中的小学、初中配套规划是否适应发展需要，并利用闲置教室、师资等帮助承担义务教育的小学、初中提升进城人员随迁子女接受义务教育的能力，并保证农村留守儿童学习和寄宿条件达标，村小学和教学点正常运转。

除了上述5点建议外，在财务管理水平上，也可进行相应的改进。如会计核算与预算编制方面，可加强专业人员的技术培训与素质教育。在监督机制方面，可建立相对独立的教育经费拨款机制与“问责性使用和督察制度”[9]等。

注释：

本文的所有数据均来源于相应年份的《中国教育统计年鉴》、《全国教育经费执行情况统计公告》、《全国教育事业发展统计公报》、《广西统计年鉴》。

参考文献:

[1]吴国生，黄永林，田祖荫.农村义务教育经费保障机制实证研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2013.

[2]William，Nicole.Public Education Expenditures and Growth[J].Journal of Development Economics，2004,(73):583-605.

[3]Katherine Baicker，Nora Gordon.The Effect of State Education Finance Reform on Total Local Resources[J].Journal of Public Economics，2006,(8-9):87-95.

[4]金东海，蔺海沣，安亚.“后4%时代”教育经费管理制度建设:挑战与超越——基于甘肃省定西市、临夏州和陇南市的调查[J].开放教育研究，2013，(5)：63-70.

[5]张营广.加强高校教育经费管理研究——读《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》有感[J].教育财会研究，2011，(4)：9-13.

[6]范先佐.构键“以省为主”的农村义务教育财政体制[J].华中师范大学学报，2006，(2):23-26.

[7]朱琳.提高义务教育学校公用经费使用效益的探析[J].教育财会研究，2013，(4)：56-59.

[8]方建锋.我国教育经费使用现状及对策思考[J].教育理论与实践，2013，(31)：29-32.

[9]鲍成中.后4%时代:我国教育经费的保障和使用[J].中国教育学刊，2012，(9)：9-12.

责任编辑：熊亚

收稿日期：2016-03-08

基金项目：广西科协资助高校青年教师及研究生专项课题(2015Z-19)

作者简介：刘羽枫(1991-)，男，湖北孝感人，硕士研究生，研究方向为保险精算。 何爱芬(1991-)，女，广西崇左人，硕士研究生，研究方向为教育经济与管理。

中图分类号：G467.2

文献标识码：A

文章编号：1674-344X(2016)05-0042-06

Benefits Research about the Situation and Benefits Using of Funds for Compulsory Education in Guangxi

LIU Yu-feng，HE Ai-fen

(School of Management, Guangxi University for Nationalities, Nanning 530000, China)

Abstract:Compulsory education is the basis of education and it has precursory and comprehensive impacts on building a moderately prosperous society. In recent years, Guangxi has made a great breakthrough in development of its compulsory education, of which the education funding grows steadily and equilibrium level is significantly improved. However, there are some problems in the use efficiency and other aspects of compulsory education. Based on the status of funding for education in Guangxi, this paper makes an econometric analysis by selecting the relevant data and presents the corresponding recommendations according to the conclusions.

Key words:Guangxi; compulsory education funds; present situation; use efficiency