新一轮东北振兴战略与内蒙古国有林区改革发展

包庆丰

一、新一轮东北振兴战略的新理念

2003年，党中央、国务院作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，这是东北振兴打基础的阶段。今年4月，党中央、国务院发布了东北振兴战略的2.0版，即关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见，这充分说明党中央、国务院高度重视东北地区的发展。新一轮东北振兴战略，是在我国经济发展进入新常态，全面落实“五位一体”总体布局，贯彻五大发展理念，实施“一带一路”战略等背景下提出的。体现了大理念、大格局、大生态、大发展的重大的发展思路的转变。

（一）大理念：以科学的发展理念为先导，促进绿色发展

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放和共享”五大发展理念，这是包括东北地区等老工业基地在内的全局性的发展策略。新一轮东北振兴战略是以科学的五大发展理念为先导，以全新的视角来审视东北振兴问题，这本身就是融入了科学的全面协调可持续的发展大理念，是从发展战略上解决了指导思想这一根本性的问题。

东北地区等老工业基地，拥有资源禀赋的比较优势，还是全国的重点粮食主产区，拥有全国四大重点国有林区中的三个等等。所以，要站在五大发展理念的高度来研究新一轮的东北振兴战略。绿色发展是顺应全球经济发展的潮流，是着重解决产业结构调整，提高全要素生产率，以解决经济发展与资源环境消耗之间的矛盾。所以，新一轮的东北振兴战略充分体现了这个大理念。

（二）大格局：把握经济社会发展规律，实现永续发展

如果说大理念是思想层面上的概念，那么大格局是一个时空范畴的概念。新一轮的东北振兴战略是全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局的重要实践.振兴战略提出要形成“一个支撑带，五大基地”，即要成为全国经济发展的重要支撑带，具有国际竞争力的先进制造业装备基地、重大技术装备战略基地、国家新型原材料基地、国家现代农业生产基地和重大技术装备的研发基地。

生态文明是人类文明发展的必然趋势，习近平同志深刻认识到这一点，指出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。只有大格局，才能做到全面振兴，把新一轮的东北振兴放在大格局中考量，这本身就是发展战略的重大转变，是从根本上促进东北地区现代化建设各方面相协调，把握经济社会发展规律，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

（三）大生态：生态就是资源，生态就是生产力

新一轮东北振兴战略的一个显著特点就是大生态的思想，这是一个怎么提都不过分但以前却没有强调的概念。因为发展生产力不可能离开外部自然环境系统。只有在大生态的资源约束下谈经济发展，才是可持续的协调的发展。

在正确处理好经济发展同生态环境保护的关系上，习近平同志指出，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。上述论断对于内蒙古国有林区的改革和发展融入到新一轮东北振兴战略具有重要的指导意义。依据这些思想理论进行的生态功能区划分、林业生态工程的实施、生态红线的划定、领导干部自然资源资产责任审计等是大生态背景下的综合发力。

（四）大发展：落实新理念探索新路径

在促进经济社会发展方面，习近平同志提出两个底线，一是发展的底线，二是生态的底线。良好的生态环境本身就是生产力，就是发展后劲，也是一个地区的核心竞争力。同时，保护和改善生态环境、发展经济本身就是发展的一部分。习近平同志将二者关系形象地比喻为“金山银山”与“绿水青山”的关系，指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山；而且绿水青山，就是金山银山”。“两山论”山中有山，山中套山，富有哲理，寓意深刻。

所以，落实新理念，探索新路径，就要实现转型发展，提质增效，提升老工业基地的发展活力和内生发展动力，真正实现东北地区经济转型、社会转型、产业转型、城市转型和生态转型。

二、内蒙古大兴安岭国有林区生态的现状

内蒙古国有林区集中于内蒙古东北部，包括森工重点国有林区和自治区地方政府管辖的岭南次生林区，是全国最大的天然林集中连片区域，森林面积、森林蓄积居四大林区之首。内蒙古大兴安岭国有林区内有森林、草原、湿地三大生态系统，在涵养水源、净化空气、保护生物多样性等方面发挥着重要作用，是亚欧大陆森林带的重要组成部分，是我国北方重要的生态屏障，对维护东北松嫩平原地区和内蒙古东部呼伦贝尔草原的生态平衡和农牧业发展起着巨大的作用。这个区域地处祖国北疆与俄罗斯、蒙古国接壤，是我国重要的木材储备战略基地和重点生态功能区，生态区位十分重要。新中国成立以来，累计为国家经济建设提供了2亿立方米木材。无论是在过去为国家提供木材生产上用于生产建设上，还是现在以生态建设为主要任务的生态服务提供上，内蒙古国有林区都占有重要地位。

2000年，国家正式实施天保工程，内蒙古国有林区各林业局全部纳入实施单位范围，逐年减少区域内的商品材采伐量，同时对因采伐量减少而造成的富余人员进行分流、转岗或一次性安置。2008年，国家出台《全国生态功能区划》，规定内蒙古国有林区属限制开发区域，部分区域属禁止开发区域，这就在一定程度上规定了，内蒙古国有林区的林业生产的主要任务是生态建设，为国家提供生态服务，尽管境内有丰富的矿藏资源，但无法进行大规模开发，工业等第二产业发展缓慢。2011年，天保工程第二期实施，在原有基础上进一步调减木材产量，内蒙古国有林区阿尔山、毕拉河等地区相继停伐。2015年3月31日，内蒙古国有林区在根河林业局举行停伐仪式，4月1日起，正式实施停伐。随后实施的棚户区改造、新林区建设、国有林区改革等对于提升基础设施建设水平、促进产业发展等起到了一定的积极作用。

在上世纪七、八十年代，因长期以来重采轻育和国家经济发展的需要，造成大兴安岭国有林区采伐过量，接续产业发展不足，再加上长期以来国有林区政企不分，政事不分，事企不分，企业负担过重，国有林区出现了可采森林资源枯竭、经济危困的“两危”困境，林区面临区域经济的发展、森工企业面临企业生产和发展的困难，职工面临生活的困难和个人发展的困境。

三、内蒙古国有林区改革要融入新一轮东北振兴战略

（一）打破传统的路径依赖，充分发挥国有林区生态功能

我国国有林区曾经被认为是计划经济的最后一个堡垒，国有林区改革的提出也由来已久，但是，改革的成效却不尽如人意。很大的原因是，以往的林业改革是封闭式的，是在林业这个单一范围内进行的，没有把它放在国家改革的大格局中去思考。2000年国有林区实施天保工程，大多数林业工人由“砍树人”变成种树人或护林人。但是，仅仅这一个变化，就会牵动社会方方面面的事情。

2015年3月，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》（中发[2015]6号），提出坚持以发挥国有林区生态功能和建设国家木材战略储备基地为导向。坚持生态为本、保护优先。尊重自然规律，实行山水林田湖统筹治理，重点保护好森林、湿地等自然生态系统，确保森林资源总量持续增加、生态产品生产能力持续提升、生态功能持续增强。内蒙古重点国有林区林业发展模式也将由以木材生产为主转变为以生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主。

所以，在实施新一轮东北振兴战略中，要以改革创新的思路重新审视林区的综合改革问题。要落实生态建设主体责任，实现森林面积和木材蓄积“双增长”，持续提高国有林区对生态安全的贡献率。过去针对国有林区办社会，包袱沉重，严重制约的林区的发展问题，国家也采取了剥离其社会职能等措施，但是国有林区仍然承担着相当一部分社会职能，负担很重，原因之一是，这是一项非常复杂的工作，依靠国有林区本身是很难彻底解决的。如果仍旧把林区经济发展，剥离社会职能，安置富余职工等工作也交给国有林区，同样会回到以往的循环当中，改革不彻底，措施不到位，这就叫路径依赖。所以，一定要统筹规划，制度创新，分清楚哪些是国有林区要做的，哪些是地方政府要做的，目标是一定要让国有林区轻装上阵，以充满活力的发展机制去完成生态建设和森林资源培育的任务。

（二）深化国有林区改革

1.剥离—破除制约国有林区发展的体制机制性障碍。国有林区改革的关键在于有效的、彻底的剥离。国有林区改革要逐步推进国有林区政企、政事、事企、管办分开，要从国有林区剥离社会管理职能、划转企业经营职能和转变管理职能。创新森林资源管护机制和监管体制，形成精简高效的国有森林资源管理机构。撤销内蒙古森工集团，将社会管理和企业经营职能移交当地政府。

2.转型—实现林区转型。林区转型是不同于林区产业转型的大概念，包括国有林区发展定位、发展理念、发展方式、结构等转型。林业是全社会的林业，没有统筹协调，单凭林业一家之力，要说实现转型发展，只能是纸上谈兵；没有规划，推进林业产业转型升级，加快林业一二三产业融合发展也是不可能。因此，必须将转型发展与林业产业化建设、农业产业结构调整、推进循环经济、扶贫开发和新农村建设等内容融合在一起。

国有林区要转变发展方式，以发挥生态功能为主要任务，可以撤并林场和经营所，生态移民出山，结合棚户区改造和“十个全覆盖工程”，进行新型林区城镇化建设，加快推进林业供给侧结构性改革，努力增强生态产品和林产品供给能力，努力实现资源增长、职工增收、生态良好、林区和谐的目标。

3.民生—要大力发展民生林业。强化地方政府保护森林、改善民生的责任，民生林业是一个广义的概念，仅仅从国有林区自身来看民生林业是不够的，应该上升到国家生态安全的高度，正确处理经济发展和自然生态之间的关系。自治区党委政府十分重视国有林区发展，非常关注林区的民生问题，所以，在加大林区改革力度的同时实施了林区棚户区改造，并积极推进林区职工社会保障工作。在在国有林区进行了街巷硬化等大量工作，进一步增强了国有林区的生态功能和发展活力。

4.红线—划定并严守生态，严格实行责任制。习近平总书记强调，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。党的十八届三中全会中提出了自然资产资产负债表的编制，提出了自然资源资产审计的三条标准与要求，即“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”。如果官员在任期内，当地GDP能耗突破上限、生态质量突破底线、踏越红线，显然就属审计不合格，如果属于损害或破坏环境，更要被问责。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。对官员实行自然资源资产离任审计，这表明党中央对生态环境保护的高度重视。给官员念环境“紧箍咒”，将有效终结少数地方唯GDP的经济发展观，强力敦促官员奉行生态环境至上的发展观，既要金山银山，更要绿水青山，碧水蓝天。

5.资源—成为全国经济发展的重要支撑带。国有林区放下包袱，充分行使森林资源的管理监督职能，加强森林资源培育、提升森林质量，进一步加强林区基础设施建设，实现森林面积、森林蓄积、森林质量的“三增长”。使内蒙古国有林区成为东北振兴战略实施的重要生态屏障和支撑国家经济发展的持久木材战略储备基地。

6.补偿—完善森林生态效益补偿机制。由于森林的多功能性，它融生态、经济和社会效益于一体，提供公共品和生产的正外部性特征明显。所以，要实现森林的可持续经营，必须完善森林的生态效益补偿机制。改革的指导意见里也明确提出，国有林区是维护国家生态安全最重要的基础设施。因此，国家在确立国有林区以维护森林生态安全为主攻方向，增强生态产品生产能力的同时要完善森林生态效益补偿机制。

（作者系内蒙古农业大学马克思主义学院教授）

责任编辑：杨再梅