洮儿河流域水资源开发利用以及管理现状研究分析

吴 旭魏传江谢新民申晓晶阳眉剑（中国水利水电科学研究院，北京 00038）TV2A007-6344（206）04-048-02

洮儿河流域水资源开发利用以及管理现状研究分析

吴 旭1魏传江1谢新民1申晓晶1阳眉剑1
（1中国水利水电科学研究院，北京 100038）
中图分类号：TV211文献标识码：A文章编号1007-6344（2016）04-0148-02

洮儿河为松辽流域重要跨省河流，涉及吉林、内蒙古两省区，上下游用水和行业用水矛盾突出、水资源供需紧张。本文以洮儿河流域水资源开发利用现状为依据，着重分析了流域取水许可、水权转让、水量调度等管理现状。结果表明流域存在水资源短缺和供需矛盾突出，水资源开发潜力有限，城市供水水源地与水资源配置网体系建设滞后于城市发展需求，水资源统一管理、调配和监控力度不够，水权制度建设滞后，灌溉用水量所占比例过大等问题。认为成立流域水资源管理议事机构是解决用水矛盾的关键，并针对洮儿河流域取水许可、水资源论证、水量分配、水权转让和水量调度等方面提出了相关的参考建议。

洮儿河；水资源管理；开发利用；取水许可；水权转让；水量调度

1 引言

洮儿河为松花江流域重要跨省河流，流域总面积为4.34万km2，涉及吉林、内蒙古两省区，上下游用水和行业用水矛盾突出、水资源供需紧张，现有流域管理手段、方式方法、体制机制已难以满足未来的管理需要，使流域水资源调度和管理成本不断攀升。洮儿河流域实现水资源高效、科学管理和落实流域与区域相结合的水资源管理制度面临巨大的挑战，尤其是落实最严格的水资源管理制度缺少有力行政保障和技术抓手。

2 水资源条件与开发利用情况分析

2.1 水资源条件

根据《松花江区水资源综合规划》相关成果，洮儿河流域多年平均降水量441mm，降水量自上游向下游递减，年内降水多集中在6～9月，占多年平均年降水总量的84%～89%，水资源时间分布及其不均。洮儿河流域水资源总量38.67亿m3，可利用量为29.72亿m3，其中兴安盟和白城市的水资源可利用量分别占洮儿河流域水资源可利用量的50.5%、49.3%，水资源空间比较平均，但考虑到人均水资源量，兴安盟人均水资源量为2907m3/人远高于白城市的1150m3/人，水资源空间分布相对不均衡。

2.2 现状年供用水量

2012年洮儿河流域供水总量为13.47亿m3。从流域供水结构来看，地表水的开发利用程度普遍偏低，开发利用率仅为20.1%，而地下水超采严重，开采率高达78.7%，流域的水资源开发利用存在着严重的失衡现象。

2012年洮儿河流域用水总量为13.47亿m3，流域各地区各行业用水量统计结果见表1。从流域的用水结构来看，产值低下的农业用水占总用水量比例高达

86.4%，且农业灌溉用水多采用大水漫灌等粗放的灌溉方式，用水较为浪费，产值较高的工业用水仅占6.4%，综合考量，用水效率低下。

表1 洮儿河流域各地区各行业用水量统计

2.3 供用水量变化情况

调查分析2001～2012年洮儿河流域各地供水总量以及各行业用水量的变化情况。流域供水总量进入2009年后趋于平稳，最近几年供水总量与本世纪初相比减少近2亿m3,主要是林牧渔畜用水量减少。其它行业用水中，农田灌溉用水基本没变，这主要与保障流域内国家商品粮基地的灌溉用水这一大的方针政策有关。流域2007年以来工业用水量进本趋于同一水平，较本世纪初明显增加，说明流域内工业发展取得了长足进步，兴安盟、白城的工业用水变化较大，兴安盟是内蒙古重要的煤炭基地，加之其境内几个工业园区的陆续开放，工业用水较多，整体上多于白城市。流域城镇公共用水近些年明显增加，说明城市化脚步正进一步加快。流域居民生活用水维持在0.5亿m3左右的水平，由于白城市人口多于兴安盟，所以该项用水量上白城略多。生态环境用水量除因2004年和2011年向向海湿地补水用量过大外，其它年份用量都较少。

3 水资源管理

水资源管理是社会经济管理的重要方面，其中问题十分复杂，涉及许多部门和行业，牵扯到不同地方的利益，与治污、生态、节水互相交织[1]。在流域各级部分的配合下，洮儿河流域的水资源管理取得了一定的成果。松辽水利委员会以及洮儿河流域所在省市县的各级水利部门均建立了专门的水政水资源管理机构。取水许可和水资源论证制度实施不断深入，水资源有偿使用制度不断推进，各行政区制定下发了水资源有偿使用管理制度，通过征收水资源费，为水资源管理和保护提供了必要的经费保证，同时促进了取水户节约用水，进一步遏制了浪费水资源的现象。水资源管理基础工作不断深化，流域机构、各行政区水行政主管部门开展水资源公报、水资源管理年报、水务管理年报、地下水水情通报等水资源基础统计工作，对河道、湖泊内排污口调查登记。初步落实了最严格水资源管理制度，流域机构、各行政区水行政主管部门下发三条红线控制指标。社会公众的水忧患意识和水法制度观念不断增强，流域兴利调度和应急调度制度取得重要进展。流域水量分配和水权转让等工作迈出重要一步，取得明显效果。

3.1 取水许可

取水许可制度的水资源管理的重要手段，流域管理机构依照法律法规和水利部规定的管理权限，负责所管辖范围内取水许可制度的组织实施和监督管理[2]。截止2013年末，水利部松辽水利委员会负责6项（已发证2项）涉及洮儿河流域取水许可建设项目的审批，年取水总额度为84387.18万m3（其中地表水年取水总额度为83855.39万m3，地下水年取水总额度为0.00万m3，其它水源年取水总额度为581.18万m3。）。

3.2 水权转让

水权转让是建立在初始水权的前提下，初始水权的分配总体思路是明晰水权，实行总量控制下的定额分配［3］，其主旨是利用市场机制，有序开展水权交易，使水资源合理流转、优化配置、高效利用［4～5］。由于洮儿河流域在九十年代初就制定了水量分配方案，因此水权转让得以在流域顺利实施。当前，流域水权转让的工程有3项，年转让总水量8565.39万m3。水权转让的补偿方式多样，有一次性补偿、按年限分期补偿、以及按一定保证率来水下实际影响的灌溉面积具体补偿等方式。3.3 流域水量调度

水量调度对于流域社会经济的发展以及生态环境的保护具有重要的意义，由于洮儿河中下游有大面积的灌区以及保护湿地，多年来流域的水量调度取得很大的成就。察尔森水库1990～2013年24年间累计向下游灌区提供灌溉用水量为68.88 亿m3，发电用水量为55.64亿m3，发电61393万kw h，产生了巨大的经济效益。水利部松辽水利委员会分别于2004年和2011年组织实施“引察济向”补水0.66 亿m3和0.61亿m3给向海湿地，湿地生态环境得到明显改善，取得了巨大的经济和社会效益。

4 存在的问题

水资源短缺和供需矛盾突出，严重威胁了流域供水安全和可持续发展。洮儿河流域近些年来经济呈快速发展态势，伴随着人多水少，水资源供需矛盾日益突出。考虑到上下游之间用水矛盾进一步加大，迫切需要进一步明晰初始水权、优化水资源配置[6]，通过构建比较完备的水权制度，缓解流域日趋紧张的水资源供需矛盾，确保流域上下游和谐发展。水资源开发潜力有限，开发利用难度越来越大。洮儿河流域水资源开发率为34.8%，尚未超过国际公认的合理极限值。尽管流域国民经济用水大量挤占河道内生态环境用水和局部区域地下水超采，但总体上尚有一定的开发利用潜力。考虑到该流域特殊的水资源禀赋条件和生态环境脆弱性及地形地貌特点，未来进一步大规模开发利用的潜力不大，且开发利用难度越来越大。

城市供水水源地与水资源配置网体系建设滞后于城市发展需求。洮儿河流域现状供用水基本平衡，随着流域内用水逐年增长，现有水源储备能力将严重不足。受地形、地貌与降雨影响，洮儿河水资源时空分布不均，而洮儿河流域内乌兰浩特及白城等主要城市水资源配置主干网仅以城市建成区为主，水资源配置方向单一，影响了水资源的互济互配，增加了城市供水风险。

水资源统一管理、调配和监控力度不够，影响了全流域水资源优化配置和高效利用。由于洮儿河流域水资源管理体制仍沿用过去落后的条块分割管理模式，水资源管理职能分散在各个职能部门，难以实现多种水源统一规划、配置、保护、管理与调度，从而影响和降低了洮儿河水资源开发利用效率及效益，加剧了水资源供需矛盾，严重威胁了流域供水安全和经济社会的可持续发展。

水权制度建设滞后，已不能适应当前市场经济发展和用水总量控制的迫切需要。国内外大量经验表明，只有明晰了初始水权，才能最大程度发挥水资源配置效率和效益，做到物尽其用，使水资源的损失浪费降到最低限度。根据我国《水法》赋予水行政主管部门的职责，在水资源综合规划等基础上，进一步明晰水资源使用权，强化水资源权属管理，建立和健全洮儿河流域水权制度，通过水权水市场驱动作用，促进流域水资源优化配置和高效利用，以适应当前我国市场经济发展和实行最严格的水资源管理制度的迫切需要，从根本上解决洮儿河流域水资源严重短缺问题。

灌溉用水量所占比例过大，已不能满足当新形势下洮儿河流域的社会经济发展的需求，生态用水量所占比例过小，对当地的生态环境是构成严重威胁。

5 建议

洮儿河流域水资源问题归根结底是上下游之间竞争性用水矛盾问题。要解决上下游之间的用水矛盾，加强洮儿河流域水资源的统一管理，必须成立由水利部松辽水利委员会、兴安盟水务局、白城市水利局、流域用水户代表以及业内专家组成的流域水资源管理议事机构，按照国家相关法律规定，各方人员集思广益制定流域议事机构规章制度和《洮儿河流域水资源管理办法》等，议事机构严格按照规章制度和管理办法等对洮儿河流域水资源依法严格管理。

针对目前洮儿河流域取水许可审批管理中存在的主要问题，流域各级水行政主管部门应努力实现取水许可审批管理信息化，改进取水许可审批和报备制度，完善取水许可验收和监管制度，加强取水计量设施管理，实现取水许可制度运转的公正与透明[7]。

对于流域的水资源论证工作，应该明确论证的阶段或前提条件，保证论证内容达到必要的深度，对项目及报告书应逐步建立起可量化的评价指标体系，应鼓励多单位联合论证，对于城市新区及行业园区应尽早开展规划水资源论证。

对于流域的水量分配，应遵从以下原则：尊重历史，着重现实；统筹兼顾，公平合理；“三生”（生活、生产、生态）协调、注重生态；“以供定需”。

对于流域的水权转让，应强化水资源国家所有，用水户依法取得、使用和转让的制度；规范水权交易行为，完善水市场[8]。

对于流域的水量调度，应该不断总结、完善水库径流预报方案。加大对灌区田间工程的投入，完善田间输退水渠道的建设。协调好应急调度与兴利调度的关系，建立相应的补偿机制。

[1]郭培章. 加强水资源综合管理推动可持续发展[J]. 中国水利，2002(11):23-24.

[2]取水许可和水资源费征收管理条例[S]. 中华人民共和国国务院，2006.

[3]刘韶斌，王忠静. 黑河流域水权制度建设与思考[J]. 中国水利，2006（21）：21-23.

[4]王先甲，肖文. 水资源的市场分配机制及其效率[J]. 水利学报，2001（12）：26-31.

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[6]汪金华，张长华，张长涛. 市场经济体制下水资源管理形式探讨[J]. 治淮，1999(9):17-18.

[7]苏茂林. 黄河水资源管理制度建设与流域经济社会的可持续发展[J]. 人民黄河,2015,37(11): 1-3.

[8]曹文婷. 中国水权交易制度研究[D]. 北京：中国政法大学，2007 .

国家科技支撑课题基于水环境风险防控的松花江水文过程调控技术及示范(2012ZX07201-006)

吴旭（1988-），男，湖北襄阳人，硕士研究生，主要从事水资源调度、水资源配置、水资源规划和水资源管理等方面的研究。