哈萨克斯坦国内政治风险对中哈能源合作的影响

李凯悦

摘 要：中哈两国能源合作对于两国都有着重要的意义，但是在合作中存在很多障碍，其中两国内部尤其是哈萨克斯坦国内的政治风险和安全挑战是十分值得我们关注的，指出这些问题并加以清醒的认识对于两国顺利开展合作大有裨益。

关键词：政治风险；腐败；哈萨克斯坦

众所周知，中哈能源合作可谓是中国与中亚地区合作的成功典范，期间取得的成就不胜枚举，使得合作双方都获益匪浅。但是在中哈能源合作的过程中，仍然面临着很多风险与挑战，其中政治风险是较易被忽视但却十分重要的一种。政治风险主要指因投资者所在国与东道国政治环境发生变化、东道国政局不稳定、政策法规发生变化给投资企业带来经济损失的可能性。具体到哈萨克斯坦方面，其国内的政治风险主要表现在以下方面：

一、总统权力高度集中，政权更迭充满不确定性

哈萨克斯坦由原苏联的加盟共和国发展到今天中亚地区国力最强的国家期间经历了无数的重大变革，其中政治体制的转轨无疑是最为引人注目的。综合这一过程中的代表性事件，可将哈国政治体制转轨的过程大致分为三个阶段：第一阶段为1989年5月至哈萨克斯坦《独立法》颁布，是哈国政治转轨的启动阶段。第二阶段是独立后至1998年10月，主要是总统与议会及反对派的权力争夺，最终总统权力得到加强及巩固；第三阶段是1998年11月至今，通过制定与修改宪法，加强总统权力，最终确立总统集权制。

纳扎尔巴耶夫总统在与议会及国内反对派的斗争中牢牢掌握了对于全国事务的最高领导权，在哈国自独立以来的四次大选中均以压倒性优势当选，在选举过程中甚至连强有力的竞争对手都未曾出现。哈国也由此形成“强总统、弱议会、小政府”的权力模式。

这种模式所带来的最大弊端就是国家的最高权力归于总统一人且其权利缺乏有力的制约和监督，国家政局的稳定、经济社会的发展很大部分取决于总统的执政水平和个人魅力。自哈萨克斯坦独立以来进行的所有选举中纳扎尔巴耶夫均以压倒性优势当选，国内第一大党“祖国之光党”也是总统政权的忠实拥护者，议会和反对派根本无法形成对总统的有效制约。必须承认的是，纳氏的执政水平毋庸置疑，不仅带领哈国成为中亚地区的佼佼者而且在国内也享有极高的声望。但恰恰因为如此，哈国的政权交接问题更让人忧心忡忡。就目前来看，哈国政治精英内部没有形成一个较为稳定的权利分享机制，各领域的精英集团之间依靠总统纳氏的威望维持着一种脆弱的平衡。一旦纳扎尔巴耶夫总统没有及时选出接班人并为国内各个精英团体所接受，则必然会引起整个政局的动荡。届时，不仅哈国内部动荡不安，中哈之间的能源合作也会因重大政局变动而陷于停滞甚至倒退的境地。

值得欣慰的是，据国际文传电讯社阿斯塔纳2015年9月11日讯，哈萨克斯坦总统新闻办公室周五称，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫签署总统令，任命其长女达丽加·纳扎尔巴耶娃为政府副总理。达丽加·纳扎尔巴耶娃1963年出生在卡拉干达州，曾任哈萨克斯坦“博别克”儿童福利基金会副主席、哈萨克斯坦首任总统基金会主席、哈萨克斯坦“哈巴尔”传媒股份有限公司总裁等。2012年1月20日担任哈萨克斯坦第五届议会下议院议员，社会文化发展委员会主席，2014年3月担任下议院副议长，并成为“祖国之光”党领军人物。达丽加此前就是总统继任者的主要候选人之一，也是纳氏三个女儿中最有能力的一位。纳扎尔巴耶夫将其任命为政府副总理，显然已经在进行继任者的安排和培养，但哈国内各精英集团内斗不断，达丽加能否继承其父的政治魄力平衡各方利益，实现哈萨克斯坦政权的顺利交接还有待进一步观察。

二、官场腐败盛行，行政效率低下

腐败问题在中亚国家中相当严重，根据透明国际公布的腐败指数（10代表最廉洁，0代表最腐败），2000-2011年哈萨克斯坦的腐败指数始终处于2—3区间，2011年得分为2.7，在全球183个被考察国家中名列120位，总体上属于腐败比较严重的国家。腐败现象主要表现为买卖官位、政府部门采购暗箱操作以及侵吞国家财产。按哈萨克斯坦法律规定，为杜绝政府采购过程中的腐败行为，大型采购、建设项目均需通过招标程序。但实际操作中由于缺乏有力的监督措施，使得有关规定流于形式。哈萨克斯坦作为经济高速增长的发展中国家，每年都有大量的工程建设项目上马，并且其中竞标的不乏外国企业，如果哈国政府在采购招标环节不按章办事，肆意收受贿赂，不仅会极大损害哈国自身利益而且对其他参与招标投资的外国企业造成利益损害。

在哈萨克斯坦的行政部门中，除去政府采购部门外，海关当局也是腐败较为严重的领域。据国际文传电讯社阿拉木图5月29日讯，根据2014年9月至2015年5月哈财政部国家收入委员会开展的纳税人问卷调查结果，海关货物清关和查验的受贿价码为10-11万坚戈，进出境人员清关为7万坚戈，其他服务为0.5-2万坚戈成为受贿数额最高的岗位（汇率185.8坚戈/1美元）。哈平均纳税花费为5.56万坚戈，海关为3.97万坚戈；自然人为1万坚戈，海关为1.59万坚戈。7.8%的调查参与者在进出境时，有过行贿经历。在纳税服务工作中，法人和个体经营者缴税是腐败最高发的环节。根据调查，曼格斯套、江布尔和阿克丘宾斯克州腐败情况最为严重。早在2011年就发生了有海关官员参与的走私案件。由于长期的灰色清关存在，哈萨克斯坦海关人员一直从事大量的收受黑钱的活动。各海关的关长也是花钱购买，关长的任期很短，一般在3个月到6个月，一旦关长就职，就开始在短短几个月的任期内回收成本并盈利。 另一方面根据哈萨克斯坦资本网站2014年2月27日的消息，哈萨克斯坦财政部海关监管委员会主席阿姆林称，哈海关工作人员工资低、社会保障水平不够是哈海关腐败的主要原因之一。哈海关近年来改革后，82%的海关工作人员成为了国家文职管理人员，这些人员的工资平均下降35%。2012年前进入哈海关工作的人员，拿的是以前水平的工资；2012年以后进入海关工作的人员，其工资根据职位不同平均要低30—50%。这些大大打击了对海关人员工作积极性，是哈海关腐败的重要诱因。哈萨克斯坦海关的腐败极大地影响了在哈投资企业的利益以及哈国的国家形象。据此，哈萨克斯坦政府也采取了一系列整改措施。据哈财政部海关监管委员会网站讯，从2013年11月初开始，哈海关在中哈边境口岸开展代号为“口岸”的专项行动并实施“绿色通道”计划，对诚信守法企业通关予以便利，对从事“灰色清关”的走私企业严密海关监管，旨在加强中哈边境哈海关监管，打击走私违法行为。考虑到从中国进口的货物结构和货物总量中，潜在的高风险货物所占比例很大，哈海关与哈有关国家监管机关在中哈边境口岸实施“绿色通道”计划，该计划旨在使诚信守法企业在口岸快速通关，并尽快运往指运地海关清关。新任哈财政部海关监管委员会主席阿姆林称，参与“绿色通道”计划的诚信守法企业货物在口岸通关时间将不超过100分钟；且企业在口岸通关后，可尽快将货物运抵指运地海关，指运地海关将在1天之内完成货物清关。与此同时，哈海关进一步加强中哈边境监管的措施。具体如下：

第一，根据哈海关办事处目前的监管科技设备配备情况、地理位置、口岸从中国进口货物的结构等，哈将对哈海关办事处进行分类，不同类别的海关办事处将赋予不同的办理货物监管通关手续权限。

第二，对企业从中国进口的货物确定更为精确的风险参数。

第三，规定必须单独装运，而不得与其他货物混装的进口货物清单，并对这些货物规定相应的风险参数，以方便海关监管，降低走私违法风险。

第四，对混装进口的货物以及高风险货物进一步加强海关查验。

三、部族文化根深蒂固

哈萨克汗国在15世纪末建立，在16世纪初基本形成哈萨克部族；17世纪哈萨克汗国分立时形成了部落联盟，有大玉兹（乌鲁玉兹）、中玉兹（奥尔塔玉兹）和小玉兹（基希玉兹）之分，简称为大帐、中帐和小帐。20世纪前半期，哈萨克共和国不断遭遇俄罗斯和中亚地区势力的侵略以及天灾带来的饥荒，国内部族间的界限被淡化，民族的凝聚力增强。独立后伴随着民族文化复兴的进程，哈萨克族内部三玉兹间的矛盾也开始显露出来，内部分裂成为阻碍哈萨克民族统一与发展的重要因素。

苏联解体前夕，哈萨克斯坦人对三玉兹的区分概念又有所强化。当该国的首都向南迁徙到属于大玉兹势力范围的阿拉木图市之后，库纳耶夫（苏维埃社会主义共和国的第一书记，来自大玉兹）着力为大玉兹人谋取政治利益，国内关键性的领导岗位都是大玉兹干部在任职；国内中、小玉兹政治精英把持政治权力的现象发生弱化。库纳耶夫建立了大、小玉兹的政治联盟以对抗中玉兹的政治精英，阻止该部族掌权。哈萨克共和国的政权结构中，潜在着一种以大玉兹为基础，以小玉兹为盟友，中玉兹为对手的力量结构的部族体系。但大、小玉兹政治精英间斗争也在不断的加剧。三玉兹的代表在国家权力结构中脉络分明，部族关系决定着干部的仕途。哈国独立后来自大玉兹的纳扎尔巴耶夫当选为的第一任总统，有效地平衡了大、小玉兹的势力。

21世纪初哈国政府逐渐推行平衡三玉兹间力量的政策。为了协调地区和部族的发展，国家对中玉兹财政倾斜的政策有所改变，逐渐加大了对南部落后地区的财政转移支付力度。哈国首都阿斯塔纳的建立使中玉兹在国家的中心地位得以确立。目前哈萨克斯坦部族之间的矛盾主要以精英组成的利益集团斗争、院外活动、媒体舆论等合法形式对国家权力机关的决策产生影响；部族因素并没有发挥很大作用，其影响受到了严格限制。国内形成了部族关系松散化、民族认同统一化的政治局面；未来哈国部族间的冲突也将会通过新旧精英之间的斗争表现出来。但是，以部族划分党派和政治关系亲疏的传统短时间内仍难以消除，在发生重大政治变动时很可能会成为哈国动乱的导火索。

四、宗教极端主义余孽未消

哈萨克斯坦是多种宗教并存的国家，其中以伊斯兰教和东正教为主。苏联解体使得各国处在严重的政治经济危机中，由于之前占据主流的社会主义意识形态被破坏殆尽，并且在一段时间内没有一种新的思想能够重新取得主导地位，因此中亚各国民众普遍产生一种强烈的失落感和迷茫感。这时，社会心态上宗教观念的强化与民族意识的上升相伴而来的伊斯兰教成为很好的精神慰藉和寄托，简单来说就是用伊斯兰教的宗教思想来填补苏联解体带来的公众思想空洞。因此，独立之初，各国政府出于缓解政治压力、民族矛盾以及加强与周边穆斯林国家的经济合作的多重考虑，不断放宽宗教政策，不同程度迎合穆斯林教徒的宗教需求，哈萨克斯坦也不例外。但是由于没有完善的宗教管理和约束体系，导致伊斯兰教在哈萨克斯坦的影响愈来愈大，宗教极端主义也在一些地区抬头。起初，哈国不愿承认宗教极端势力的存在，但随着宗教极端活动的越发猖獗，哈国不得不在1999年承认宗教极端势力在哈迅速扩散的事实。2011年9月，哈萨克斯坦下议院审议并一致通过了《哈萨克斯坦共和国宗教活动和宗教组织法》草案。该法共计5章25条，涉及政教关系、宗教管理机关、宗教鉴定、宗教活动、宗教组织的注册与管理、国家与外国宗教组织、宗教组织的财产以及责任条款等多方面的内容。《哈萨克斯坦共和国宗教活动和宗教组织法》的颁布使得哈国对“宗教”的管理从“行政管理”上升到“法律管理”，执行力和权威都得到了加强。而且此法对宗教的管理是全方位的，从注册到传教，从宗教活动对违法责任，都做了明确规定。这样既能够更好的管理哈萨克斯坦宗教事务，也能有效的抑制国外宗教势力的渗透，从而为哈萨克斯坦营造一个良好的宗教氛围，维护哈萨克斯坦的民族统一和社会稳定。

五、哈国政治风险与安全挑战对中哈能源合作的影响

综上所述，哈国虽然在近年来发展势头强劲，国际地位和经济实力显著提高，但是其国内还存在诸多风险和不确定因素。总结如下：

（一）政权更替存在风险

纳扎尔巴耶夫总统迄今已经执政长达20多年，期间始终掌握哈国最高领导权力，哈国内外大小事务均系于总统一身。迄今为止，哈国还未形成完善的政权交接体制，各精英团体间矛盾丛生，只是依靠总统的威望和魄力保持着脆弱的平衡。目前，总统已经任命其长女担任政府副总理，新一届议会也已经开始履职，哈国的政权平稳过渡似乎在逐渐实现，但新的执政者能否延续纳氏的治国理念以及各项方针政策还有待进一步观察。

（二）行政腐败难以根除

腐败已经成为渗入哈国行政系统的毒瘤，买卖官位、受贿行贿、侵吞国有资产等行为司空见惯，尤其是涉及中哈合作最重要行政部门的海关当局长期存在“灰色清关”的现象，各项目所需的行贿金额甚至明码标价，海关人员收受黑钱已成为其主要的收入来源，这就使得中方企业对哈出口的货物要支付很多额外成本，大大降低了中国商品在哈国市场上的竞争力。虽然哈国政府已经出台措施打击“灰色清关”现象，但由于这种腐败行为长期存在，短时间内很难消除。

（三）部族矛盾威胁国内政局稳定

哈萨克斯坦部族文化传统根深蒂固，历史上三大部族之间就多有不和，只是因为面临外敌侵略才暂时团结，随着哈国独立后经济迅速发展，社会生活逐渐稳定，在没有外来威胁的情况下部族文化传统逐渐活跃起来，成为哈国内部选任官员或划分政治派别的依据之一。由于纳扎尔巴耶夫总统的极力平衡，部族矛盾还没有对哈国稳定产生可见的不利影响，但是如前所述，一旦政权交接出现问题，部族矛盾就极有可能成为引发大规模动乱的导火索。对于中哈两国的合作也将带来不可挽回的损失。

六、结语

中哈能源合作是功在当代，利在千秋的重大工程，在合作的过程中必须清醒地认识到双方国家内部存在的风险和不足，这样才能在之后的合作过程中有效地建立协调和沟通机制。从前面的几点可以看出，哈萨克斯坦内部存在诸多影响两国合作的风险与挑战，只有正确地认识到这些并且与哈方进行切实有效地沟通并采取针对性措施保护中方企业的利益才能使两国的合作顺利开展并持续下去。

（作者单位：暨南大学国际关系学院）

参考文献：

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