黔西南普安信访研究——以信访管理调查问卷为中心

胡长兵（贵州省社会科学院， 贵州 贵阳550002）



黔西南普安信访研究
——以信访管理调查问卷为中心

胡长兵（贵州省社会科学院， 贵州 贵阳550002）

摘 要：市场经济初成的当下中国，社会转轨的利益调整仍在持续，信访难题未获全解。笔者对贵州普安县的信访研究进行了信访管理问卷的调查统计，辅之以信访机构实务工作报告的采集研读等。问卷调研表明，信访部门处置权限较低，甚而导致对其职能的不全自信；实务报告则揭示了近年来普安信访平稳但仍呈高位的运行态势。研究认为，鉴于经济开发强化，今后一段时期里，普安信访将维持现时总量较高的状态；在治理政策上，涉法涉诉信访终结制度等将起到积极的促进作用。

关键词：信访；贵州普安信访；信访调查问卷

当今，信访是一个重要的社会现象。一般地，社会变革期较之常态时期，民众上访问题更易多发一些。改革开放以来，中国一直处于大规模的体制转轨中，目前，市场经济已初步建成，可改革进程尚未最终完结。2013年11月，党的十八届三中全会指出，国家正进入全面深化改革的攻坚阶段，可以预计，当前及今后一段时期内，信访情势可能仍将处于高位运行的水平，值得人们重视。

1990年代中期以来，信访研究日见其多，但仍鲜见有关贵州地区的实证分析。作为经济社会领域的“后发赶超”着力者，相比全国一般情况，当下贵州的信访问题可能更为突出一些。鉴此，笔者试图立足经验研究，集中于贵州普安县信访机构的实务运作状况，通过信访管理问卷的调查统计，结合信访机构实务工作报告的采集研读等，对现今普安信访的一些主要问题如趋势、成因及对策等进行讨论。

一、普安信访问题概况

1951年，政务院秘书厅设立信访专职部门“群众信件组”。自那以来，新中国信访历经了三个阶段：1951-1957年创建期、1957-1982年发展期、1982年之后的成熟期。［1］更概括地，这一制度可划分为两种前后交替的理想类型：政治参与型和利益维权型，以1982年为界。从制度的行动主体之民众一方来看，前者关注政务建设的进言建议，后者则着重个体权益的维护。

1992年起，信访形势开始升温，总量连续12年上攀，2004年达到历史峰值。1995年，全国信访总数是479万件；2000年，总量首次突破1000万件。其中，中央信访受理数2000年为58.64万件，是1995年的1.46倍。［2］2004年，国家信访局受理群众来信457万件，比上年增长117%；接待来访67万批次、148万人次，增幅为584%和529%。［3］此即媒体谓之的“信访洪峰”年。

2005年，《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）的颁行终使此前的严峻状况有所缓解。此后，持续7年保持着信访总量、集体上访、重信重访等指标逐渐回落的总体态势。［4］

在地方省级层面，情状也大抵相仿。2006年，贵州信访出现了10余年连续攀升后的第一次下降［5］；同年，河南全省信访总量则同比下降199%［6］。

近些年，黔西南州普安县的信访形势见下图1。①2009—2012年，《普安县信访局年度工作总结》；《浅析我县信访问题的特点、成因及对策——普安县信访局对如何处理当前信访问题的调研报告》。可参考一份相关报告，因统计口径略异，数据有所出入。据该报告记叙的普安信访工作情况，“2007年群众来信来访162起572人（次）；2008年群众来信来访444起（其中，县委书记大接访289起）1374人（次）；2009年群众来信来访185起631人（次）”。普安县委政研室：“完善信访体制机制，切实规范信访工作——以黔西南州普安县为例”，黔西南州政府网：http://www.qxn.gov.cn/OrgArtView/zwzys/zwzys. jc/36713.html，2014-09-28最后访问。另外，2006年1-10月，其不完全数据是：群众来访48批216人次，办理信访案件113件［7］；2013年1-10月，数据为：县四大班子领导接待来访数67批221人次，县委群众工作部接访58 批300人次［8］。

图1 2007—2012年普安县信访情况（单位：人次、件）

大体而言，这6年来，虽有起伏，群众来访量终呈下降趋势，来信数于中间稍涨后回落。绝对量值方面，除去早先的2007年、2008两年，应该并不突出。可以简单对照一下省内其它市县的数据：1.2011年1-8月，黔西南州（辖普安县在内计8个县市）接访550件、1600人次［9］；2011年8-10月，黔西南州在领导干部“三访”（即接访、走访、回访）活动中，共接访635批、1551人次［10］；2.2011年8-9月，黔西县纪检监察机关“三访”活动第一阶段的接访数则为2039件［11］；3.有资料显示，X地区2009年接访3852人，2010年1-9月是2013人。［12］依该文内容判断，此地区应是州市级，按照市县间上下级别来衡量，二者来访比例数大致相近。

二、普安信访管理问卷的统计分析

2013年11月，普安县信访局（含县委群工部）的问卷调查，共采集到“B类管理者卷”有效答卷15份①“普安信访研究”课题针对不同受访人群设计了内容各有侧重的3份问卷：A类信访者卷、B类管理者卷、C类社会公众卷。本文仅对“B类管理者卷”进行调研分析。，回答人数约占其全体人数的70%以上。总体上看，样本量、答卷信度等方面是能够接受的。

按主题，“管理者卷”设计的各项问题可大略归类为工作条件、管理规程与绩效、制度体认等3个领域。限于篇幅，以下择其重要项进行分说。

（一）工作条件状况

本部分试图简略观察信访管理者对单位或部门现有的工作环境、劳动强度等事项的满意度看法，具体包括办公设施、工作量、业务经费3项指标。

其中对业务经费调查：在回答“信访经费充足与否”时，70%的受访职员认为现行专项经费不足。以该县财政的现状观之，应是实情。相关资料指出，普安县“属于全国扶贫工作重点县之一，由于受自然地理条件等因素的限制，县域经济欠发达，财力薄弱，属于依靠上级转移支付收入维持运转的‘吃饭性’财政”。当前县财政处于最困难时期，“从财力情况看，我县财政保障水平非常低，财政非常困难，现有财力只能用于保工资和运转，无财力用于保民生、保稳定。”［13］诸如扶贫、信访等，主要依赖上级财政的支持。

（二）管理规程与绩效状况

本部分旨在测度信访机构的管理对象、制度和绩效等，主要包括管理对象、处理流程与措施、业务培训三部分。

1.管理对象。其指信访案件的类型和数量、来访当事人及其诉求性质以及重访等非正常上访现象。

案件类型和数量：对提问“您们部门受理的哪类信访案件较多”，在12项多选答案中，选择农村土地纠纷、城乡房屋拆迁、国有企业改制等3种类型的占多数。这与县信访局的有关工作报告相一致。该报告指出，“企业改制、农村土地征用、城镇拆迁安置、社会保障、工资福利、涉法涉诉、山林权属纠纷等经济利益方面的问题引发的信访，占信访总量的70%以上。”②参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安县关于完善信访体制机制、规范信访工作的专题调研报告》。另一份材料也有所佐证：“2011年1-8月，黔西南州信访局来访诉求主要集中在土地征用、土地矿产资源管理、‘三农’问题、城乡房屋拆迁补偿、涉法涉诉、矿群矛盾、环境污染等问题上。”［9］及至总量与趋势问题，“近2-3年来，您们受理的案件数量总体上呈上升趋势还是下降”，认为下降和持平的有5人，选略微上升的为9人。除去个体观感因素外，选答情形是和上文相符的。

来访当事人：在填写“您接待的案件中，认为信访人要求基本合法的，在总数里占比是___”中，有6人作答，百分比从40%、50%、60%、70%到80%的都有。就均值来看，对多数的信访申诉是认可其合情合法的。相关地，这6人对非正常上访问题即越级上访、重访缠访等，于案件总量中的比例估计分别为10%、20%、40%不等。③虽然非正常上访并非等同于诉求逾法，由上观之，两者并合的程度已给人近乎一体的印象。于此，下一题目将有所解说。

重访等非正常上访：“您认为重访或缠访现象的主要缘由是什么”，多选项中将其划归“难以说服”类的，即“②上访人对案件事实与证据的主观看法，和法律所要求的不相一致，却不理解；③案件牵涉的民间习俗与法律冲突，上访人不理解；④救济渠道已尽，虽有存疑，可案件无可更改，但上访人性格执拗，难以说服”，共计6人次；认为“⑤上访人欲图多闹多得，或确属无理取闹”则是8人次。两者合占总数90%以上，仅余1人次选择“①有___%案件曾处理错误，重访合法有据”项，显见众人对非正常上访现象的主导态度是否定的。

2.处置流程与措施。有接访管理、工作外联、特殊处置举措如劝访，以及结案与回访率等。

劝访或截访：关于这些应急措施，有6人因公派参行，5人未曾参与，参考者中3人次认为“如需维护大局安定时，效果明显”。不过，与前述不曾丰裕的业务经费相较，此项处置所费不菲，按县信访局调研报告的统计，“我县每年用于接访处置的费用达几十万元”①参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安关于完善信访机制、规范信访工作的专题调研报告》。。

工作外联：对问题“您们信访部门在和有权处理案件的机关或部门的工作联络中，对方有无推诿拖延等现象”，选择“无”、“偶尔出现”二项的各6人，“经常发生”的2人。合起来看，信访管理的部门间配合与协调仍待加强，鉴于信访局本身无实体办案权，有权机构的适时接入和反馈等尤其紧要。

督查建议权：部分与上相关，“您们在督查信访事项的过程中，有无向处理案件的机关或部门行使过对策建议权、改进建议权与行政处分建议权”，选择“无”的2人，“偶尔”的5人，“经常行使”的3人。除了作为专责、统一的接访机构，信访局有效行使督查三权亦为核心职能之一，值得进一步倾力提升。于此，有论者建议，应赋予上级信访事项调研调处答复组织对下级行政不作为、行政不当行为的直接调查处理建议权，使上级部门接访后，在深入基层处理信访事项时具有“钦差大臣”的身份，从根本上解决“同级监督太软、下级监督太轻、上级监督太远”的问题。［14］

（三）制度体认状况

本部分重在考量信访管理者对现行信访制度的一些重要体察和反思。

1.涉诉信访、信访存废等的学理思考。在答问“有研究者认为，‘涉诉信访’概念混淆，影响了对信访问题的认知和规范处置”时［15］，主张“有必要作概念清理”的有7人，认为“这一概念还是很实用的”2人，不清楚的4人。进而，对“有研究者认为，应将信访与涉诉信访二者分离，明确信访作为一种政治权利，是对公权力的监督制度，而非具体诉讼权利的救济制度”［15］一题，赞同者8人，表示未及考虑的7人。相关地，计有6人填写了“您们部门接待的案件里，涉诉信访占比大约是___%”一题，回答分别是0、30%、40%、50%、60%、100%等。去掉首尾二个极值，涉诉信访问题还是显得比较突出的②必须指出，和其它资料比照，此一主观数据应作存疑。一报告表明，2012年普安涉诉信访比是15%。见《浅析当前涉法涉诉信访存在的突出问题、原因及对策——普安县信访局对如何处置涉法涉诉信访问题的调研报告》。另一份材料对普安2007～2010年间的涉诉信访比统计为7%。见普安县委政研室：“完善信访体制机制，切实规范信访工作——以黔西南州普安县为例”，黔西南州政府网：http://www.qxn.gov.cn/OrgArtView/zwzys/zwzys.jc/36713.html，2014-09-28最后访问。，且在总体上，认为对此应作进一步研究的亦占多数。及至涉诉信访与司法权威问题“您认为涉诉信访对司法权威之公众观念的形成确立，存在着重大影响吗”，有5人持肯定态度，“是的，导致法院不受尊重，国家法治建设步履艰难”；也有2人认为“影响不大”。

对专业信访机构存废与否的3个关联问题①关于现行信访制度的前景，学者们看法不一、论辩不已。例如，季卫东认为，面对信访大潮，信访改革的方向在于进一步强化其独立地位和权威性，赋予全面调查权。于建嵘则针锋相对地主张，撤除行政性的信访机构，将其功能集中转移至各级人民代表大会与人民代表行使，同时剥除现行信访中的权利救济属性。他进一步细分为：“第一，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。第二，中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力。第三，长期的治本之策，是把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作。”季卫东：“上访潮与申诉制度的出路”，《二十一世纪》2005年6月号；于建嵘：“中国信访制度批判”，《中国改革》2005年第2期；于建嵘：“信访制度调查及改革思路”，《2005年：中国社会形势分析与预测》，刘国光等编，社科文献出版社2007年版，第218页。笔者观点则相对折衷：保留但却削弱行政信访。主要思路如下： 1.信访的短期治理策略。近期内，治标之策是宽缓现时严格的信访管理责任制，给各级政府减压、给民众松绑，减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，以减小信访的规模和冲击性、对抗性，维护社会稳定。例如，取消对各级地方政府的信访责任追究制，不对民众的信访级别作特别的限制等。2.信访制度的长期发展方向。长期中，在较深层次的经济和政治体制改革逐渐推进后，可以考虑实行“诉”“访”分离。作为一种政治传统，依然保留信访机构。但是，一方面，剥离其大部的救济功能将之转移至司法领域，维护司法最终救济原则；另一方面，将其一部分的行政监察功能调整至各级人民代表大会，以提高其原先的政治参与和行政监督内涵的权威和实效性。并合计算后，赞同撤除行政信访且“将其功能转移至各级人大与人大代表行使”的占比20%；强化信访“独立地位和权威性，增加职权，赋予案件全面调查权”的为27%；折衷性的“保留但却削弱行政信访，明确司法最终救济原则”为25%；还有27%选择“对此问题未曾细致考虑”。大体上，诸观点各有支持，难分伯仲。

2.信访法规、单位规章等的实务建言。此二项因费时较多，仅有1人作了填写。基于实际工作中的切身体验，一些制度改进建议较具针对性。譬如，有具体法律和相应机关办理的事项，本部门不予受理，减少“信访不信法”；案件办理期限不宜过长，以免造成重访；疑难案件的资金使用公开透明，确保公平公正，杜绝“会哭的孩子有奶吃”现象；将舆情管理纳入信访渠道监管；将监督职责加入信访工作中，赋予监察职能，促进问题的解决；做到一事一书面回复，完备法律手续，强化依法行政等。

3.法律、信访制度等的自我认知。对提问“您对国家法律的一般体会是怎样的”即“在日常生活中，您和政府机构直接打交道的场合有多少”，选择感受不深的、较少的合计5人，认为“很多，经常与政府和法律接触”的有7人。如此比例，作为行政法务机关职员，估计前者应是将自身生活事务和现行职业分离开来，寻常只是遵循社会大众的人情常理行事。事实上，尽管在当代“行政国家”趋势下，国家对社会事务的涉入愈益复杂细密，但国人“避法”、“无讼”心理的传统影响仍旧显著。除非迫不得已，人们一般不愿和法律、政府等国家权威直接有所交联。这一特点在以下二题里正反两面均有所体现。

对案例题“2009年，京城某孙氏专家曾论断道：对那些老上访专业户，我负责任地说……至少99%以上精神有问题——都是偏执型精神障碍”［16］，认为其言辞错误的为4人，“部分正确”的8人。如若说源于实际职业经验，该题选项相较客观的话，下题则例证了上述的心态惯习以及对现行信访体制的全面认知，折射了当前亟需面对的某些深刻的制度困境。“据2009年12月9日《中国青年报》，一位退休的原市信访办主任因为自家房屋拆迁安置问题，戏剧性地踏上信访之路”，选择“若换位思考，想法相同”的有9人，主张其“做法不当，应坚信司法救济”的5人。前者的抉择可谓县信访局工作报告里所解读的“无奈心理”，是指部分上访群体，“这些人懂法律、有素质，他们相信党和政府，但在所诉求的问题不能得到合理的解释和及时解决时，在无奈之下走上上访之路”②参见《浅析我县信访问题的特点、成因及对策——普安县信访局对如何处理当前信访问题的调研报告》。。

综上，对信访“管理者卷”3部分的调研可总结如下：

第一，工作条件方面，较之其它行政部门，工作量与强度相似或略多，业务经费则因县财力紧张而难以充裕保障。

第二，管理规程与绩效方面，与当前本县的经济特色相符即初级采煤产业、新兴城镇化占主导地位，以致信访类别以土地纠纷、拆迁安置等居多。此外，和全国一般情形雷同，专职信访机构较显无力，其职权配置有待优化。县信访局的研究报告曾就此指出，“专门的信访工作部门（信访局）只有催办权、没有查办权，仅相当于传达室，只起上传下达的作用，无权为信访群众解决实际问题。”①参见《浅析我县信访问题的特点、成因对策——普安县信访局对如何处理当前信访问题的调研报告》。制度未能修正前，可行的举措是，“信访机构要充分运用《信访条例》赋予的‘三项建议’权，对不负责、不作为的有关行政机关及其工作人员提出处理的意见和建议。”同时，“采取有效的督办方式。包括电话督办、书面督办、会议督办、调研督办、联合督办等。在具体工作中，应根据不同的督查事项选择不同的督查督办方式，对重点督办事项可以同时采取多种督办方式”②参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安县关于完善信访体制机制、规范信访工作的专题调研报告》。。

第三，制度体认方面，出于日常生活经历和职业生涯体验，管理者或多或少均就现今信访制度进行了一些反思，但观点却多所不同难分轩轾。尤其看待非正常上访问题，某种矛盾心态跃然而出。尽管在管理视角下对其施与决定性的消极评价，换位思量后却不得不作些退让，给予了一些现实性的理解与认同。

三、当前普安信访问题的要点研讨

从上述问卷出发，结合有关实务工作报告等资料，可以对现今普安信访的一些重要问题如趋势、成因及对策等作出若干讨论。

（一）普安信访的发展趋势

1980年代改革开放以来，普安信访形势发生了诸多重要变化。其一，信访主体多元化，过去主要是优抚对象、农村村民和企业职工；现时社会各个阶层中都有参与者，“如失地农民、农民工、城镇住房拆迁的居民、企业军转干部、企事业改制下岗职工、民办教师、离退休老干部、在职干部等都是近年来比较活跃的信访主体。”其二，信访内容复杂化，“过去群众信访以反映个人冤案，要求落实政策，解决历史遗留问题为主”；如今内容包罗万象、纷繁复杂，涉及政策、经济、文化和社会生活的各个层面，“主要是涉及群众切身利益的问题越来越多，企业改制、农村土地征用、城镇拆迁安置、社会保障、工资福利、涉法涉诉、山林权属纠纷等经济利益方面的问题引发的信访，占信访总量的70%以上。”②参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安县关于完善信访体制机制、规范信访工作的专题调研报告》。

概言之，这一变迁和全国总体情况是相类似的。

近年来，普安信访如前文图1所示，总量已呈下降趋势，但尚处高位运行状态。未来一段时期内，情势将会如何？可行的预测应考虑两方面的因素：全国的一般情状以及具体的普安县域经济社会特征。当前，国家迈向全面深化改革阶段，一些重大的改革举措将作部署，各种重要的利益格局正待优化调整。在此进程中，市场经济的定型、多元主体及其社会关系的固化都要求时间的积淀。不难估测，今后一段期间，较大规模的体制转型衍生的种种社会矛盾和冲突，将会以高量的信访位势表现出来。

这些年，普安经济以采煤业为支撑，“县财政收入主要来源于煤炭税费收入，收入占全县财政收入的70%左右”［13］。进一步发展的思路包括：加快基础设施建设、调整调优产业结构，把煤炭综合利用和深加工作为突破口等。当前，普安县已作规划：围绕“努力建设中国金州能源大县和经济强县”这“两大定位”，奋力做好“两大电厂”（中电普安电厂、神华普安电厂）、“三大煤矿”（糯东煤矿、泥堡煤矿、地瓜一号煤矿）以及泥堡金矿等“十大工程”。［17］基础建设方面，2013年初，制定了《关于加快推进小城镇建设的实施意见》，明确2017年全县城镇化率提高28个百分点以上的目标。

经济的勃兴无疑会带来一些副产品如利益纠纷的增加。鉴于前文调查问卷所示，此前普安信访就以矿群纠纷、拆迁安置等居多，其与县域经济特色的相关关系明显而直接，因此，上述以煤炭业为核心的产业规划、以城镇化为契机的基建规划，这两大主要开发振兴计划的现实展开都将难以避免相关副作用的消极伴生。某些潜在的困扰，已为有关部门所注意。举例来说，普安县建设局在“普安县城镇建设情况”一文里谈到，“土地征用、房屋拆迁安置、在存量土地上实施旧城改造等难度大，部分被拆迁户无理要求，漫天要价，容易引起上访事件和产生不稳定因素。”［18］此外，2009年的《贵州省普安县矿产资源规划（2008-2017年）》分析了现行矿产资源开发与保护存在的主要问题，例如，矿产资源利用方式比较粗放，生态环境破坏较严重，强调经济效益，忽视环境保护和对其恢复治理不足，还存在因煤矿开采所引发的地面开裂和塌陷，露采矿山开挖深（高）度较大、边坡陡峭所引发的崩塌、滑坡，矿渣的不合理堆倒引发的泥石流等地质灾害或地质灾害隐患。①参见《贵州省普安县矿产资源规划（2008～2017年）》，普安县国土资源局网：http://www.pagtzyj.gov.cn/ zygl/01/20120109/239.html，2014-09-15最后访问。这些都是矿区群众信访的主导诱因。

综合以上本县及全国两方面的情况，可以预估，今后一段时期里，普安信访趋势将维持现时状态，即走势略降或持平，然总量仍高不宜忽视。

（二）普安信访问题的成因与对策

除了信访和区域经济社会发展间的整体关联因素，上列的趋势预测同时也是建立在目前国家、地方政府对信访治理的各种合理有力的政策、对策等基础上。这需要对国家的新近政策，以及普安信访的成因与化解举措等给出更多的说明。

普安信访的现状，在前述的问卷分析中已见概要，县信访局的几份工作报告则给予了更加充分翔实的描述，这里简略援引以作参考。就总体情状，一则报告指出，“新形势下信访工作主要有以下几个特征：信访主体多元化，信访规模集群化，信访形式多样化，信访内容复杂化，信访活动组织化，信访时空集中化，信访行为过激化”。②参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安县关于完善信访体制机制、规范信访工作的专题调研报告》。针对涉诉信访，有报告则陈述，“信访总量居高不下，越级上访增幅较快；闹访、缠访呈上升趋势；群体性诉讼来访增多，诉前信访工作压力增大；上级部门交办案件增多、交办力度不断加大；信访时期集中、方式多样；重复信访突出、处理难度较大；反映执行难问题较多”。③参见《浅析当前涉法涉诉信访存在的突出问题、原因及对策——普安县信访局对如何处置涉法涉诉信访问题的调研报告》。

对以上现状的成因，这些报告进行了比较深入的剖析，并提出了很多解决问题的对策建议。首先，在信访原因分析上，诸报告多角度多方位予以了论说，有从客观、主观两大类着手的，客观因素的表现如传统社会利益格局破裂所导致的利益关系失衡，主观方面的如由于干部在工作中不作为、慢作为和乱作为，致使干群关系紧张而引发的矛盾。②参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安县关于完善信访体制机制、规范信访工作的专题调研报告》。还有从纠纷生成的具体源头作出辨析的，如列出体制、政策、行政执法、当事人、政府工作等5个方面。且进而就信访体制存在的缺陷给予了详细的清理：“一是信访管理、监督机制存在缺陷，信访问题难以有效解决，导致信访总量居高不下；二是办理信访事项法定判断标准不完善，责任追究不到位，导致重访现象突出；三是信访秩序维护机制不顺畅，依法规范信访秩序的法定标准不明确，导致群体访、非正常上访突出；四是信访制度的法律定位和法律责任不够明确，导致涉诉问题分流困难。”①参见《浅析我县信访问题的特点、成因及对策——普安县信访局对如何处理当前信访问题的调研报告》。

依据成因分析，上列报告汇集了处理信访问题的诸多颇具针对性、富有成效的措施、意见，比方说，完善县级信访管理的排查调处、合力化解、督查督办等工作机制；建议修法，提升《信访条例》位阶为《信访法》等。此处不再抄文罗列。

关于上述诸报告，其成因分析部分已较周全略去不论，而对策建议中的一些具体论点，妥实与否尚存商榷的余地。

其一，为解决涉诉信访难题，一份报告倡议：修改3大诉讼法，变无限再审为有限再审，尽早终局确定司法判决，减轻缠诉信访。②参见《浅析当前涉法涉诉信访存在的突出问题、原因及对策——普安县信访局对如何处置涉法涉诉信访问题的调研报告》。可以争议的是，这一观点未能切中问题的要害。事实上，以民事诉讼法为例，其一直都是贯彻有限再审的目标。1991年原法典第179条、第182条规定，当事人申请再审的实质条件严格为“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”等，时效限制为二年。2007年第一次修正时，第184条时效规则补充一款，“二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更”等，也可于其后三个月内提起。坦白说来，此款难显宽裕。现行法是2012年第二次修正的，其第205条对时效限制更作紧缩，从先前二年大幅压制到六个月。

由这些法条及其修正可知，作为补救性纠错程序，再审门槛很高不容轻入。如此，有关其“无限再审”的印象何来？无限“再审”要求有诉必审、不限次数。普通审程序符合前者，但不及后者；再审即审判监督程序满足后者，却无缘前者。虽然时效期内再审可数次提请，可是受理权为法院掌控且准入严苛，价值些微作用有限。实际上，上述印象可能对申诉权性质和其它诉权如上诉权有所模糊，后者具备法定诉讼启动效力，但申诉仅拥有形式意义，旨在设置一条错案信息收集渠道而已。

其二，为抑制非正常上访现象，有报告主张，应明确专门机构对无理上访行为进行定性，对已定性为无理的，仍无理上访三次以上的，要进行拘留、劳教或批捕。③参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安县关于完善信访体制机制、规范信访工作的专题调研报告》。此处，还可参照一份更较明确、激进的意见，它要求：“在《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于做好进京非正常上访处置工作及建立健全责任制的通知》的基础上，要及时研究制定全州赴省、进京非正常上访处置意见或办法，遏制越级上访的发生。特别要在意见或办法中规定：‘对初次进京、进省非正常上访人员，劝返接回当地后由公安部门依据《治安管理处罚法》给予警告处理，信访部门根据《信访条例》进行训诫，非正常上访人员所在单位或户籍所在地村（社区）委员会负责劝导教育。对第二次进京、进省非正常上访人员，由公安机关依法行政拘留；对仍不思悔改，重复进省、进京非正常上访的，依法对其劳动教养；对个别构成犯罪的，依法追究其刑事责任。’”普安县委政研室：“完善信访体制机制，切实规范信访工作——以黔西南州普安县为例”，黔西南州政府网：http://www. qxn.gov.cn/OrgArtView/zwzys/zwzys.jc/36713.html，2014-09-28最后访问。前面调查答卷有关信访法规等的实务建言一题里，也有类似的填写：对闹访、缠访行为进行制裁。

从实务管理者的角度出发，以上力图规范信访秩序的迫切心情可以理解，然其主张不免失于严厉之嫌。首先需要对无理上访、闹访、缠访等概念进行界定。若按字面意思，闹访缠访干扰了正常的机关工作秩序、社会公共秩序，则当视情节轻重依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等管制之；如果缠访等仅仅表现为多次来访，递交材料、陈述诉求，以致耗用办公时间，而未行其它过激举动，仍可将其看作在通常可容忍范围之内行使民众申诉权。退一步来说，为防止逾越限度、权利滥用，可以在接访程序方面适当弱化变通。对不服既有处理而屡次上访者，只予书面材料接收的登记环节，不再安排任何后续。换言之，相对于滥用权利的任意，则是国家权力的理性拒止。这样，即便对日常管理秩序有负面影响包括时间、精力的占用等，也将减至最低，所费无几。

对无理上访亦同。当其含义是诉求缺失法律支持，而非来访行为故意滋事、扰乱秩序，则次数多寡应在可能的许可限度内。相关地，已有学者建议，不应限制公民越级信访。［19］假设由此对其施以拘留等行政强制措施或处罚，则难脱过激之意。

（三）国家和贵州的新近治理政策

近期中，国家对信访管理作出了一些重要的工作部署，包括取消信访排名、建立涉法涉诉信访终结制度等。这些政策的施行将对普安信访管理起到积极的促进作用。

1.信访排名与通报

信访排名制度始于2005年，其时《信访条例》新修颁行。该条例第7条规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”据此，国家信访部门着手实行按月对各省“非正常上访”人/次数进行全国排名和通报的制度。各级地方政府县级及以下的基层政府随即效仿，成为当地党政干部政绩考核的指标之一。①例如，湖南永州市零陵区对乡镇政府信访考核实行“百分制”，其中“减少越级上访量”一项占50分。在“特别防护期”，如发生“进京非正常个访”和“进京非正常个访且登记挂号”的，每人次分别扣4分、8分。彭美等：“国家信访局‘信访排名’已暂停数月”，《南方都市报》2013年5月8日第AA18版。

这一做法取得了一定的成效，便于各地及时了解掌握进京非正常上访情况，但也存在着许多的弊端。就身为管理者角色的政府一方来说，因为与地方党政领导升迁直接挂钩，信访指标成为考核压力，使得部分地方对越级上访采取空前强硬的打压态度，也致使各类恶性事件频发。在弱势的信访人一方，排名制度也往往起着逆向激励的不当后果。“许多上访人员正是摸清了政府害怕信访排名的心理，所以一直连续越级上访。如果取消了这一排名，上访数非但不会上升，也许还会下降。”［19］

对以上问题，普安县信访局的工作报告中也有着清楚的反映，“信访工作考核机制不尽合理。上级部门只以上访量作为信访工作的主要考核指标，造成县乡政府、信访干部不惜动用大量的公共资源在当地看守信访人、到上级劝返接人，出现了‘花钱买稳定’等问题，扰乱了信访法定秩序，引起上访群众相互攀比，这也是信访总量越来越多的一个重要原因。”②参见《浅析我县信访问题的特点、成因及对策——普安县信访局对如何处理当前信访问题的调研报告》。报告认为，“在考核中，不仅要看一个地方、部门信访量的增减和多少，更要看解决群众反映问题的效果，看初信初访的办结率。”③参见《完善信访体制机制、规范信访工作初探——普安县关于完善信访体制机制、规范信访工作的专题调研报告》。在现今形势下，应纠正“重数量，轻解决，重稳控，轻化解”的考核方式，将工作重心落在推动信访问题的实质解消上。

鉴于上述反思在内的种种缘由，2013年11月，执行8年的信访排名制度被废止，“把矛盾化解在当地”的新思路得以确立。这项改革，“意味着取消排名实施一对一通报后，各个省份将把主要精力放在处理本省的信访问题上，而不是因为担心排名靠后进京截访。”［20］这以后，据媒体报道，一些地方信访工作人员在采访时说，他们的工作压力在一定程度上得到缓解，“县里不用太去考虑公关等因素，而是专心地解决县里老百姓的信访问题。”［21］

2.涉诉信访终结制

就概念的起源看来，涉诉信访有别于通常的信访活动。两者所以模糊混同，部分原因“是由于‘涉诉信访’这一概念中使用了‘信访’一词，实际工作中又往往将其视为信访的一种，将涉诉争议事项作为普通信访加以处理。”［15］事实上，此类实践却也契合于信访的制度原理。信访是传统和现代的某种结合，即传统司法的进京鸣冤制度与中国共产党的群众路线这一政治策略的有机糅合，制度设计的宗旨是为直察民情，弥补行政科层制信息失真的弊端，正如所谓“京控提出的问题不在于法律适用而在于事实认定”。［22］“按照设计者的理想，作为一种政治参与活动，新中国的信访应当是在人民代表大会制度等正式的民主管理制度之外，便利干群沟通、群众参与的政治参与方式。群众可以通过来信、来访等方式，对各级人大常委会、政府及司法机关的工作提出建议、意见及批评、反映情况。”［23］5因此，“传统政治文化与新中国革命意识形态的暗合，是涉诉信访能够逐步制度化的基本根据。”［23］17①有关这两者间的历史联系，可参见美国学者的生动记述。“与同时代其他国家制度比较，清朝的京控依旧是一种值得赞美的制度。在19世纪末以前，刑事上诉权在美国和英国都受到限制，限制的原因在于强调快速的审判以及对于有罪与无罪作出及时而确定的判断。仅仅在民事诉讼中，因结论模棱两可和不确定而被拖延的，上诉才被允许。令人惊奇的是，中华人民共和国在其自1970年代末开始的重建‘法治’的进程中，把传统的司法尊为值得称道的榜样。更有甚者，在1978年和1979年，随着文化大革命压制的受害者为平反蜂拥到北京的政府部门提交他们的申诉状（有时以大字报的形式），京控被普遍地（当然是非正式地）复活了。”Jonathan K. Ocko：“千方百计上京城：清朝的京控”，《美国学者论中国法律传统》，高道蕴等编，高道蕴等译，清华大学出版社2004 年版，第550页。

涉诉信访对普通信访的楔入同化，历来利弊互现、功过未明。②涉诉信访的积极作用，包括政治参与、保障人权、权利救济和权力监督等；其消极的一面则是法治理念的弱化、司法权威的消解以及社会负担的增加等。李微：《涉诉信访：成因及解决》，中国法制出版社2009年版，第81页。但毋庸置疑的是，随着时代的变迁，此一制度的初衷已不再应和现今推进法治国家建设的政治主流。尤其在当前改革全面深化的社会矛盾凸显期，信访高位运行的形势，无可避免地加剧了问题的复杂化，也影响了司法权威的彰显。

近年来，人们对涉诉信访问题的审视和重构日见其多。有实务工作者倡议，“要明确信访的受理范围，坚决把涉法涉诉问题从信访部门剔除出去”［24］；也有学者清理了信访范畴的逻辑关系，主张“涉诉信访只能由人民法院处理，涉诉信访与其他的信访相比特点在于涉诉信访的处理只能是由法院依照法律程序来解决”。［25］

关于涉诉信访，前文调查答卷里已展示了普安信访管理者对其的一些关注与思考，譬如有关部门规章等的实务建言一题中对“信访不信法”难题的填写。县信访局的一份专题报告则基于实际县情，进行了更深入的成因对策研析。报告描述了涉诉信访的问题焦点，“我县的大多数涉法涉诉信访问题，多数当事人习惯越过有权处理问题的法院、司法等执法机构，直接找党委、人大、政府、政协或者上级执法部门，甚至有的直接赴省、进京越级上访反映涉法涉诉问题。”报告也剖析了问题的关键症结，“信访管理机制的滞后是产生涉诉信访问题的根源所在，机构庞杂、部门繁多，职能交替重叠……一信多头、多访的现象普遍存在……再者，没有严格按照信访三级的终结程序办理案件，当事人可以不受约束的进行反复上访、信访，而法院必须接访”。③参见《浅析当前涉法涉诉信访存在的突出问题、原因及对策——普安县信访局对如何处置涉法涉诉信访问题的调研报告》。依据这些分析，报告提出了一系列的对策，重要的如建立涉法涉诉信访案件终结机制。按此制度，“对经诉讼裁决的案件，引导当事人走申诉渠道，法院经再审复查后，认为原裁决正确的，应予终结，其他机构不再受理，维护诉讼最后一道防线和法律的权威”。③如下文所示，在当前的国家信访制度改革中，这一对策业已获得了实现。

面对新时期新形势下，涉诉信访所引发的法治观念淡漠、司法权威流失、社会矛盾纠纷化解复杂化等问题，相关的改革已经探索启动。涉诉信访终结制是其中的重要一步。

2009年，中央政法委员会发布《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次从中央层面提出设立涉法涉诉信访终结制度。2013年11月，党的十八届三中全会公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在最高政治层面上定调，决意改革信访工作体制，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，构建涉诉信访终结制。在贵州，同年12月，省委十一届四次全会则于《关于贯彻落实〈关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》中对此一制度作了若干执行性措施的部署。2014年2～3月间，中办和国办先后联合印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。两意见均指出，实行诉讼与信访分离制度。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，各级政府信访部门不予受理。

四、结语

本文是课题“普安信访研究”的部分成果之一，以信访管理调查问卷为中心，集中于普安县信访机构的实务运作分析。课题的其它部分，即信访者问卷分析、社会公众问卷分析、信访制度改革分析等，将另行撰述。同时，也只有在这些分析的语境关联下，本文中诸如有关信访存废等学理思考的问卷试题解析才能释放出更多的理论蕴意。

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责任编辑：杨 蔚

A Study of Petition through Letters and Visits in Pu'an County——Centered on the Questionnaire of Petition through Letters and Visits

HU Chang-bing
（Guizhou Academy of Social Sciences， Guiyang 550002， China）

Abstract:As China's market economy remains at the primary stage and the interest adjustment still continues during the social transition， the problem of petition through letters and visits remains unsolved. In order to study the petition through letters and visits in Pu'an， a county in the southwest of Guizhou， a survey was conducted on the petition management questionnaire with the supplementary work of collecting and studying practical work reports of the Bureau for Letters and Calls. The questionnaire survey has shown that the petition agency has a lower disposal authority， even leading to an incomplete confidence of its functions. The practice reports have revealed that， in recent years， the situation of petition in Pu'an remains stable but still at a high level. Based on relevant information， the study indicates that， due to the strengthened economic development， the quantity of petition in Pu'an will maintain at a high level for a period of time. In the governance policy， the petition termination system involving the law and lawsuit will have a positive effect.

Key words:petition through letters and visits； petition in Pu'an county of Guizhou； questionnaire of petition

［中图分类号：D669

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）03-0114-11］

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.03.018

收稿日期：2015-11-09

作者简介：胡长兵（1971-），男，安徽芜湖人，贵州省社会科学院副研究员，法学博士，研究方向为行政法基础理论、市场经济法律原理。