司法鉴定管理体制改革评析*——以浙江省人大常委会受理鉴定信访数据为视角

潘广俊 蒋立臻（浙江省司法厅）



司法鉴定管理体制改革评析*
——以浙江省人大常委会受理鉴定信访数据为视角

潘广俊 蒋立臻（浙江省司法厅）

2005年2月28日，全国人大常委会通过《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），初步建立统一司法鉴定管理体系，对促进司法公正具有积极意义。但实践中存在的问题影响了司法鉴定事业改革的进程，有待引起重视并予以解决。党的十八届四中全会提出：“健全统一司法鉴定管理体制”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）。，为司法鉴定制度改革注入新的活力。笔者通过对浙江省人大常委会办公厅信访办公室（简称省人大办公厅信访办）受理涉及鉴定的信访数据分析，论述浙江省贯彻《决定》，在司法鉴定管理体制改革方面取得积极成果，研究当前存在的问题，提出进一步完善司法鉴定管理体制的建议。

一、省人大信访数据分析

（一）分析方法概述

人民代表大会作为国家权力机关，对由它产生的国家机关拥有监督权。浙江省人大办公厅信访办承担着全省范围内的人大信访处理工作，其信访信息录入系统记录了各年度全省各类信访投诉案件，具有较高的权威性和研究价值，通过系统数据分析，可以真实了解行业发展情况。据此，笔者汇总该系统2005~2015年所有涉及鉴定信访案件，运用SPSS软件生成电子数据库，以实证分析手段解析2005~2015年浙江省人大鉴定信访数据，探究《决定》实施后司法鉴定工作的新变化。

（二）信访数据分析

1.省人大涉及鉴定信访量呈逐年下降趋势。2005年~2015年，省人大常委会受理信访总量下降78.6%；涉及鉴定信访量下降97.6%，下降幅度大于同期省人大其他信访案件（如图一）。省人大常委会受理涉及鉴定信访总量为167件，鉴定信访量呈下降

图一：2005~2015年浙江省人大涉及鉴定信访与总信访量对比图

图二：2007~2015年浙江司法鉴定业务量与投诉量对比图

*本论文得到浙江省人大常委会办公厅信访办公室俞益楼、傅慧的大力支持。趋势，其中属于司法行政部门管辖的15件，也呈下降趋势。

通过对同期浙江省司法厅受理司法鉴定投诉案件统计分析，司法鉴定信访投诉案件有较大下降趋势（如图二）。

从图一、图二对比分析，两者在2009年与2010年都是高峰值，反映出投诉人一般先向政府有关部门投诉，未得到满意答复后再向省人大信访，可见行政机关履职工作质量在人大信访工作也得到反映。2005年《决定》实施以来，司法鉴定管理体制改革取得积极的成果，相关部门明确监管职责，强化日常监管等措施，群众对鉴定信访比例逐步下降，尤其是浙江省司法行政部门管辖的司法鉴定机构，处于业务量不断上升、投诉信访量不断下降的良好发展期。

2.涉及非司法行政部门的鉴定投诉、信访仍有一定的比例。按涉及鉴定信访的主管部门分类（如图三），医学会管辖的医疗事故（医疗损害）鉴定最多，为77件；公安部门鉴定案件其次，为62件；司法行政部门管辖的司法鉴定15件；劳动部门的工伤鉴定8件；质监部门的质量鉴定5件②因缺少公安等其他部门的鉴定案件数据，无法对其信访率进行比较分析。。

从案件性质分析，医疗事故（医疗损害）鉴定和刑事案件鉴定多次鉴定意见不一，与当时人心理存在落差，向主管部门反映后未达到案结事了目的，是导致当事人信访的主要原因。

从重复信访比例分析，167件人大信访案件中，初次信访118件，占70.7%，重复信访49件，占29.3%。重复信访比例依旧较高。医学会的医疗事故（医疗损害）鉴定重复信访比例为33.8%，公安部门鉴定重复信访比例为33.9%（如图三）。

图三：2005~2015年度浙江省人大涉及鉴定信访分类图

3.司法行政部门司法鉴定投诉处理成效明显。在涉及鉴定信访数据中，司法行政部门管辖的法医类、物证类、声像资料类鉴定仅有15件，占涉及鉴定信访案件总量的9%，年均信访量仅为1.4件。最多的2010年为5件，其中2008、2011、2012、2014、2015年均为零信访（如图四）。

图四：2005~2015年浙江省人大涉及鉴定信访趋势图

司法行政部门管辖的司法鉴定信访量远低于医学会和公安部门（如图三）。从重复信访比例上看，医学会的医疗事故（医疗损害）鉴定重复信访比例为33.8%，公安部门鉴定重复信访比例为33.9%，司法行政部门管辖的司法鉴定重复信访比例为13.3%。

综上所述，司法行政部门管理的法医类、物证类、声像资料类（以下简称“三大类”）司法鉴定信访量占比极低，这是《决定》实施以来，浙江省司法行政部门坚持“强化监管、注重质量、提高司法鉴定社会公信力”的发展理念，推进司法鉴定转型升级，逐步形成了“实验室建设、品牌化培育、规模化发展、规范化运行”的工作格局，提高司法鉴定质量。

二、司法鉴定管理体制改革取得积极成效

（一）司法鉴定管理的主体责任得到明确

1.赋予司法行政部门统一管理司法鉴定工作的职能。《决定》以法律形式明确规定司法行政部门主管鉴定人和鉴定机构的登记管理工作③《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第3条。，标志着由司法行政部门统一管理的司法鉴定管理体系初步形成。《决定》实施以后，全国8个省（区、市）人大常委会陆续颁布司法鉴定管理地方性法规④刘婧：《司法鉴定管理法律解析——从〈决定〉看司法鉴定管理立法》，2011年第9期。，例如浙江省颁布《浙江省司法鉴定条例》，赋予省市两级司法行政部门对司法鉴定的监管职能，为加强司法鉴定管理提供法律支持。

2.划定相关部门管理职责。《决定》规定，司法行政部门主管鉴定人和鉴定机构的登记管理工作，《浙江省司法鉴定条例》对司法行政部门监管职责作出细化规定，人民法院不得设立鉴定机构，不作为司法鉴定的管理主体，但依旧拥有鉴定启动权、审查权和采信权。侦查机关设立的鉴定机构，不得面向社会从事鉴定。近年来，浙江侦查机关顺应司法改革趋势，已将部分鉴定案件委托司法行政部门管理的司法鉴定机构实施。

3.形成不同鉴定分类管理的局面。“三大类”统一管理基本形成。《决定》实施后，司法行政部门负责对“三大类”司法鉴定进行管理，2008年，中央政法委发文明确检察、公安和国家安全机关所属鉴定机构和鉴定人实行在司法行政部门备案登记管理模式⑤中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》（政法〔2008〕2 号）。，意味着司法行政部门在法理上成为唯一的司法鉴定管理主体⑥祁建建 ：《完善统一司法鉴定管理体制的两个维度》，《中国司法鉴定》， 2009年第4期。。医疗损害鉴定属于医学会职责范围，卫生行政部门对医学会及其鉴定人进行管理，近年最高人民法院也规定可以委托医学会或其他司法鉴定机构进行医疗损害鉴定。其他类鉴定处于不同部门管理，如劳动部门管理的劳动能力鉴定，质监部门管理的产品质量鉴定，相关行业协会管理的工程造价鉴定、司法会计鉴定等类别。

（二）司法鉴定执业规范和技术标准形成体系

1.司法部修订出台《司法鉴定程序通则》，进一步规范司法鉴定执业程序。《司法鉴定程序通则》明确司法鉴定的委托与受理，将司法鉴定机构作为统一受理的主体，明确司法鉴定的实施程序，和司法鉴定文书的制作要求。

2.出台司法鉴定技术标准，为司法鉴定活动提供依据。我国已出台多项鉴定的国家标准和公共安全标准，如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《人体损伤程度鉴定标准》、《人身损害误工期、护理期、营养期评定规范》（GA/ T 1193- 2014）等。司法部颁布了47项司法鉴定技术部颁标准，其中法医类28项，物证类10项，声像资料类3项，其他类6项。此外司法部司法鉴定科学技术研究所出台对外授权鉴定方法38项，作为部颁司法鉴定技术标准的补充。

3.浙江出台司法鉴定管理规范，细化司法鉴定管理措施。为规范司法鉴定执业行为，浙江省司法厅出台30多项司法鉴定规范。在管理层面，先后出台《浙江省司法行政机关司法鉴定投诉处理规定》、《关于建立司法鉴定重大事项报告制度的通知》、《司法鉴定执业活动投诉处理流程指南》等管理规范。在技术操作方面，先后出台《浙江省司法鉴定机构受理鉴定委托规则》、4个会议纪要、4个《实验室配置和操作规范》等技术操作规范。在协会方面，浙江省司法鉴定协会出台《浙江省司法鉴定违规行为惩戒办法》等自律规范。

（三）司法鉴定人执业能力保障机制不断完善

1.严格把好司法鉴定人准入关。《决定》和司法部《司法鉴定人登记管理办法》都对司法鉴定人准入条件进行规定，《浙江省司法鉴定条例》赋予了设区市司法局对司法鉴定人行政许可材料的初审工作，通过两级审核制为司法鉴定人准入套上双保险。2011年出台了《浙江省司法鉴定人执业行政许可操作规程》，规范司法鉴定人许可工作。推行司法鉴定人执业专职化，引导司法鉴定机构减少临床医生兼职从事司法鉴定工作，目前浙江只有三大院校及法医精神病鉴定类别保留部分临床医生兼职。

2.建立司法鉴定后备人才培养机制。为培育司法鉴定后备力量，2008年出台《浙江省司法鉴定人助理管理规定（试行）》，目前有238名以法医学专业背景为主要力量的本科生，作为司法鉴定人助理在司法鉴定机构从业，司法鉴定后备力量充足，共有110名司法鉴定人助理登记为司法鉴定人。2013年温州市司法局出台《关于率先实行司法鉴定人助理导师制度的通知》，加大司法鉴定人助理培训力度。

3.落实司法鉴定人继续教育培训制度。2007年司法部颁布《司法鉴定教育培训规定》，确立“统筹规划、分级负责、按需组织、分类实施”的原则，对司法鉴定人继续教育工作做出具体规定。浙江按照“先培训后上岗”的原则，对未取得司法鉴定人执业证书的人员和已取得司法鉴定人执业证书尚未独立执业的人员做好岗前培训，提高其法律素养。规定对司法鉴定机构未组织司法鉴定人参加培训或司法鉴定人未完成培训学时的给予处罚⑦《浙江省司法鉴定条例》第44条、47条。，并与许可、考核等衔接，提高了浙江司法鉴定人参加继续教育培训积极性（如图五）。

图五：2012~2015年浙江省司法鉴定继续教育情况图

4.推进司法鉴定机构文化建设。浙江倡导司法鉴定文化建设，努力营造高雅的人文氛围，如浙江迪安司法鉴定中心倡导的“竹文化”和浙江千麦司法鉴定中心的“麦文化”等典型机构文化。优化司法鉴定执业场所环境，推广使用司法鉴定工作服装式样，树立良好外部形象。积极鼓励开展司法鉴定理论研究和学术交流活动，规定司法鉴定人撰写司法鉴定理论文章的可折算学时，司法鉴定机构参与司法鉴定技术规范研制项目等活动的可给予考核加分。近年来浙江省司法鉴定人多次参与国家级司法鉴定理论研讨会，参与人数及论文数均据全国前列（如图六）。

图六：近年来浙江参加国家级司法鉴定理论研讨会情况

（四）司法鉴定机构规范化、科技化程度不断提高

1.提升司法鉴定机构科技能力。推进司法鉴定转型升级。通过转型升级、合并重组，着力打造集科研、鉴定、教育三位一体的准高资质高水平司法鉴定机构集群，带动浙江整体司法鉴定行业发展。一是通过自身转型提升规模，浙江汉博等司法鉴定机构由“所”升格为“中心”。二是引导社会优质资源进入司法鉴定行业,杭州华硕引入战略投资，将小机构建设成投资超1500万元的较大规模司法鉴定机构。三是省内不同地区6家司法鉴定机构与一家科研机构组建浙江千麦司法鉴定中心，办公面积超4000平米，实现强强联合。四是绍兴文理学院兼并绍兴正大,杭州华硕兼并舟山普陀东港医院司法鉴定所，发挥以小带大示范效果。加强司法鉴定实验室建设。2012~2014年，浙江司法鉴定机构共投入2853.7万元用于配置实验室仪器设备。新建13家司法鉴定实验室，现有法医物证DNA等7个类别36家实验室（如图七）。积极引进国内高端鉴定人才，通过“外部引进、内部培养”等措施，初步形成人才引领行业、行业汇聚人才的发展态势，目前浙江本科以上学历司法鉴定人600名，占总数的83.0%；高级职称419名，占总数的57.9%；50岁以下394名，占总数的54.5%。邀请黄光照、陈世贤等国内知名鉴定专家来省内执业，从2012年至今，共从外省引进鉴定人才64名。

图七：2012~2014浙江省司法鉴定机构实验室数量情况图

2.提高司法鉴定质量。浙江省司法厅始终坚持质量管理为核心目标，探索“标准化管理、规范化运行、项目化评估、整体化推进”的管理方式，推进各项司法鉴定制度落实。一是认证认可标准化。继2008年作为首批试点省份之后，2012年全面推进司法鉴定机构认证认可工作。目前，有35家通过省级资质认定，其中4家通过国家级实验室认可，占应通过的90%。二是能力验证常态化。2015年49家机构共参加了183个项目（次）的能力验证活动，通过率为94.5%，其中满意率为83.6%，已连续9年保持领先水平（如图八）。三是文书评议制度化。2013年来，先后组织法医临床等4个鉴定类别5次文书评议活动，对发现的问题通过书面通报或出台文书示范文本予以指导。

图八：2007~2015年浙江省司法鉴定机构能车验证情况图

（五）司法鉴定管理与使用衔接机制不断健全

加强与法院沟通合作。2014年浙江省司法厅和省高院联合出台《关于进一步规范司法鉴定工作若干事项的意见》，就进一步规范鉴定委托程序、完善鉴定人出庭作证制度、加强司法鉴定监督管理、完善管理和使用衔接机制等方面作出规定。2014年省司法厅参与省高院民事诉讼涉鉴定课题调研， 形成调研报告，2009年至2013年，浙江司法鉴定机构累计为法院提供鉴定服务64626件（如图九），收费不合理、鉴定时间过长等突出问题大多存在于医疗损害、建筑质量等鉴定领域，不属于司法行政部门管辖范畴，澄清了误解。

图九：2009~2013年浙江法院对外委托鉴定分类图

2015年联合出台《关于做好诉讼中司法鉴定纠纷预防处置工作的通知》文件，共同做好诉讼中司法鉴定纠纷预防处置工作。2015年5月，司法部和最高法联合调研组来浙专题调研，高度肯定浙江司法鉴定管理与使用衔接工作；7~8月，《人民法院报》和《法制日报》先后对浙江司法鉴定管理与使用相衔接运行机制进行报道。

密切与保监局的合作。2008年开始与浙江保监局进行合作，2011年、2013年先后联合下发两个涉保理赔司法鉴定文件，规范涉及保险理赔的司法鉴定工作。2015年省司法鉴定协会首次为保险行业协会举办2期道路交通事故伤残评定专题培训班，培训近600人。司法部和中国保监会对浙江完善保险理赔司法鉴定管理工作给予充分肯定。深化与省公安厅合作，共同合作推进交通事故中相关司法鉴定工作；积极拓展酒精检测业务，为公安机关打击酒驾提供高效专业服务。

2015年，浙江省司法鉴定机构共办理各类案件106522件，同比增加11.6%，业务收费17713.2万元，同比增加15.4%。机构和人年均业务量位居全国第一。2011~2014年，浙江省司法鉴定投诉量占业务量的比例为0.028%，居全国倒数第二，司法鉴定为法院、公安、保险等提供了优质的司法鉴定服务，为化解社会矛盾、促进社会公平正义提供保障。

三、司法鉴定管理体制改革存在的问题

（一）司法鉴定管理体制未实现真正统一

“三大类”以外司法鉴定尚未统一管理。《决定》规定法医类、物证类、声像资料类以外（以下简称：“三类外”）司法鉴定业务，需要由司法部商两高确定,目前司法部与两高未就“三类外”的其他鉴定事项商议确定具体管理方式。“三类外”司法鉴定机构发展不科学，据2014年全国司法鉴定数据统计情况分析，2014年“三类外”司法鉴定机构平均业务量仅81.1件，远少于“三大类”司法鉴定机构平均的670.6件，许多机构只挂名不执业，且鉴定收费不合理、程序不规范等问题突出。此外公安的刑事侦查鉴定、医学会的医疗损害鉴定依旧分布于不同部门，并未真正实现统一⑧郭华： 《论司法鉴定管理领域的治理范式》 ，《中国司法鉴定》 2012年第6期。。侦查部门的备案管理尚未落实到位。2008年中央政法委规定：检察、公安和国家安全机关所属的鉴定机构和鉴定人实行所属部门直接管理和司法行政部门备案登记相结合的管理模式，但目前公安系统鉴定的分类与《决定》中第2条有较大不同，导致公安的侦查部门无法完成在浙江的备案。医学会的鉴定在法律层面上未统一。《侵权责任法》适用规定，医疗损害鉴定可以由医学会鉴定也可以由司法鉴定机构鉴定。这种二元的规定模式使得医学会“自医自鉴”并没有解除，反而使不同部门对医疗损害鉴定的管辖产生交叉，不利于统一的司法鉴定管理⑨王绍林： 《论司法鉴定与医疗鉴定之差异》，《安阳工学院学报》2005年第3期。。

（二）司法鉴定准入、退出机制不完善

司法鉴定准入机制不完善。《决定》和司法部《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》对司法鉴定人和机构的准入条件门槛较低，由此导致司法鉴定机构低水平重复设置的现象普遍存在。司法鉴定退出机制未形成。《决定》对违规行为处罚过于笼统，对撤销登记行为界定模糊，导致司法鉴定机构退出机制缺乏强制力，司法鉴定行业“进来容易出去难”，尚未形成优胜劣汰良性循环机制。

（三）各部门间协调配合机制有待完善

司法鉴定议事协调机构缺少。目前司法鉴定启动、实施、采信等不同阶段涉及多个部门。《决定》并未明确如何对进行多部门之间的协调，也缺少相应的议事协调机构，这导致相关部门在遇到重大问题时各自为战，很难达成统一的意见。各部门之间信息共享机制待完善。审判机关与司法行政部门缺乏必要的信息反馈，相互脱节造成鉴定监管的空白地带。保险系统作为司法鉴定重大用户，与司法行政部门的反馈机制仍有待完善。各部门司法鉴定管理力量不足。浙江地市级司法局无专门司法鉴定管理机构，与其他业务部门合署办公，大部分人员为兼职，全省地市级司法鉴定管理干部仅为21.5人（兼职人员按0.5人计算）。《决定》出台后，省、地市法院保留司法鉴定处，工作人员减少，有的县级法院甚至无法保证一个专职人员，新进人员接触司法鉴定案件较少，专业技术水平有所下降。医学会成员由各大医院医生组成，具有较高专业素养，但缺乏相应的行政管理能力和法律思维。

（四）政府对司法鉴定机构缺少扶持政策

政府缺少对司法鉴定机构在的资金投入。2014年浙江53家司法鉴定机构中，全额拨款司法鉴定机构5家，差额拨款8家，自收自支40家，全额拨款比例为9.4%。全国全额拨款机构更少，只有279家，仅占2014年全国4902家司法鉴定机构的5.7%。政府对司法鉴定机构投入不足，尤其是社会兴办的司法鉴定机构，无法得到政府在仪器设备和实验室建设方面的支持。政府缺少对司法鉴定机构的税收优惠政策。国家发展改革委、司法部《司法鉴定收费管理办法》确定了司法鉴定的收费遵守保本微利原则，带有公益性的特质。但政府对司法鉴定机构的税收，并没有按照公益性社会组织进行征收，从客观上加重了司法鉴定机构的生存压力，司法鉴定机构应有的中立性与市场机制作用下的趋利性之间矛盾逐渐显现。

四、完善司法鉴定管理体制改革的建议

司法鉴定管理制度改革涉及鉴定权启动、执业过程、执业监管、法庭采信四个环节，需要依靠行政管理、行业协会、法院等使用部门的共同协作才能达到良好的效果。要完善司法鉴定与审判、检察、侦查工作衔接协调机制，统一鉴定程序、标准。要实行鉴定人负责制，落实鉴定人出庭制度，完善责任追究制，严肃查处违法执业行为，进一步提高司法鉴定公信力。本文主要从顶层设计，完善司法鉴定管理体制提出如下建议。

（一）建立司法鉴定议事协调机构

加强对司法鉴定工作的统一领导。《决定》赋予司法行政部门对司法鉴定的统一管理权，2015年，孟建柱书记在中央政法会议上提出，以司法部为主导的司法鉴定统一管理体制改革。加强各部门之间的沟通协调，应在国家层面建立以司法部为主导，公安、检察、法院共同组成的司法鉴定议事协调机构，协调重大司法鉴定事项。逐步健全统一司法鉴定管理体制改革，应由司法部牵头，联合公安、检察、法院等部门共同制定全国司法鉴定中长期发展规划，对机构设置、人员培养、部门协作等问题制定计划，推进司法鉴定事业稳步健康发展。

（二）明确各部门对司法鉴定工作的分工

明确司法行政部门与法院职责分工。司法行政部门和法院要从各自工作职责角度，规范司法鉴定执业活动，实现司法鉴定信息的互通。司法行政部门要依法履行司法鉴定管理职能，加强司法鉴定机构、司法鉴定人资质能力建设和司法鉴定质量建设，强化执业监管，规范执业行为，为审判活动提供优质高效司法鉴定服务。法院要依法履行鉴定监督职能，规范鉴定启动和委托程序，加强对鉴定意见的质证审查，保障鉴定人出庭作证合法权利。明确司法行政部门与侦查部门职责分工。侦查机关对侦查阶段的鉴定启动和委托负责，并对自身设立的鉴定机构实施实际管理。司法行政部门对侦查机关的鉴定机构实施备案登记的形式管理。司法行政部门及时将机构资质、日常监管等情况向侦查机关通报，侦查机关也要将委托司法鉴定机构进行鉴定的相关情况，向司法行政部门反馈。明确司法行政部门与医学会分工，医疗损害鉴定的实施主体主要是医学会，司法行政部门管辖的司法鉴定机构中仅有部分依托大专院校和医院的机构受理法院委托的医疗损害鉴定案件。在加强各自鉴定机构和鉴定人监管的基础上，双方要进一步开展信息交流，共同规范医疗损害鉴定领域工作。

（三）推进《司法鉴定法》立法进程

《决定》为司法鉴定统一管理奠定了基础，经过10年探索，制定《司法鉴定法》时机已经成熟。《司法鉴定法》应对以下几个方面进行明确：一要明确司法鉴定管理主体和职权。二要提高司法鉴定机构和司法鉴定人的准入条件。建议将司法鉴定机构许可制度改为审批制度，大幅度减少现有司法鉴定机构，集中力量提高机构综合实力。三要明确司法鉴定机构的设置原则，保障其合理布局。四要明确司法鉴定人和司法鉴定机构的法律责任，与司法鉴定的行政处罚、民事赔偿和刑事责任有效衔接。统一司法鉴定程序性规范。司法部要加强与公检法等部门协商，以国务院行政法规的形式出台统一的《司法鉴定程序条例》，终结目前各部门自行制定鉴定程序规范，且互不通用的局面。统一司法鉴定技术标准，司法部要联合公检法等部门对司法鉴定各专业类别制定通用技术标准，并以国家标准的形式进行颁布。对专业中细化的鉴定事项，可在通用标准的基础上，由各部门协商或自行制定，并以行业规范的形式颁布。

（四）建立全国司法鉴定协会

目前全国大部分省（区、市）已成立司法鉴定协会，成立全国司法鉴定协会的基础已经形成。国家应加紧成立涵盖公检法司等部门鉴定机构及鉴定人的“中国司法鉴定协会”，形成专业共商的良好氛围，通过协会对司法鉴定专业技术等方面进行规范，弥补司法行政部门对司法鉴定管理能力的不足，实现行业和行政“两结合”的管理模式，不断提升司法鉴定管理能力。

（责任编辑 朱腾飞）