陕西农村饮水安全工程发展现状及对策思考

李少毅　张东江

（陕西省城乡供水管理办公室　陕西　西安　710004）



陕西农村饮水安全工程发展现状及对策思考

李少毅张东江

（陕西省城乡供水管理办公室陕西西安710004）

摘要解决农村饮水困难、保障农村饮水水质安全，是全面建设小康社会的前提条件和重要基础工作，对推动农村经济发展、维护社会稳定、增加农民收入和促进农业产业化发展具有重要意义。本文从分析陕西农村饮水安全发展历程入手，全面总结了建设成效，并针对当前存在的突出问题和面临的形势，提出了今后一段时期发展的思路对策，为城乡统筹进一步加快农村饮水发展具有重要的指导意义。

关键词陕西；农村饮水；现状；对策研究

陕西地处西北干旱地区，面积达20.5万km2，总人口3753万人，农村人口2775万人，人均水资源量为1125m3，仅占全国平均水平的一半。以秦岭、北山为界，自北至南共分为陕北、关中和陕南三大区域，由于不同的地理、地形、地貌和水资源储存条件，以及经济社会发展水平的差异，农村饮水存在着水源性、水质性和工程性缺水，导致不少地区群众饮水不安全，严重影响着群众的身心健康，制约了区域经济社会的快速发展。陕西历届省委、省政府高度重视农村饮水工作，自上世纪七八十年代起先后实施了“世行改水”、“甘露工程”、“防氟改水”、“饮水解困”等项目，有效缓解了农村群众的饮水问题。特别是“十一五”以来，省委、省政府把解决农村饮水问题列为“八大民生工程”之首，摆在与解决群众温饱问题同等重要的位置来抓，不断加大资金投入力度，加快饮水工程建设步伐，农村饮水工作取得了显著成效，有效地保障了广大群众的饮水安全，为全省社会经济持续健康发展提供了强有力的供水保障。当前，正处于“十二五”规划收官的关键时期，如何更好的贯彻中央的治水思想以及省委省政府“水润三秦、水美三秦、水兴三秦”的新思路，按照构建陕西大水网的工程布局，更好的谋划“十三五”农村饮水安全发展，努力构建有效的饮水安全保障体系，笔者结合工作实际并经过全面调查，详细和深入的了解了农村饮水安全工作的进展、经验、问题和要求，就进一步加快农村饮水安全建设与发展进行了探索和思考。

一、陕西农村饮水工作取得了显著成效

改革开放以来，特别是“十一五”国家实施农村饮水安全项目以来，陕西坚持“城乡统筹发展、狠抓前期工作、强化建设管理，打造精品工程、创新体制机制、确保供水安全”的指导思想，强化行政推动，加强组织领导，夯实项目前期，规范建设管理，注重建后运行，扎实推进农村饮水安全工程建设管理，解决了2000多万人的饮水安全问题，农村自来水入户率由“十五”末的34.4%提高到87%，水质合格率提高了30个百分点，农村群众饮水条件从原始的辘轳提水、到简易的公用水栓取水，到目前的水质、水量、方便程度及保证率全面达标的安全卫生水，实现了历史性的跨越。

（一）坚持政府主导，夯实责任合力推进实施。多年来特别是“十一五”以来，省委、省政府始终把农村饮水安全工作作为一项打基础、利长远的民生工程和民心工程来抓，纳入到政府考核内容，并进一步加大资金整合力度，加强行政督导检查，强势推进农村饮水工程建设。各地充分发挥政府主导作用，贯彻落实省政府决策部署，把农村饮水安全工作列入重要议事日程，纳入政府任期目标，成立领导组织机构，落实行政首长负责制，逐级签订责任书，一级抓一级，层层抓落实，通过夯实各级政府责任，发动群众积极参与，强化目标考核，落实配套资金，形成了农村饮水工程建设的强大合力，加快了饮水工程建设步伐。

（二）统筹规划发展，狠抓前期工作。根据陕南、陕北、关中地域差异，坚持因地制宜，长远结合，利用有利的水资源和现有的工程设施条件，合理地确定工程的形式和规模，编制了《陕西省农村饮水安全工程“十一五”规划》、《陕西省农村饮水安全工程“十二五”规划》，确定了农村饮水工程建设管理路线图，并经省政府批准分年度推进实施，按照国家《农村饮水安全工程建设管理办法》，将“千吨万人”以下的项目审批权限下放到市县，减少了70%的省批项目，充分发挥了市县管理部门的主动性，形成了省、市、县三级联动机制，有效推动了前期工作进度，加快了农村饮水安全工程建设步伐。

（三）加大资金投入，保障工程顺利实施。坚持“政府主导、多元投入，利益共享”的农村饮水工程资金筹措机制，形成中、省、市、县、群众和社会共同投资建设饮水工程局面，“十一五”以来中央累计投入农村饮水安全资金77亿元，省级累计配套资金6.12亿元，确保了工程建设任务高质量完成。同时，省财政从2008年起整合相关方面的财政专项资金21.76亿元，用于补助农村饮水安全工程建设，为农村饮水安全工程建设提供了资金保障。各级加强项目资金使用管理，严禁截留、挤占、挪用和滞留建设资金，确保资金使用安全，提高了资金使用效益。

（四）严格建设管理，促进项目实施和工程质量。严格按照国家《农村饮水安全工程建设管理办法》，积极推进规范化建设管理，严格招投标程序，对千吨万人规模以上的工程，严格执行“四制”；规模以下的小型项目采取“一县一法人”、打捆招投标和巡回监理的方式，落实了政府分片包抓质量监督的工作机制；对主要材料设备实行第三方检测，加强材料质量监管，严把招标采购关、设备进场关、质量抽检关、施工工序关，确保了工程质量。加强督促检查，充分发挥稽查审计和质量监督部门的作用，加快了项目建设进度，促进了目标建设任务保质保量完成。

（五）注重建后管理，确保工程长久运行及供水安全。农村饮水工程“三分建、七分管”，做好建后管理工作是保证工程效益发挥的关键。针对农村饮水工程点多、面广、线长、管理难度大的实际，陕西提出了符合省情的运行管理“三个一”模式，要求每县出台一个运行管理办法，组建一个专门管理机构，制定一个工程维护制度，解决了农村饮水安全工程“没人管、没法管、没钱管”的问题，构建了长效运行的良好机制，取得了实实在在的成效。目前，全省有62个县（区）经地方编制机构批准，67个县（区）以政府名义出台了农村饮水安全工程运行管理办法，53个县（区）建立了维修基金养护提取制度，组建农民用水协会5149个。同时，按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，适当兼顾用水户的承受能力实行有偿供水，积极推行“两步制”水价改革，基层供水服务体系建设得到有效加强。

（六）加强水源保护，保障供水水质安全。陕西农村饮水安全水质管理实行行业自检和卫生部门监测相结合的保障制度。各县都建立了县级农村饮水安全水质检测中心，具备63项指标的水质化验能力，定期对区域内所有饮水工程进行水质检测，为确保农村供水水质达标安全提供了可靠保障。所建工程都配备水质净化和消毒设备，规模以上集中供水工程设有水质化验室，每天检测6项～8项常规指标，在全国率先实现了县级农村饮水工程水质监测网络全覆盖。规模以上工程水源地，由县政府明确保护范围，划定保护区，插标亮界，设置隔离防护围栏，有条件的设立视频监控系统，从源头上保证水质安全。

（七）加强制度建设，落实惠民政策推进规范化进程。2008年省人大出台颁布了《陕西省城乡供水用水条例》，首次从立法层面实现了农村饮水的法制化，实现了农村供水有法可依。2012年，省水利厅以部门规章印发了《陕西省村镇供水工程运行管理办法》，指导各市县强化农村供水工程建后运行管理，实现工程的良性运行。各地积极落实农村饮水安全工程建设的用地、税收、用电等优惠政策，促进了农村饮水安全工程建设顺利实施，农村饮水用电实行灌排电价优惠政策，每度电价为0.19元～0.22元，有效降低农村饮水安全工程运行成本，促进了工程效益的良性发挥。

二、分析形势谋划农村饮水巩固提升发展

陕西农村饮水安全工作起步早，投入多，力度大，效果好，在全国处于较为先进的水平。但是，农村饮水安全基础设施还很薄弱，仍徘徊在“补欠账、强基础”阶段，随着经济社会发展，新型城镇建设、移民搬迁和一些区域供水范围的不断扩大造成了新的饮水困难，供需矛盾日益突出，农村饮水安全形势发生了很大的变化，对村镇供水工程建设提出了新的要求。一是“十二五”农村饮水安全工程规划中建设条件较好、居住集中的地区大部分建设完成，但是分布于山大沟深的边远地区部分群众，居住分散，远离水源，工程造价高，施工难度大，仍然存在不同程度的饮水困难，成为难啃的“硬骨头”。二是移民搬迁战略和农村新型社区、城镇化建设，导致农村人口流动，农村群众出现了新的饮水不安全问题，需新建供水工程加以解决。三是部分困难区域饮水工程未纳入“十二五”规划，早期建设的一些农村饮水工程，由于当时投资少，建设标准低，加之管理不规范，致使设施老化失修严重，自然灾害等水设施损坏或水源枯竭等新的饮水问题突出，农村群众的饮水工程急需重新规划建设。四是已建成的农村饮水安全工程点多分散，多数属于单村供水形式，没有形成规模，集中供水工程较少，与当前社会经济发展形势不相适应；加之，农村排水设施建设普遍滞后，工程使用率和供水保证率不高，制约了农村自来水入户率的提高。五是水源保护和水质保障亟待加强，现有的部分工程净水设施、消毒设备简陋，特别是一些小型、分散饮水工程没有配备净化、消毒设施，供水能力和水质不能满足经济社会发展和群众用水需求，急需进行提质增效改造，提高供水保证率。因此，要在评估农村饮水安全现状的基础上，统筹谋划发展布局，谋划“十三五”农村饮水巩固提升工程，大幅提升农村供水的水质、水量、保障程度、供水保证率和方便程度，建立“从源头到龙头”全流程的农村饮水安全保障体系。一是科学分析现状和准确把握形势。通过开展农村饮水安全调研活动，摸清现有供水设施现状，总结好的经验和做法，分析存在的问题，结合国内外农村饮水发展形势要求，按照新的治水思想和要求，把握好农村饮水安全发展趋势，及时了解中省有关投资政策和规定，为谋划新常态下农村饮水发展提供充分依据。二是重视对重大城乡供水问题的研究。注重“补短板”、“强基础”、“保安全”，围绕供水水源、水质和保障率等问题，加强对新形势下农村饮水安全发展思路、建设目标、工程布局、管理模式、政策措施等全局性和战略性问题的前瞻研究，使发展思路和规划更具有针对性和实效性。三是合理安排规划布局和发展重点。按照城乡统筹、远近兼顾、资源互补的原则，着重解决事关区域发展大局、社会各界关注、群众要求迫切的突出问题，充分发挥水资源统管统配作用和工程的规模效益，把偏远农村和欠发达地区、重点镇建设、新型农村社区建设和移民安置等突出的饮水安全问题作为规划的重点，分利用已建成的骨干水源和重点水利工程，努力构建现代化的城乡供水大水网，切实提高农村饮水安全保障能力。四是制定切实可行的保障措施。围绕饮水安全民生基础设施改善需要，加强与区域各类相关规划的衔接和协调，合理布局“十三五”农村饮水安全建设项目，研究制定保障规划目标实现的对策措施，确保对策措施有针对性和可操作性，确保工程建设和发展布局科学合理。继续实行农村饮水行政首长负责制，逐级落实各级政府责任，纳入绩效考评内容，加大与省级发改、财政、卫生、环保、国土等部门的沟通协调，形成合力支持农村饮水发展。

三、加快农村饮水工程建设的对策建议

保障饮水安全是维护人的健康生命的必要条件。实施农村饮水安全工程，加快解决农村饮水安全问题，确保群众用上方便水、安全水，是贯彻落实党的十八大精神、实现“中国梦”、全面建设“三个陕西”的重要举措，是关系到广大群众切身利益的民心工程。所以，必须从战略高度出发，加快工程建设，加大投入力度，创新管理机制，强化水质监测，全力加快解决农村饮水安全问题，实现水量、水质“双安全”，保障程度、方便程度“双达标”。

（一）立足实际，统筹推进农村饮水安全工程建设。农村饮水安全事关农村稳定和农民身体健康，目前全省普遍存在饮水安全标准降低、饮水不安全人口数量被低估的情况，农村饮水工作仍是一项长期的重要任务。必须充分考虑区域水资源条件变化、生产活动影响导致的不稳定性，针对农村饮水安全建设中出现的新情况和新问题，注意远近结合、集中与分散相结合，因地制宜确定供水工程类型，统筹推进农村饮水安全工程建设。一是根据区域经济社会发展水平，既要着眼长远解决根本问题，又要立足当前解决现实困难，既有高标准目标，又要有分步推进的措施，继续作为改善民生的重要内容切实抓紧抓好。二是要统筹新农村建设和城镇化建设，加大已建供水工程更新改造和提质增效建设力度，鼓励有条件的地方延伸供水管网，尽量修建集中供水工程，做到新农村、城镇化建设与农村饮水安全建设相互推动、共同促进。三是要注重与水利基础设施工程建设的协调配套，抓紧解决工程性缺水问题，加强水资源配置工程建设，按照全省水利发展“五大体系”和“双十双网”工程布局，加快构建城乡供水“大供水”格局，推进城乡供水一体化和农村供水城市化进程。

（二）克难攻坚，全面完成饮水工程规划建设任务。当前，农村饮水安全工作正处在“攻坚”、“爬坡”阶段，要以高度负责的态度，进一步加强组织领导，认真落实行政首长负责制，夯实各级政府责任，按照农村饮水安全工程建设管理责任书要求，严格落实农村饮水安全工作责任追究和任务考核机制，全面核查“十二五”规划任务实施情况，深入剖析农村饮水安全面临的新问题，制定更加完善的管理政策，通过强化监督检查，实行严格的考核，加强部门沟通配合，全力保证各项工作顺利开展，举全力覆盖解决全省农村饮水安全问题，让广大农民群众“有水吃”。

（三）加大投入，提高饮水安全工程建设投资标准。农村饮水安全建设，是农村公共卫生体系和农村公共基础设施的重要组成部分。因此，要继续完善政府投入为主导、农户自愿投入为基础、其它经济组织参与的多元化投入机制，继续争取中央加大对农村饮水工程的投入，提高人均补助标准和增加国家投入比例，降低地方资金配套压力，缓解农村饮水安全工程建设的资金矛盾；各级政府要继续把实施农村饮水安全工程列入民生工程，增加农村饮水工程投入，优先列支饮水安全工程建设补助；要拓宽融资筹资渠道及探索多元化投入模式，按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，结合农村饮水安全工程运行管理中的产权改革，在独资承包、租赁、股份制等形式上有所突破，鼓励社会投入饮水工程建设。

（四）多措并举，提升饮水安全工程建设和管理水平。农村饮水安全前期工作涉及水源的可靠性、设计的合理性，关系到工程投入能否长期内根本解决农村饮水安全状况。要落实前期设计工作经费，提高项目设计深度和质量，前置项目前期设计审查审批，规范审批程序和内容。针对农村饮水安全的建设任务，切实加快在建工程进度，确保工程按期投入运行，加快广大农村群众受益的速度。严格项目建设程序和管理，加强资金使用的监督管理，加大项目建设督察和资金稽查力度，提高项目建设标准和工程质量，努力打造精品工程，确保建一处、成一处、受益一处，把每个饮水工程都建设成为质量达标、效益发挥充分、群众满意的优良工程。

（五）加强管理，创新工程管护机制实现永续利用。农村饮水工程能否用得久，根本之策在于建后管理维护，这已是当前农村饮水安全的工作重点。农村饮水安全工作具有重大的公益性和政治内涵，大多数农村饮水安全工程不具备市场引导、自发经营、自负盈亏、自我发展的市场经济条件，农民对水价承受能力相当有限，必须把农村饮水安全工程作为政府特许经营的社会公益性行业来看待，营造良好的运行环境，给予必要的优惠政策和公共财政支持。要极落实国家对饮水工程建设用地、用电、税收等优惠政策，进一步健全价格机制，形成合理的水价，推行基本水费和计量水费“两部制”水价，落实运行维护费用，提高管理人员技术水平，确保有人建、有人管、用得好，保证饮水工程的良性运行，长久发挥效益，促进饮水工程的可持续发展。

（六）注重安全，建立水源水质保护及应急处置机制。随着农村群众饮水的问题逐步得到缓解，确保群众喝上卫生达标的安全水，已是农村饮水安全管理工作的新要求。当前，要针对部分供水工程水源不足、供水保障能力弱等问题，采取开源节流并举等措施，加快构建城乡供水水质安全保障机制。一是加快备用水源和水处理系统建设，因地制宜兴建投资少、见效快的应急水源工程，想方设法解决供水水源不足问题，不断提高应急供水水源保障保障能力。二是针对已建成的供水工程，落实水源保护制度，合理划定饮用水水源保护区和工程管护范围，加快水质净化消毒设施配备和完善，健全工作规程确保设施规范使用，提高农村供水工程水质卫生达标率，杜绝水质污染重大饮水安全事故的发生；三是对供水工程取水、制水、供水实施全过程监督，加强供水设施维护更新和水质检测，加大供水环节的巡查，及时采取措施解决和消除隐患，有效提高应对突发事件能力，确保城乡饮用水水质安全达标。四是健全农村供水安全应急处理工作机制，完善农村饮水安全工程事故应急预案，选择并保护好后备水源，做好供水材料、设备的必要储备，提高基层技术人员和广大农民的健康、卫生和水源保护意识，妥善应对自然灾害和水源短缺、水质污染等突发事件，保障好广大群众饮水安全。

（七）提高认识，建立农村饮水安全工作长效机制。农村饮水安全的程度只能提高，不能降低，更不能走回头路。建立农村饮水安全工程长效机制，不仅与工程建成后的运行管理有关，而且与工程建设期间的规划、设计、施工也有密切关系，建立农村饮水安全工程长效机制贯穿于农村饮水安全工程规划、设计、施工、管理的全过程。所以，要按照“以民为本、城乡统筹”的指导思想，准确把握农村饮水安全阶段的目标任务，解决好长效机制的建立发展问题。一是要加强组织领导，继续把农村饮水安全作为民生问题，落实各级政府责任，保障工程建设投入，强化督导检查，严格考核奖惩，及时协调解决问题，深入推进提质扩效建设，通过提高规模建设标准，达到供水保证率，降低制水成本，从而实现长效运行。二是要深入研究农村饮水安全行业的社会公益性，解决好饮水安全工程自身经营管理和行业社会扶持关系，积极探索和推进农村供水价格改革，不断完善和创新专业化的工程管护机制，力求每一处工程都做到产权清晰，责权明确，管理规范，运行良好。三是要加强供水管理部门自身建设，落实机构人员编制及管理经费，认真履行岗位职责，加强目标责任考核，推行绩效动力机制，加强人员管理技术培训，保证供水水质和服务质量，提高行业管理水平和抗风险能力。陕西水利

（责任编辑：阙嘉雯）

中图分类号：S277

文献标识码：A